国土空间规划视角下殡葬设施规划初探——以青岛西海岸新区为例

王志刚，王 鹏，刘丹丹

(青岛市城市规划设计研究院，青岛 266555)

国土空间规划是在一定时期内，对全要素空间资源的开发和保护进行总体安排和综合部署，是各类开发保护建设活动的基本依据。在生态文明建设和高质量发展的新时代背景下，国土空间规划对新时期的空间规划提出了更高的要求。2019年国务院发布的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系。近年来，各方学者积极展开国土空间规划研究与实践，相关理论与技术方法得到不断发展。自然资源部部长陆昊强调新时代国土空间规划要体现底线思维、全要素统筹思维。自然资源部副部长庄少勤强调国土空间规划要走新路、守初心、接地气，建立与新时代匹配的规划体系。随着体系建设与技术方法的不断革新演进，国土空间规划也愈加科学化、系统化。

在我国，作为国土空间规划中重要组成部分的殡葬设施布点规划，目前基本处于初步探索阶段，尚未作为一种重要的公共服务设施专项规划系统地纳入城市发展规划中[1]。而随着我国城市聚集效应进一步加强，土地资源日渐紧张、生态环境日趋脆弱、人口老龄化水平不断提高，如何合理地引导殡葬设施空间健康有序发展，解决殡葬设施用地与城市建设、生态保护之间的矛盾，构建节地、生态、文明、惠民的殡葬设施布局体系，成为新时期殡葬设施布局规划的工作重点。

本文着重从新时期国土空间规划的3个思维入手探讨殡葬设施布局点规划。一是“底线思维”，即协调好殡葬设施建设与城市发展、生态建设之间的关系；二是“用户思维”，即保障人的合理需求，从可操作、可实施的角度布局殡葬设施；三是“全要素统筹思维”，即基于不同要素影响、协调各类资源、结合重点项目推进，切实解决殡葬设施落地难题。

1 国内外殡葬设施布局规划研究现状及发展趋势

1.1 国内外殡葬设施规划研究

殡葬设施布局规划研究一直不是国内外学者关注的热点，相关研究案例较少。国外研究主要从墓园规划自身的视角出发，更多研究公墓选址、性质转变和迁移模式等对公墓空间分布关系的影响，探索殡葬设施功能与环境保护之间的相互协调。国内研究主要从传统城市规划的视角入手，对殡葬设施布局进行了探索：李葱葱提出殡葬设施规划的主要任务在于定量、定位和定性，探索了需求预测方法和建设控制引导内容[2]；陶特立提出了殡葬设施对城市总体布局规划的影响，以及对规划编制的审批流程、编制的内容深度、规划的主要任务等进行了详细阐述[3]；吕佳等探讨了殡葬设施布局影响因素，针对不同功能区提出分类引导策略[4]；吴云清等提出殡葬邻避空间及其演变轨迹，并做了相关探索[5]；刘小军提出殡葬设施选址中公众邻避情绪影响因素，并基于此总结上海经验[6]。

相对于新时期国土空间规划的发展要求，目前的殡葬设施规划较少地从城市、生态、人的需求以及落地实施等融合的层面进行探索。

1.2 国土空间背景下殡葬设施规划发展趋势

国土空间背景下，殡葬设施的总体发展方向是节约和复合利用土地，减少资源的消耗，处理好与城市发展和生态环境的关系，更多地从人的视角探索规划布局，具体体现在：

1) 底线保障，协调处理好殡葬设施与城市发展、生态保护之间的关系，全域空间一盘棋，避免相互占用，相互阻碍。从单独的土地利用规划中的特殊用地(0905殡葬用地)、城市规划中的区域公用设施用地(H3)、其他服务设施用地(B9)，逐渐发展成为复合用地设置，甚至于可以在不改变林地、草地用途的基础上结合林地、草地进行殡葬设施布局，全方位保障殡葬空间的发展需求。

2) 以人为本，充分体现人民城市为人民的发展要求，殡葬设施的布局从强调政府主导的自上而下刚性传导，发展为强调以人为本的自下而上的弹性传导，人民的实际需求在殡葬设施布局的过程中发挥的作用越来越重要。

3) 全要素统筹，不仅要满足总量需求、符合用地性质，还要更多关注质的提升，关注空间落地，从人群分布、老龄化差异影响、交通疏解、重点项目建设等各个方面，协调促进殡葬设施的实施。

1.3 我国殡葬设施发展历程

目前我国的殡葬改革总体分为两个阶段，第一阶段指从保留遗体到不保留遗体，推行火葬的改革，称为殡葬改革第一次革命；第二阶段是指从保留骨灰到不保留骨灰的第二次革命，也是我国殡葬改革的最终目标[7]，这一阶段殡葬设施实现了立体化、生态化、园林化以及网络化的发展趋势。

1.4 殡葬设施布局规划发展的不足

殡葬设施布局规划长期游离于城市规划建设体系之外，多为无序建设，科学规划合理布局的设施相对较少。本文结合青岛西海岸新区的殡葬设施布局规划实践进行梳理，现状殡葬设施布局主要存在三方面问题。

1) 穴均占地大，用地不集约。西海岸新区现状经营性公墓和公益性公墓穴均占地分别为4.2 m2/个和5.9 m2/个，远高于《城市公益性公墓建设标准》(建标 182—2017)的规定，每亩可安葬墓穴数估算为320个，穴均占地2 m2。

2) 用地功能单一，以纪念型功能为主，较少涉及生态型、旅游型的建设。伴随传统公墓绿化情况较差、青山白化现象严重等问题，对环境造成恶劣影响。同时受殡葬设施用地规模不足的影响，布局多与国土空间规划中建设用地、永久基本农田以及林业保护规划中的重点公益林冲突。

3) 城市集中公墓多为政府自上而下建设，镇街、村民前期参与程度较低，后期农村墓地搬迁、迁入意愿不够强烈，导致搬迁迁移难度逐年增大，增加后续管理难度。

2 基于国土空间规划视角下的殡葬设施布局规划

基于国土空间规划的视角探索殡葬设施布局规划，分为3个步骤：

1) 资料搜集，梳理各类殡葬设施信息、规划人口规模以及不同区域的人口密度、路网密度、人口老龄化分布等各类要素情况；

2) 发掘问题与不足，叠加分析，找出未来工作的重难点；

3) 通过规划应对，合理协调各方矛盾与需求。

从3个思维入手，合理布局殡葬设施，实现人民死得起、葬得起、葬得好的美好愿望。

第一，着眼底线思维，多角度分析目前殡葬设施与生态环境、城市建设存在的问题，叠加分析城市总体规划、土地利用总体规划、林业总体规划、文物保护规划、水源保护规划等上位规划数据。在严格控制殡葬设施总量的基础上，提高生态节地葬在总量中占比，协调好各规划要求的刚性界线，严格避让城市建设用地、基本农田、重点公益林、文物保护范围、水源保护地等要素，同时细化设施标准，严格控制殡葬设施占地规模。

第二，紧跟用户思维，从可操作、可实施的思维出发，前期广泛征求镇街政府、村民意见，后期积极引入各方参与，尽可能寻求殡葬设施布点备选方案，同时针对备选方案面积过大的情况采取弹性控制策略进行引导，避免方案流产。

第三，统筹全要素思维，叠加分析现状人口密度特征、人群活动特征、路网分布特征、老龄化差异影响等众多因素，统筹现状殡葬设施布局、协调各类资源，积极探索利用林地、草地布局殡葬设施，衔接重点项目发展需求，于城区及外围镇合理布局殡葬设施。

3 西海岸新区殡葬设施布局规划实践

西海岸新区地处青岛市西南部，战略定位为国家级新区，此前新区未专门编制殡葬设施专项规划，现状各类殡葬设施体系不合理，布局占用大量耕地，造成耕地严重破坏。满足新区未来发展需求的殡葬设施体系和用地落位保障，亟需在新一轮编制的国土空间规划中进行统筹和衔接。目前我国殡葬改革发展进入全新的阶段，积极落实国土空间背景下殡葬设施的发展要求，坚持以人为本、科学规划、因地制宜、节约土地、公益惠民的原则，加大殡葬服务设施改造，有序推进城乡公益性公墓建设，促进西海岸新区殡葬设施建设与城市发展、生态保护相协调是本次规划的工作重点。

突破传统专项规划编制局限，打破原有单纯的定量、定位、定界的机械编制规划思路，引入国土空间规划思维，从顶层设计到系统支撑重新构筑西海岸新区的殡葬设施布局体系。

3.1 着眼底线管控，确定需求总量

规划布局要摸清现状殡葬设施的提升潜力，做好规划预测，统筹考虑各类影响因素。落葬人口、墓穴数量以及与已有规划冲突墓穴数量、平迁散坟数量、无名散坟数量都要一一落实，从而确定落葬穴位需求总量，特别是针对规划矛盾墓穴数量进行详细梳理，制定负面因子影响清单，严格避让基本农田、重点公益林、文物保护范围、水源保护地等管控要素。

3.1.1 墓穴需求量预测

落葬人口所需墓穴数量。采用2011—2016年新区人口平均死亡率7.1‰的指标对墓穴总量进行预测，同时考虑远期发展的不确定性，预留10%的弹性控制量。预测到2035年，新增穴位39.6万个，需结合殡葬设施建设进行合理安排。针对农村现状既有墓地，按照尊重现状、集约利用土地的原则进行远期总量控制，依据 “整体绿化、规范管理、文明墓葬”的原则逐步改造，暂不纳入本次殡葬设施控制指标。

与规划存在矛盾需迁移的墓穴数量。现状殡葬设施用地叠加《青岛西海岸新区总体规划2018—2035年》《土地利用规划(2020版)》、林业规划、七线专项规划(水源地保护区)，梳理存在矛盾的公墓墓穴总数为2.5万个(表1)，因与新区城市总规、土地规划、林业规划等用地存在冲突，该部分墓穴将逐步进行迁移。

表1 现状殡葬设施用地与相关规划矛盾情况

需要平迁散坟的墓穴数量。对新区现状墓地进行摸底，镇街公墓墓穴数量约6.3万个，农村公墓墓穴数量约20万个。经现场踏勘，需平迁散坟的墓穴数量大约为镇街公墓和农村公墓总数的70%，即(6.3+20)×70%=18.4万个。

无名散坟数量。根据实际调研情况，多方征求意见，确定无名散坟穴数为镇街公墓和农村公墓总数的10%，即(6.3+20)×10%=2.6万个。

墓穴需求总量。结合以上4类墓穴情况，本次规划预测规划期末墓穴总数为 57.9万个，计算流程如图1所示。

图1 殡葬设施穴位需求预测流程

3.1.2 殡葬设施建设标准

依据《山东省殡葬管理规定》和《青岛市黄岛区人民政府办公室印发关于进一步加强全区殡葬管理工作意见的通知》，确定限制经营性公墓发展，鼓励发展节地、生态型殡葬设施，提高节地生态葬占比，同时借鉴其他城市、区域研究经验，细化用地标准研究，制定符合新区自身特点的设施指标标准。

严格控制殡葬设施占地总量规模，尽量不突破土地利用规划确定的特殊用地(殡葬设施用地)总量规模(未来可结合实际操作进行等量置换)。新区第三次国土调查中特殊用地(殡葬设施)为6.50 km2，在土地利用规划中为8.38 km2，结合殡葬设施需求预测，本次规划殡葬设施用地控制面积为3.27 km2，实际墓区占地1.74 km2，实现了用地的集约节约利用。

3.2 用户意愿导向，满足使用需求

殡葬设施的落地，涉及更多人为因素的考量。首先，殡葬设施建设既要考虑逝者(尊严)，又要考虑生者(心理感受)，对设施选址的位置、朝向、周边环境具有较高要求。其次，殡葬设施作为一项重要的基础性公共服务设施，公众忌讳心理很强，邻避效应明显，对周边的用地功能影响较大，需整体统筹其布局安排。

规划从可操作、可实施的角度出发，以用户思维为抓手，工作前期即广泛征求镇街、村民意见，尽可能寻求殡葬设施布点备选方案，后期应会同村民代表，镇街民政、自然资源所等部门反复踏勘现场，对可适合建设的区域一一踏勘，论证其影响要素，多角度比选。

针对殡葬设施占地面积大，建设体量较小的特点，对村民、镇街政府提供的备选方案存在面积过大、占用林地的情况，采取弹性控制策略进行引导，避免方案流产。规划在严格落实墓穴葬穴平均2 m2设施标准的基础上，区分备选方案内建设用地、林地等资源分布情况，划定殡葬设施控制面积和实际占地面积(表2)，控制面积内充分考虑景观绿化、地形影响的因素，利用已形成的林业资源，打造公园型、生态型公墓，实现衔接民意的基础上提升环境品质。

表2 西海岸新区殡葬设施控制面积和实际面积

3.3 统筹全要素，推进规划落地

殡葬设施的布局除解决用地占用、人为选择倾向等因素外，仍需要统筹各类资源、协调各类要素，以实现殡葬设施的能用、好用。规划统筹全要素统筹思维，从3个方面推进殡葬设施的落地。

1) 基于新区现状人口密度特征、人群活动特征、路网分布特征、老龄化分布特征等多项影响因素，差异化布局殡葬设施，采取大集中、小分散的布局模式。其中，城区、外围镇区及纳入城市规划城区的农村采取大集中的模式布局，结合已有殡葬设施用地布局几处相对集中殡葬设施，无殡葬设施用地区域，采取布局独立占地骨灰堂的形式进行补充，通过不断整合改造，逐步实现殡葬设施的统一安置。其他外围农村区域则采取小分散、控总量的模式布局，在严格落实《山东省公墓管理办法》要求的基础上，结合村庄搬迁改造计划，灵活结合中心村设置集中布局。对现有殡葬设施进行总量控制，避让永久基本农田等负面清单影响因素，逐步减少其占地规模；新增设施选址应严格利用规划殡葬设施用地进行安排，避免占用其他用地。

2) 积极协调各类可利用资源推进殡葬设施落地。统筹殡葬设施选址范围内存在林地、草地及其他非建设用地的情况，按照2019年《山东省公益性公墓建设规划编制工作方案》要求，在不改变林地、草地用途的基础上，保障殡葬设施用地的落地，避免机械选址特殊用地(殡葬设施用地)。

3) 着眼于服务城市发展需求，殡葬设施的布局要兼顾保障各类重点项目建设的顺利实施。理清重点项目建设需求，合理统筹其涉及殡葬设施布局要求；成立专门领导建设小组，充分调动各部门、功能区积极性，合理推动殡葬设施落地；针对项目轻重缓急，划分优先级，合理确定殡葬设施布局推进的先后顺序，按照分期分区域推进殡葬设施布点建设。

4 结束语

殡葬设施布局规划是一个系统的工作，其作为公共服务设施的重要一环，是切实提升人民幸福感、获得感的重要组成部分。国土空间思维视角下的殡葬设施布局规划需打破原有规划定量、定位、定界，机械布点的弊端，从新时期国土空间规划的底线思维、用户思维和全要素思维3个方面入手，合理布局。从底线思维出发，切实解决殡葬设施用地与城市发展、生态环境保护相互打架的难题；从用户思维出发，真正设身处地，以可实施、可落地的角度，实现人民死得起、葬得起、葬得好的美好愿望；从全要素思维出发，协调各类要素，差异化布局，系统化布局，真正实现规划提升国土空间品质。