建设“无废城市”是提高城市环境治理能力的重要途径

孙忠英，高 亮，何玉健

(中共镇江市委党校，江苏 镇江 212000)

随着城市化进程加速和城市建设步伐加快，城市固体废弃物迅速增加，对城市环境和居民健康带来一定隐患。城市固体废弃物如果不及时处理，长期堆放或者处置不当，不仅会侵占大量土地，还会造成环境污染，严重影响市容市貌和城市环境。如何处理日益增长的固体废物是当前城市环境治理的一个重要而紧迫的问题。2018年12月国务院办公厅发布关于印发“无废城市”建设试点工作方案的通知，即国办发〔2018〕128号文件，提出《“无废城市”建设试点工作方案》。该《方案》提出，“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。目前，镇江虽然还不是国家确定的“无废城市”建设试点城市，但是尽早探索“无废城市”建设之路对于生态文明建设走在全国前列的镇江而言，有一定的前瞻性和创新性，对于提高城市环境治理能力具有重要的推动作用。

1 镇江城市固体废物处置、利用存在的主要问题

1.1 城市建筑垃圾处置能力不足

目前，镇江市的建筑垃圾主要采用回填、加工利用、堆放3种处理方式，以市场自发消纳为主。就回填看，1t建筑垃圾需要1亩地来掩埋，随着原城东垃圾填埋场2016年封场后，当前已无处置场地。就加工利用看，建筑垃圾加工比较少、利用效率不高。就堆放看，影响城市环境卫生和环境安全，显然不可取。因此，合理处置城市建筑垃圾势在必行。根据镇江市特种垃圾渣土管理处与上海环境卫生工程设计院有限公司合作项目《镇江市城市建筑垃圾处理规划(2017年～2020年)》看，镇江市区规划期建筑垃圾总产生量为487.8万吨/年，其中拆迁垃圾年均产生量为103.3万吨/年、装潢垃圾年均产生量为34.5万吨/年、工程渣土年均产生量为350万吨/年。该项目一期建筑垃圾处理设计规模为30万吨/年(来源以拆迁建筑垃圾为主)，暂不涉及装修垃圾处理。依此测算，现有处置能力不能满足全部建筑垃圾包括装修垃圾在内的处置需要。

1.2 城市建筑固废处置缺乏配套支撑

目前，镇江在积极探索城市建筑固废处置的方法和路径，以实现建筑固废资源化、循环化利用的目标。但是就现状看合理处置建筑固废缺乏相关配套支撑。究其原因：①源头上缺乏控制建筑固体废弃物产生的方法措施。在建筑工程的规划、设计阶段，缺乏对建筑固体废弃物减量化、循环化、无害化处理的相关技术和保障措施。②在建筑固体废弃物产生过程中缺乏关联产业的支撑。如果当地没有关联企业回收处理相关的建筑废弃物，一些本来可以利用的资源有可能变成垃圾，如果无法处理长期堆放有可能变为环境隐患。

1.3 城市建筑固废利用效益不高

从企业回收利用建筑固废的实际效果看，除金属、木制品、拆除后经过清理的砖通过废品回收利用取得一些回报以外，回收企业用废砖、废混凝土加工的骨料及配置的低标准混凝土、空心砌块、混凝土空心隔墙板等再生产品的附加值都很低，一般低于各道处理工序所花的费用之和，而制造再生产品的成本一般又高于用新原料制造的产品，这种情况影响了企业回收利用的积极性。再加上建筑固体废物再生制品生产工艺、装备相对落后，生产方式简单粗放，生产成本高、环保性能差、生产效率和智能化水平低，难以满足建筑工程的需要，导致从事回收利用的企业效益不太理想。

1.4 城市建筑固废利用保障体系不健全

目前，镇江还没有制定出台关于城市建筑固体废物处置和利用的专门法规以及配套制度，保障体系还不健全。如在政策层面缺乏引导建筑固体废物资源化利用的倾斜政策和激励机制；在组织层面缺少解决建筑固体废弃物资源化利用过程中出现问题的权威机构和协调机制；在技术层面缺乏对建筑固体废物资源化、循环化利用的产业链和关联企业的技术支撑；在执行层面缺乏对随意丢弃建筑固体废物行为的严惩措施等。

2 镇江加快“无废城市”建设的思路和对策

2.1 充分认识“无废城市”建设的重要价值，促进城市微观规划与城市建设管理相协调

2.1.1 充分认识“无废城市”建设的重要价值。开展“无废城市”建设是深入落实党中央、国务院决策部署的具体行动，是从城市整体层面深化固体废物综合管理改革和推动“无废社会”建设的有力抓手。因此，镇江以建筑固体废物资源化利用为抓手，探索“无废城市”建设之路具有重要价值。“无废城市”建设与海绵城市、智慧城市等相比，具有更加明显的现代特点：从资源流动的方向看，以往的城市建设皆是在作加法，是在原来的城市建设空间中增加新的活力性因素；而“无废城市”则是在城市建设的过程中作减法，是使资源在生产与消费的各个环节得到充分利用。从主体参与性看，以往的城市发展理念强调政府、市场组织的公共物品供给者角色，其他社会个体只是作为消费者出现的；而“无废城市”则将政府、市场组织、各类社会个体皆纳入生产者角色体系，微观行动的效果将在更大意义上决定“无废城市”建设的效果。

2.1.2 注重城市微观规划与城市建设相协调。在顶层制度设计上，把握好“无废城市”建设区别于城市发展战略规划，其目标是“以固体废物减量化和循环利用率为核心的无废城市建设指标体系”，这一指标体系要确定固体废物统计的范围、口径和具体的统计方法。“无废城市”建设的微观规划不是独立运行而是要与城市管理系统相匹配。要落实镇江市城市建筑垃圾处理规划(2017年～2020年)，注重与镇江城市总体规划与其他专项规划有机衔接。从城市建设开始、建设过程、建成之后等环节都要把建筑固废的资源化利用考虑到规划之中。使“无废城市”建设微观规划落地与城市建设保持一致，具有强有力的执行力和刚性约束。

2.1.3 促进“无废城市”建设与城市管理相融合。“无废城市”建设是一个系统性工程，涉及社会发展的方方面面，需要建立固体废物管理机构和协调机制，强化部门分工协作。建立部门责任清单，明确各类固体废物产生、收集、转移、利用、处置等环节的部门职责边界，提升监管能力，形成分工明确、权责明晰、协同增效的综合管理机制。同时，在资源化利用环节上及时跟进，包括技术的引进、管理环节的强化与标准化建设以及社会监督同步推进，引导城市建设与管理和“无废城市”建设融合发展。

2.2 学习借鉴国外经验，加快推进建筑固废资源化利用步伐

2.2.1 学习借鉴发达国家的成功经验。20世纪90年代有发达国家就开始探索建筑固废如何实现循环化、资源化利用，其成功经验值得镇江学习借鉴。如日本在1991年就将建筑固体废弃物定义为建筑副产品处理，建筑固体废弃物坚持3R原则，即在源头上优先选择可再生产原料，遵循资源化原则，在施工过程中尽可能少产生建筑废弃物，遵循减量化原则，对于不可避免的建筑固体废弃物尽可能再利用，遵循循环化原则。美国政府《超级基金法》规定“任何生产有工业废弃物的企业，必须自行妥善处理，不得擅自随意倾卸”。该法规从源头上限制了建筑固体废弃物的产生量，促使企业自觉寻求建筑固体废弃物资源化利用途径。德国的每个地区都有大型的建筑固体废弃物再加工综合工厂。德国的废弃建筑材料主要用作道路路基、造垃圾填埋物、人造风景和种植等，固废利用效率高。

2.2.2 他山之石，可以攻玉。镇江学习借鉴国外经验，加快建筑固废资源化利用步伐。①对城市建筑固体废弃物基本情况进行统计、论证以及可行性分析。②加快建设建筑固废资源化利用厂，提高处置能力。建筑固废资源化利用厂的选址应充分考虑区域统筹、近远结合、多规合一等因素，选址方案应合理规划、充分论证，确保项目落地。③制定并出台具体管理办法和配套措施，推进建筑固体废弃物管理和循环利用工作，提高建筑固废综合利用效率，为“无废城市”建设打好基础。

2.3 加强技术研究与合作，提高建筑固废资源化利用效率

2.3.1 加大科研投入。加大建筑固废资源化利用方面的科研投入，鼓励在镇、南京高校、科研院所与企业、建设施工单位横向合作，加快固体废物减量化、高质化利用关键技术、工艺和设备研究和研发制造。激励科技人员从事该领域研究的积极性，在技术方面进行联合攻关。

2.3.2 加强合作利用。据了解，外地在建筑垃圾资源化利用方面已有先进的技术，镇江应积极引进新技术，开发新项目。如山东新航标再生资源项目建设落地于山东肥城老城街道，该项目就是采用先进的固体废物处理技术，将原本废弃的建筑垃圾处理转化成可循环使用的环保建材。项目建成投产后，年可处理建筑垃圾100万吨。每年可生产80万吨再生料水稳材料及35万立方再生料机制砖，在消除污染、净化环境的同时，可使资源回收利用，实现垃圾的减量化、无害化、资源化处理，具有较高的环保价值和社会效益。镇江要有选择地引进适合处理本地建筑固废特点的项目和技术，注重建筑垃圾和装修垃圾工艺设备一体化发展，引导企业从事建筑固废资源化利用，提高资源利用效率。

2.4 建立健全制度体系，加强固废资源化利用激励和约束

2.4.1 加快立法工作。建议镇江市人大与相关部门尽快对城市建筑固废资源化利用情况进行调研，加快启动立法工作，健全法规制度体系，促进建筑固废资源化、循环化、无害化处置，为提高资源化利用效率提供法规保障。

2.4.2 加大政策支持。一方面，发挥政府资金的引导带动作用，利用现有资金渠道通过以奖代补、贷款贴息等方式，鼓励社会资本参与建筑固废资源化利用基础设施建设，享受招商引资优惠政策，促进建筑固废资源化利用建设和再生产品应用。另一方面，提供特殊政策支持。对从事建筑固废资源化利用的企业明确定位，对建筑垃圾资源化利用、循环化发展的项目给予特许经营权。对建筑固废处理和利用工程项目给予供地支持，并给予土地费减免或优惠，降低投资强度要求。

2.4.3 开拓使用市场。鼓励在镇江市区的建设项目包括政府的项目和一些大的建设项目以及绿色建筑按一定比例使用再生建材，质量标准合格的再生产品列入政府绿色采购目录，合理制定政府投资项目(如道路、保障房等)、一般建筑工程、商品地材供应商再生材料使用率要求，开拓建筑垃圾再生产品使用市场。让从事再生产品的企业见到效益，引导企业有意向建筑固废资源化利用行业发展。

2.4.4 严加法律约束。推进城市建筑固废资源化利用，既要加大政策支持，也要严加法规约束。依法严厉打击各类固体废物非法转移、倾倒行为，以及无证从事危险废物收集、利用与处置经营活动。依法推动建筑固废源头减量、资源化利用和无害化处置，提高城市固废资源利用效率，推进“无废城市”建设进程。