《中华人民共和国民法典》颁行后民行交叉案件一并审理的三个面向

○ 李会勋，王筠涵

（山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590）

在国家治理体系与治理能力现代化的进程中，探索纠纷解决多元化机制、提升诉讼服务体系与诉讼能力现代化是司法为民的应有之义。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）颁行后，基于民事和行政规范的一并表达，法典中两种性质的规范并存，导致法律适用中民行法律关系交叉融合，形成大量民事与行政交织的案件，所以民行交叉案件应遵循新的立法与实践思路建立应对机制[1]。当前，民行交叉案件以登记类案件居多，尤其以《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第61条列举的行政行为涉及的民事案件最为典型。在对涉及行政许可、行政登记、行政征收、行政征用和行政机关对民事争议所作的裁决类行政诉讼中，《行政诉讼法》第61条对民行交叉案件提供了“一并解决民事争议”的原则性思路。但如何“一并”审理，理论和实务界语焉不详。当前对民行交叉案件审理的论述主要集中在三个方面：第一，在案件类型上。毛胜利认为，应当明确行政纠纷与民事纠纷的关联属性与关联程度，因为这是民行交叉案件中行政诉讼成立的前提[2]；江伟等认为，应当区分关联案件（行政争议为主还是民事争议为主）和并重案件[3]；梁宇菲认为，应当围绕当事人争议焦点和诉讼请求，适度强化立案职能，利用协调、和解机制，主张当事人权利保护和维护法秩序的统一[4]。第二，在审理程序上。有学者主张，民行交叉诉讼中应当引入域外中间裁判制度的嵌入，“应当规定人民法院作出中间裁判后，必须以中间裁判之主文判断为前提作出终局裁判。当事人在中间裁判作出后，不得再就中间裁判之事项争论不休”[5]。第三，在审理依据上。理论和实务届的认识较为一致，都以当前法律规范和司法解释为主①当前审理民行交叉案件的依据主要包括《行政诉讼法》61条、《民事诉讼法》150条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》87条的规定。，包括《行政诉讼法》第61条：“当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”《中华人民共和国民事诉讼法》第150条第1款第5项：“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》87条第1款第6项：“案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的。”上述法律规范虽对民行交叉案件的审理方式、审理顺序和中止审理作出了规定，但属于程序性规范，在实体审理和纠纷实质性化解上难以有所作为。《民法典》颁行后，如何有效提升民行交叉案件的审判质效，及时高效化解民行交叉案件存在的纷争，是实务部门当前和今后必须要破解的难题。因此，本文拟从诉源治理、精准适用法律和纠纷实质性化解三个面，探讨民行交叉案件审理的原则、框架和方法，以最大限度地克服当前案件审理中存在的规范供给不足、程序轮回空转等难题，为民行交叉纠纷的实质性化解提供参考。

一、在诉源治理面向上，民行交叉案件应当确立应审尽审的原则

诉源治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要举措。依据十八大、十八届三中、四中全会特别是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等文件精神，最高人民法院发布了《关于建设一站式多元解纷机制 一站式诉讼服务中心的意见》的实施意见，以解决因案件多发频发而导致的诉讼爆炸式增长问题。

（一）争议一并解决是当前形势所需

我国还处在改革的攻坚期，各项矛盾错综复杂，作为利益调整机制的法律制度，在依法治国方略下，按照法治思维和法治手段化解矛盾和纷争是法治国家的应有之义。从法制到法治，从管理到治理，不仅是理念的提升，也是社会现实的需要。在国家治理能力与治理体系现代化的进程中，市场经济公平竞争法则和市场主体权利意识的增强是法治观念得以深入人心的助推力量，外部环境特别是国际环境和交易规则的演进促使国内的治理手段要讲法治、讲程序、讲责任。必须认识到，化解矛盾纷争不只是政府的职责，在社会主义新时代确立的“党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”的治理格局下，人民法院更应当在纷争解决中发挥主力军作用②也有学者认为，法院参与诉源治理因违反中立和超出能动司法可能有“异化”风险。参见周苏湘．《法院诉源治理的异化风险与预防——基于功能主义的研究视域》，《华中科技大学学报》（社会科学版），2020年第1期。。在面对复杂疑难案件时，行政审判庭和民事审判庭作为人民法院的内部机构，应当根据立案登记制的相关规定，不推诿、不增加群众诉累，及时化解行政管理和服务过程中的诉讼纷争，履行人民法院的政治责任和使命担当。

（二）民行交叉案件的立法主旨要求应审尽审

可以预见，在今后相当长的一段时期，民行交叉案件会趋于复杂化和常态化。民事法律规范中存在大量的行政法律规范，《民法典》颁行后，在保护权利和限制权力的法治征途中，因保护权利而行使的行政管理权力涉及多方主体，而每一个具体行政行为背后权力行使的指向往往是多个不确定的行政相对方，所以在行政决定作出后，不特定主体的利益不论是公法上的权益还是私法上的权益都可能因为行政行为的作出而受到侵犯。现行立法除《行政诉讼法》第61条外，2009年最高人民法院出台的《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》中也要求法院在受理颁发权属证书等案件时，可基于当事人的申请一并解决相关民事争议①2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》在我国首次创设一并审理民行纠纷解决制度。2009年《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》也对一并解决民事争议作了规定。。比如房地产开发公司的一个不动产登记行为，往往涉及全体小区业主的共有权益；一个规划批复行为，常常会涉及相邻业主的采光和通风等相邻权益[6]。从诉源治理的角度而言，应按照“枫桥经验”的逻辑，减少纠纷，将纠纷尽最大可能化解在基层②“枫桥经验”主张小事不出村、大事不出镇，矛盾不上交，主张运用村规民约、善良风俗作为规范村民行为的基础，形成自治、法治和德治相结合的社会治理格局。参见汪世荣．《“枫桥经验”视野下的基层社会治理制度供给研究》，《中国法学》，2018年第6期。。涉及民行交叉的案件，在提起行政诉讼时，能够通过诉前调解解决的应当一并调解解决。现行立法的目的是“人民法院应当鼓励一并提起民事诉讼，司法解释中关于其他不宜一并提起的事项，应当限定在法律规定的范围之内。对民事争议单独立案，但应当一并审理，同时作出判决，不得先民后行”[7]。有学者认为，对《行政诉讼法》第61条两个条款应当分别做扩大解释和限缩解释，以使行政审判活动能够牢牢把握一并解决民事争议的主动权和主导权[8]。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》137条的规定③《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》137条规定：公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第61条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。，必须在一审庭审结束前一并提起解决民事争议的请求。在庭审过程中，涉案事实会随双方举证质证的深入而呈现得相对清晰，当事人可能当庭提出要求一并解决民事争议，这时，法庭应当结合案件事实予以准许；法院也可以在庭审中进行释明，询问当事人是否要求一并解决民事争议，当事人不同意的，如民事争议解决直接关系到行政案件的审理，法庭可以中止审理。

民行案件的审理规则并非方凿圆枘。在对证据的适用上，民事和行政审判通常都适用盖然性标准或者优势证据标准。行政案件和民事案件虽适用不同的证据规则进行审判，但无论是行政审判庭审判还是民事审判庭审判，审判人员的审判素养和业务能力都是能够胜任的，行政审判庭法官驾驭复杂案件的能力与民事审判庭法官相比，并没有多大差别。所以，在实际运行中，应从专业化的角度，根据专业划分做到人尽其才。从管理的角度而言，很多行政审判庭部门人员却不愿意审理行政案件，一方面基于年度考核等案源方面的考量，另一方面在于行政审判比民事审判的审理难度和审理周期都要付出更多的时间和精力。在行政案件跨区域管辖改革的过程中，这一问题尤为凸显，个别基层法院甚至出现因行政法官较少而行政审判庭力量薄弱的现象[9]。大量的行政审判法官不愿意留在行政审判庭，表面上看是一个管理问题，实际上却暴露了现行行政审判体制还存在审理难度大、结案周期长和行政审判法官积极性不高等诸多问题。民行交叉案件法律关系既可能是基础民事法律关系因行政权的介入而导致的纷争，也可能是行政机关与相对人因行政法律关系界定问题而引发的民事纠纷。《民法典》绝大多数条款是在规定平等主体之间的权利义务关系，但这并不表明《民法典》不能设定公权力机关的义务和职责，公法义务的履行也能够为私权利的行使提供有效保障。《民法典》第1254条高空抛掷物、坠落物致害责任，为公安机关设定了应当依法及时调查职责的规定④类似职责要求在《民法典》中有多处表达，如1008条关于临床试验许可的规定、1105条关于行政登记和行政评估的规定。据不完全统计，《民法典》中包含了 100 多条涉行政性条款，或为行政机关设定了职责权限依据，或为行政机关职权行使划定边界。参见章志远．《〈民法典〉时代行政诉讼制度的新发展》，《法学》，2021年第8期。。在张玉玲等七人诉巨野县人民政府土地承包经营权行政登记一案中⑤参见山东省高级人民法院（2018）鲁行终1063号行政判决书。，原告一方人数众多，如何平息双方纠纷显得尤为重要；二审法院结合双方证据，从张玉玲等七人对涉案土地的权利来源、开垦收益、权益保护平衡等方面综合分析，阐明了张玉玲等七人对涉案土地所享有的权益能够对抗张兆杰基于与文化张村签订的农村土地承包经营合同所享有的农村土地承包经营权。此判决一方面有效回应了原告上诉人针对被上诉人巨野县人民政府在涉案土地权属尚存争议的情况下即作出涉案颁证行为，属于未尽调查审核职责，侵犯了原告上诉人对涉案土地所享有的合法使用权，依法应予撤销质疑；另一方面又从权利取得、权利属性和保护法益上进行了详细论证，有效解决了双方纷争。

二、在精准适用法律面向上，为保护法益应当运用规范主义框定基础诉讼

精准适用法律本是规范层面的问题①有关法律精准适用的讨论，参见冯军．《以罪名适用精准化促进涉疫犯罪治理》，《检察日报》，2020年3月003版；李晓亮．《法律精准适用才能有效打拐》，《长江日报》，2016年12月23日007版；张树壮．《树立精准指控意识发挥诉前主导作用》，《检察日报》，2016年10月9日第003版。，其从自然公正原则出发，寻求规范与事实之间最合适的联结点。但适用法律本身并不是自然规则的套用，而是在融入价值判断后根据规范和事实作出的一种结论。保护法益是法治国家厉行法治的应有之义，任何法律规范都是存在于表达一定目的和价值的社会当中，所以法律适用必须在一定的范围内符合这些目的和价值。可以说，适用法律本身就是法律目的、价值与社会本身的目的相互展现的过程，同时也是一个相互平衡的过程。

（一）保护法益与精准适法是法的规范主义的要求

不仅民法中有大量行政法律规范，随着社会生活的复杂性增加，大量社会性立法包括行政立法也增加了关于民事权利的规定。民事权利义务关系与行政法律法规上的权利义务存在交叉是复杂的社会生产和生活关系决定的。比如《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国矿产资源法》等，这些法律虽然属于行政法系统，但是其中的民事权利制度却是以民法为基础。社会保障性质的立法涉及劳动者权益保障、城乡居民基本养老和医疗的保障，这些立法虽然有国家强力管控的因素，但要确立具体的权利义务关系，仍要通过当事人和保障机构订立合同，且合同的履行方式和民法的一般保险合同在本质上没有差异。最高人民法院在2017年发布的指导性案例“刘广明诉张家港市人民政府行政复议案”中②参见最高人民法院（2017）最高法行申169号行政裁定书。，针对传统原告资格的确定，综合利用公法规范、法定权益和个别保护的三个要件来准确界定难以厘清的“利害关系”。当民行交叉案件涉及公法上的权利义务关系时，相应审判庭就应当在分析基础法律关系后作出判断，打破一旦涉及公法关系或者私法关系就中止审理的传统思维。在当事人在民法上的权益与行政实体法律规范所列明的权利存在交叉，而且民法上所保护的权利与行政决定具有法律上的利害关系时，行政行为的作出会直接影响当事人在法律上保护的实体利益而非反射性利益，如离婚登记行为、债务人转移房屋登记行为、公司股东变更登记行为等。基础法律关系是民事债权债务关系，行政登记中行政权的介入，不表明债权人或者抵押权人与行政机关具有公法上所保护的行政实体的法律关系，因此上述行政行为介入并不意味着案件依照行政诉讼手段就能得到很好的解决。相反，当基础法律关系为民事法律关系时，此类纠纷的解决应当以民事法律关系为基础，结合民事诉讼的相关规定进行处理就能收到较好的效果，即便案件分流到了行政审判庭，也不宜再将案件转移到民事审判庭，增加当事人和审判人员的诉累。

（二）运用规范主义框定基础诉讼符合法治精神

法治是规范之治，运用法治思维和法治方式化解矛盾能够低成本化解纠纷，这是当下大多数国家和执政党的执政方略和明智选择。法律规范的统一性，在总体上只显示在具体案例中受原则引导而进行的重构性理解，这种理解本身并没有在法规文本中得到客观化。“随着法律之制定依赖于其后果难以预料的对社会领域的政治干预，以结果为导向的目的性纲领代替了以规则为导向的法律形式。”[10]法治也是系统制度落地的结果，所以我国在中国特色社会主义法律体系建成后，围绕国家治理体系与治理能力现代化，围绕从严治党和党规国法一体化建设，围绕法治国家、法治政府和法治社会一体化建设，围绕依法治国、依法执政和依法行政一体化建设，制定规范、解释规范、适用规范是形式法治意义上必须要走的道路，这与十八大提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新十六字方针是一脉相承的。

在“法官不得拒绝裁判”的原则指引下，从司法审查的角度来看，无论是对民事案件作出裁判还是对行政案件作出裁判，都是为了更好地解决社会生产生活中产生的矛盾和纷争，“我们应当始终牢记，证明标准这一法律制度的终极目标并不是查明案件事实，而是维护某种社会秩序”[11]。过多地运用所谓的“司法技巧”不是在增加司法公信力，而是在损害司法权威。针对实践中出现的滥用诉权行为，包括虚假诉讼、多次立案又多次撤案、滥用管辖权异议和回避规则等浪费司法资源的做法，法院应从解决基础诉讼法律关系着手，加大治理和处罚力度①《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》要求坚持以推进诉源治理为重要使命，化解官民纠纷、倡导官民平等、实现官民和谐。。比如，在工伤确认案中，是否构成工伤是产生民事赔偿的基础，行政确认工伤是否存在就是基础诉讼，所以应确立基础诉讼优先审理的规则。积极化解纠纷是诉讼制度的价值需要，从法院自身职能而言，在尊重当事人诉讼权利的同时，对当事人进行充分的释法说理，减少当事人的纷争，能够通过一个诉讼解决的问题就应该尽量少用甚至不用驳回起诉或者诉讼中止等裁定，以免加重当事人的负担。因此，通过基础诉讼吸附相交叉的从属诉讼，可防止不同审判庭基于不同的法律规范作出相互矛盾的裁判[12]。

三、在纠纷实质性化解面向上，通过审慎审查方法运用功能主义化解纷争

社会是一个系统，因社会分工和分层产生的价值分化在所难免，而司法本身就是根据权力属性不同而进行的国家职能分工。当通过规范主义不能很好地解决问题时，就应从系统论出发，从功能主义角度弥补规范主义在法的运行中存在的形式化和片面化的缺陷②比如在刑民交叉案件中，如果严格依据“先刑后民”的原则，可能出现在犯罪嫌疑人潜逃不能到案，民事赔偿不到位而导致民事权利受损的情况，先刑后民的原则也有可能被滥用，成为获取不法利益的挡箭牌。为了避免类似情形，司法实践中应根据具体案件事实对民事诉讼中关于“先刑后民”中止审理的规定进行创新适用。。

（一）准确界定基础法律关系

对基础诉讼作出认定，通过基础诉讼解决纷争，提高诉讼效率是处理交叉案件的基本准则。对于某一案件是民事案件还是行政案件，司法实践中立案庭起到了初步的过滤作用。自立案登记制改革施行以来，立案庭法官往往从诉讼请求和初步的事实和理由上进行判断，根据当事人提交的诉讼文书来判断案件归属于民事审判庭还是行政审判庭。有些案件在开庭审理前或者开庭审理过程中，发现案件确实不应该由民事审判庭或者行政审判庭审理的，便将此案退给立案庭或者经立案庭同意后进行移交再审理。上述情形相对比较好区分，但有些案件是以行政争议为主，涉及民事争议；有些案件以民事争议为主，关涉行政争议。无论是审理民事争议还是行政争议，在民行案件发生交叉时，要打破单一审理模式，在对同一事实或者同一法律关系的判断中，应运用审慎审查的标准对行政行为进行分析。如在房屋登记行为中，民事法律关系的解决不能完全依照行政机关是否对行政相对人提供的房屋登记材料进行了审查，或者是使用了什么样的审查方式，民事确权的定案证据应当是申请人提供的房屋登记材料。据此，法官不应再直接以房产证作为房屋所有权确认的定案依据，而应在综合审查申请人提供的房屋登记材料的真实合法性后再予以确认，也就是说，民事法律关系的确认不能因有了行政行为的干预而终止审查，应排除行政（登记）行为的干扰。有学者认为，民行交叉案件是以民事为基础的民行案件，不包括以行政为基础的民行案件或者并行关系的交叉案件[5]。这一观点在确权类案件中能够得到印证，比如在土地承包经营权的确权中，土地承包经营合同是基础性的民事法律关系，颁发土地承包经营权证的行为只是对合法的民事基础法律关系进行确认。土地承包经营权证的合法与否并不能全然否定基础性的承包关系的合法与否，换句话说，即便土地承包经营权证不合法，可以申请对登记内容进行变更，但土地承包经营权诉讼的基础法律关系仍是土地承包经营合同关系，救济核心在于土地承包经营合同的法律关系。司法实践中存在大量行政登记行为违法并被撤销的案件，但不一定就得出房屋买卖协议无效的结论。在行政处罚与行政许可类案件中，也存在处罚与侵权赔偿、许可与侵权赔偿并行的交叉案件，这类案件中的基础性法律关系的行政行为的合法性与否，就属于典型的民行交叉案件，在司法实践中应该一并审理。因此，基础法律关系的确定不论是以民事法律关系为基础还是以行政法律关系为基础，关键是在确定基础法律关系后，要准确适用法律以达到定纷止争的目的。

（二）通过规范筛选和审慎审查化解纷争

在行政许可性质的行政登记行为中，行政机关到底行使的是形式审查职责还是实质审查职责，抑或是审慎审查职责，在实践中一直纠缠不清。《行政诉讼法》第61条只是用列举的方式列明，在涉及许可、登记、征收、征用的诉讼中，涉及民事争议的案件，可申请人民法院一并解决。除前述列明的理论和实践中较为成熟的具体行政行为外，其余典型的行政行为可以在裁决类案件中一并申请解决。譬如，土地权属争议裁决纠纷就可以一并申请解决。在吴成彬与宁波市工商行政管理局鄞州分局变更登记纠纷上诉案中①参见（2007）甬行终字第165号行政判决书。，行政登记机关在办理行政确认登记审查时，二审法院认为，对要求变更股权登记的民事主体之间的权利义务关系没有必须审查的义务，行政登记行为本身是对事实的确认，是证权性行为。以行为论构建的行政许可、行政确认和行政登记没有严格分明的界限。司法实践中，行政确认需要对相关事实进行调查核实，调查核实的过程本身就是行政行为的运作过程，需要符合一般行政程序的逻辑规则，特别是要符合行政程序法的相关规定，否则，所作出的行政行为可能因违反正当程序的要求而被确认为违法或撤销。如颁发农村土地承包经营权证行为，既要对农村集体经济组织成员的资格进行审核确认，又要对符合法定要件的申请人进行赋权，这是一种以确认为基础的许可行为。对登记行为与许可行为的争议，并没有随《行政许可法》的颁布而终止②在立法过程中，“有的认为，登记只是一种确认行为，不属于许可；有的认为，当事人不登记，从事相关活动属于违法，因此也是行政许可。”参见乔晓阳．《中华人民共和国行政许可法释义》，中国物价出版社，2003：84。，司法实践中的诉讼案由没有厘清行政登记、行政许可、行政确认的行为性质和行为类型。特别是行政登记中，既有法律行为（如婚姻登记行为），也有事实行为（如排污登记行为）；既有命令性行为（如主体资格登记行为），也有形成性行为（如权利归属登记）。但作为已经成熟的行政行为，许可行为已经被《行政许可法》所确认，其赋权性、有限解禁性、非许可违法性特征已经被单行法的条款所涵盖[13]。在涉及基础性民事法律行为时，司法解释赋予了人民法院的告知义务，成为司法实践中涉及民行交叉时行政庭审判经常援引的规则③2010年11月，最高人民法院实施《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》，其中第8条规定：“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”。实践中的问题能否得到合理解决，其关键要看对案件事实和适用法律的分析研判。

四、结语

《民法典》已经颁布，制定行政法总则的呼声也越来越高。民法作为调整市场经济中人身和财产关系的准则，在提升国家治理效能，促进法治国家、法治政府、法治社会的建设中发挥着不可替代的作用。随着我国经济、社会等各领域的深化改革，各项法律关系交叉重叠、错综复杂，特别当民事行为和行政行为存在交叉时，行政法的管制性和民法的意思自治性在某些时候就会产生冲突。要实现二者的有效融入和协调，既要发挥行政法在经济和社会领域中的管控和服务功能，又要遵循市场在资源配置中所发挥的基础性作用，保障市场主体的自由意志得以实现。《民法典》可以补强司法审查的依据，其蕴含的私权保护、地位平等、诚实守信理念，能够促使公民理性平和地维权、政府及时准确地履行法典赋予的职责[8]。探讨民行交叉案件解决机制，形成一套解决民行交叉案件的高效实操规则，既是新时代党和国家的要求，也是当前化解矛盾、消除纷争、构建让人民满意司法的迫切需要。