双层复合博弈下的南海维权思考

曾 勇

(西南大学 马克思主义学院，重庆 400715)

南海诸岛问题，一般意义而言是指中国的南海诸岛主权及其附属海域权益归属问题。就中国而言，主要表现为南沙群岛主权及其附属海域权益归属问题；在越南看来，还应加上西沙群岛主权及其附属海域权益归属问题；菲律宾则将黄岩岛主权及其附属海域权益加入其中。[1]在此基础上，南海通道的航行自由问题也被列入南海问题的范畴。由于南海航行自由涉及海洋秩序和《联合国海洋法公约》(下文简称《公约》)，因此南海问题直接与二战结束以来海洋秩序的护持者美国相关。中国一直坚持，南海不存在“航行自由”问题，因为南海航行自由自二战结束以来就从没有出现过问题；美国则认为，中国所声称的“南海航行自由”与《公约》不符，实际上是力图以国内法凌驾于《公约》之上。由此，中美关于航行自由的争议就转为《公约》权威性理解在哪一方的问题。鉴于南海五国(1)五国指越南、菲律宾、马来西亚、文莱和印度尼西亚。印度尼西亚是和中国在南海有海域划界争议，其他四国则同中国在南海有主权争议及附属海域权益争议。五国海洋政策强调南海视角，主要侧重于经济与安全考虑。实际上已经根据《公约》修改了各自关于南海声索的权利内容与依据，中国与五国的南海问题也转变为断续线和《公约》的权威性竞争问题。(2)最新发展是2020年6月26日第36届东盟峰会发表的主席声明。该声明强调《联合国海洋法公约》在解决海洋争端和“南海行为准则”上的基础性地位，参见《2020东盟轮值主席国年：第36届东盟峰会发表<主席声明>》，越南通讯社，2020年6月27日，https://zh.vietnamplus.vn/2020东盟轮值主席国年第36届东盟峰会发表主席声明/119138.vnp。由于美国和五国在《公约》方面的一致性更多，南海问题事实上自2009年来就逐步发展为五国与美国相互援引以抵制中国断续线的问题。

如此，南海争端出现大国战略竞争与小国利益博弈相互渗透、相互影响的复合博弈态势。(3)这项见解，参见朱锋：《南海主权争端的新态势：大国战略竞争与小国利益博弈——以南海“981”钻井平台冲突为例》，《东北亚论坛》2015年第2期，第3—17页。五国在坚持南海既得权益不放弃的基本原则下，力图通过援引美国从中国获得更多的收益。而美国则力图依恃法律与道德高地，通过事实上限制中国崛起进程的方式与五国联手延缓乃至抵制中国的南海问题解决方案。在2017年12月美国已经明确将中国视为头号战略竞争对手的情况下，中美战略竞争态势急剧恶化。2020年7月13日时任国务卿迈克尔·蓬佩奥发表新南海政策声明，明确支持南海仲裁案裁决、反对中国断续线，[2]中美竞争关系随之向敌对方向急剧转变。随后，美国双航母编队与中国海军同时在南海展开持续性大规模军事演习。不久，蓬佩奥又发表《共产主义中国和自由世界的未来》的讲话；[3]在中美先后关闭对方一个领事馆的紧张氛围下，中美进行一场“南海热战”的风险空前提高。[4]在此背景下，五国南海政策极有可能选择最大程度利用美国因素，力求在“南海行为准则”(下文简称“准则”)磋商方面取得进展；(4)2020年7月13日蓬佩奥讲话后，五国积极回应，其目标指向就是中国在南海的高强度维权执法，参见《菲律宾支持美国对东海的政策》，越南通讯社，2020年7月16日，https://zh.vietnamplus.vn/菲律宾支持美国对东海的政策/120141.vnp。而美国更希望通过“冷战”性质的意识形态对抗将五国争取到美国为首的反华阵营之中。(5)2021年1月拜登就任美国总统，其对华政策基本延续特朗普时期的强硬对抗风格，但在具体问题领域和政策上有自身特点，既有寻求合作的一面，也有意识形态领域强化对抗的一面。具体到南海问题上，目前表现出强烈军事威慑基础下的法律战和意识形态战倾向。参见吴士存：《2021年南海形势能止“乱”回“稳”吗》，《世界知识》2021年第1期，第32—34页；Richard Javad Heydarian, “South China Sea: A Biden-Duterte Reset”, January 8, 2021, https://amti.csis.org/south-china-sea-a-biden-duterte-reset/; John Schaus, “Moving Beyond ‘China, China, China’ in the Indo-Pacific”, February 12, 2021, https://www.csis.org/analysis/moving-beyond-china-china-china-indo-pacific; “Remarks by President Biden on America’s Place in the World”, February 4, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/。因此，南海争端双层复合博弈格局呈现出战争风险极大的战略性博弈新态势。

一、南海争端及其双层复合博弈

一般而言，南海争端双层复合博弈就是指中美之间的南海战略博弈层面和中国同五国间的南海利益博弈层面相互渗透、相互影响。较长时间，这两个层面的博弈联系不是很深，相互之间交集有限。但由于两个层面的博弈都与《公约》直接相关，随着南海局势的深入发展，这两个层面的博弈出现了越来越多的交集，其互动与相互影响更加频繁和深入。2009年是南海争端走向双层复合博弈的关键时间节点，中国同时面临不断强化的来自美国的战略博弈和来自越南、菲律宾等国的利益博弈。2010年“南海核心利益说”直接将南海争端的双层博弈发展至双层复合博弈。此后，随着双层复合博弈的进一步发展，经济因素乃至意识形态因素也被纳入博弈框架之下，南海争端的双层复合博弈逐渐演变成难以控制与缓解的、战争风险极大的战略性博弈。

(一)南海争端及其双层复合博弈的基础

南海问题自20世纪70年代出现以来就不是单纯的岛礁主权争端及其海域附属权益的争议问题。1958年开始召开的联合国海洋法会议已经对包括南海问题在内的全球海洋问题产生广泛而又深刻的影响。1973年联合国第三次海洋法会议在纽约召开，中国替换中国台湾席位加入会议。在1982年达成《公约》之前，联合国海洋法会议断断续续进行了漫长的近25年。在这段时间，关于“岛”的界定、“群岛国”的界定、专属经济区、大陆架、海床资源归属、无害通过、航行自由、海洋科研以及海洋争端仲裁等都被广泛热烈地讨论过。而当时出现的南海问题，就不可避免地与《公约》产生直接联系。对于《公约》通过后产生的航行自由问题，美国回应较早。美国认为，迟早达成的《公约》必然是深思熟虑的利益平衡的结果，必然会为有些国家过分的海洋权益提供支持——这些与海洋自由传统不容。美国以海洋秩序的护持者自居，明确表示要对这些行为进行规范。为此，美国航行自由计划在《公约》签署3年前通过，其目的是通过自身行动维护海洋自由和美国利益。刚刚出现的南海问题在当时虽然主要表现为岛礁主权争端及其海洋权益归属争端，但实际上已经涉及到岛礁法律地位界定及其是否享有领海、专属经济区、航行自由等与《公约》联系密切的诸多问题。从这个角度来看，美国对南海问题的介入在所难免，至于介入的程度则依据形势变化趋势而定。[5]

1974年西沙海战和1988年南沙海战是中国维护南海岛礁主权而被迫进行的防御性作战。当时中美战略准结盟对抗苏联，从维护中美战略关系角度出发，美国没有出手帮助即将被北越统一的南越，没有阻碍中国在西沙、南沙的岛礁收复战斗。[6]冷战结束前后，中国同东盟确立联系，与菲律宾、马来西亚和印尼的关系发展较快。1992年7月，在中国外交官的见证下，东盟发表《东盟关于南海的声明》(下文简称《声明》)，强调“必须使用和平方式解决关于南海的主权与管辖权问题，而不应诉诸武力”，劝告各方遵守《东南亚友好合作条约》中的有关原则，并希望将其作为建立南海地区行为准则的基础。[7]1995年中菲美济礁事件爆发，5月10日美国公布南海问题四原则：美国强烈反对武力解决，呼吁以外交方式解决；在南海，美国有维持和平与稳定的持久利益；美国在南海的基本利益是维护符合国际法和《公约》的航行自由及一切海上活动的权利；美国并不偏向任何争端方。[8]该政策貌似公允，实质上反对中国而支持菲律宾。因为中国实力相对较强，可能倾向于武力解决，当时中国具体的南海政策并不支持以《公约》和相关国际法为基础处理南海争端，而是坚持“主权属我”前提下的“共同开发”方案。不过，随后中国与菲律宾达成解决美济礁事件的八项行为准则，中国与美国的南海争议并没有继续发展。中菲达成的南海八项行为准则包括不使用武力、和平协商解决争端和同意使用包括《公约》在内的国际法作为解决争端的基础。[9]中国一直坚持的断续线因而和《公约》等相关国际法直接联系，中国解决南海问题的思路不再单纯只强调己方诉求，也注重《公约》等相关国际法的作用。

1995年8月达成的中菲南海八项行为准则直接点燃了东盟与中国达成“准则”的希望。在推动与中国签署“准则”过程中，东南亚金融危机一度延缓了进程。1999年3月东盟将制定“准则”草案的任务交给菲律宾和越南。由于菲律宾—越南方案将已经获得解决的西沙群岛纳入规范区域之内，同时又坚持不放弃与美国进行军事演习，因而受到包括中国、马来西亚等的反对。[10]2001年南海撞机事件和“9·11”事件先后爆发，中美关系在度过艰难时期之后再次步入正常进程。2002年11月，东盟和中国签署《南海各方行为宣言》(下文简称《宣言》)。《宣言》强调包括《公约》在内的相关国际法对南海争端的约束性作用，并强调：在和平解决争端之前，有关各方需维持现状且承诺本着合作与谅解精神，寻求各种途径建立信任。《宣言》不具备法律效力，却由于共同的经济发展目标促使争端方明确反对打破现状，从而在一定意义上起到了稳定南海局势的作用。[11]而当时，美国获得中国、东盟等的支持，正全力进行反恐。

(二)南海争端双层复合博弈的出现与发展

南海争端双层复合博弈由其双层博弈发展而来，迄今为止经历了两个发展阶段：双层复合博弈的出现和走向战略性博弈的双层复合博弈。2009年是南海争端双层博弈出现的第一年，2010年“南海核心利益说”直接将其发展至双层复合博弈。2016年7月南海仲裁案裁决是双层复合博弈走向战略性双层复合博弈阶段的标志性事件。此前，中国在面临五国(主要是菲律宾和越南)与美国的相互援引与支持下一直处于守势，面对后者在舆论、外交、法律以及安全领域的复合攻势，中国逐渐从以安全领域的反击为主拓展到外交、法律以及经济手段的策应，最终实现了对南海利益的拓展性保障。[12]此后，鉴于中国以“一带一路”倡议的经济手段不断巩固并强化了对南海局势的引领，美国在单方面挑起中美战略竞争的局势下逐步强化对南海博弈的战略性塑造，力图在军事威慑基础上以强化南海仲裁案裁决的方式通过法律乃至意识形态领域的攻势实现对其不利的南海局势的逆转，[13]五国则极有可能再次借重美国因素以更加苛刻的“准则”施压中国。

1. 南海争端双层复合博弈的出现

2009年南海争端双层博弈出现。2009年3月“无暇”号事件，从法律角度而言，是2001年南海撞机事件的继续，依然是南海航行/飞越自由问题；而随着联合国大陆架界限委员会规定的划界期限时间的迫近而引发的越南等同中国的南海争议，已经明确无误地展现为《公约》权威性与断续线的竞争。为维护实为霸权利益的航行自由，2010年美国政界、战略界以及媒体联手炮制了“南海核心利益说”。[14]随后，越南等国在美国的直接支持下，明确而强硬地反对断续线。2010年7月，时任美国国务卿希拉里·克林顿在河内发表“美国在南海有重要利益”的讲话，明确表达对菲律宾等立场的支持，直接针对中国的断续线。[15]与南海争端逐渐恶化相伴的是中国的迅猛崛起，中国在南海强化的一些维权举措被美国和越南等视为共同的威胁。南海争端双层博弈出现中美战略竞争与小国利益博弈彼此渗透的情况，美国和越南等彼此援引，相互利用。对美国来说，是借助菲律宾、越南等在亚太实现再平衡，制衡中国崛起；在菲律宾、越南等而言，则是借助美国维护他们在南海的非法利益。美国和菲律宾等的共同工具就是《公约》。他们高举《公约》的权威旗帜，其实质则是服务于各自的利益。中国与之竞争的工具，在美国和菲律宾等看来是与《公约》根本抵触的断续线。结果，中国和后者在南海的竞争与博弈就被美国掌控的国际社会主流媒体塑造为“中国的断续线与《公约》的竞争”，中国的正当合理合法权益不再被国际社会广泛理解与支持。[16]

2012年4月黄岩岛事件及随后2013年1月开始的南海仲裁案，使得中国不仅面临美国与五国联手的压力，还让中国面临来自国际社会支持的国际法庭有形无形的压力，而东盟启动的“准则”磋商对中国的南海政策则构成难以回避的挑战，中国的南海维权因而迎来最为复杂艰难的时期。南海“981”钻井平台冲突和“拉森”号事件加深了美国和越南、菲律宾之间的相互联系，中国的南海维权斗争不仅要着眼于揭露事实真相，还要通过实力、智慧与坚定维权意志的展示向国际社会呈现一个负责任大国的形象。[17]在此过程中，中国的“一带一路”倡议得到马来西亚、印尼和文莱的积极回应，越南随后加入其中。中国的经济机遇对于亟待发展、经济转型升级的四国而言不是其他国家可以取代的。而中国没有因为南海争端而有意弱化与四国的经贸关系，则最大程度弱化了四国激化南海局势的内在动力。在油气价格不断走低的背景下，中国与文莱的油气下游工业合作紧锣密鼓进行，中国大力支持马来西亚的“2020宏愿”、印尼的“全球海洋支点”战略，中国与越南的经贸关系稳定发展。因此，直到南海仲裁案裁决出笼，南海争端双层复合博弈主要体现为美国和菲律宾相互援引以制衡中国。

2. 走向战略性双层复合博弈

南海争端双层复合博弈起于战略利益竞争与领土主权及其资源利益争端，形式上主要表现为《公约》权威性解释的竞争。随着双层复合博弈的深入，经济竞争也被纳入其中。尽管有日本的支持，美国在五国的经济影响逐步落后于中国。以“美国优先”口号当选的美国共和党总统唐纳德·特朗普不仅在和中国的竞争上强调贸易的对等性原则，对越南等国家也强调互惠。“特朗普冲击”在南海争端双层复合博弈上的表现就是强调中美在南海的战略竞争，但已经难以调动菲律宾、越南等因素。而菲律宾、越南则由于难以得到其所需的美国的全面支持，在已经深化对中国经济依赖的情况下，更加注重借助中国的“一带一路”实现其经济社会的稳定和发展。因此，南海双层复合博弈中，在美国暂未继续强化中美南海博弈的情况下，中国通过经济手段的运用获得了对小国利益博弈的主动权，从而自南海仲裁案裁决后逐步实现对南海局势的引领。

2017年12月美国发布《国家安全战略报告》，中国被明确界定为美国头号竞争对手；2018年美国启动对华贸易战，南海问题在美国对华政策中的地位进一步下降，已经在南海正面博弈态势中占据主动的中国持续巩固其引领地位。2018年11月中国和菲律宾签署《联合声明》，两国关系迈向更高层次全面战略合作阶段，菲律宾成为东盟中积极推动与华达成“准则”磋商的对华友好国家。虽然2019年6月美国发布明确针对中国的《印度洋—太平洋地区战略研究报告》，当年7月底中国和东盟依然按计划提前完成“准则”单一磋商文本第一轮审读，2021年按计划完成“准则”磋商前景看好。2020年5月26日美国发布《美国对中华人民共和国的战略方针》，明确提出“有原则的现实主义”，提出应对中国挑战的指导方针和相关政策。[18]6月26日第36届东盟峰会发表主席声明，强调《公约》在解决海洋争端和“准则”上的基础性地位。[19]随后美国双航母编队前往南海持续开展大规模军事演习，美国宣布明确支持2016年7月南海仲裁案裁决、反对中国断续线的新南海声明；紧接着美国国务卿发表《共产主义中国和自由世界的未来》的讲话，意图挑起对华意识形态对抗。南海争端双层复合博弈因而进入一个新的阶段——意识形态正式被美国拿来和中国的经济手段对抗；与此同时，美国全面强化对中美南海博弈主导权的争夺，在外交、安全、经济、法律以及意识形态领域对中国施加空前的压力。2021年1月就任美国总统的约瑟夫·拜登在对华南海政策上基本继承前任，但更注意通过组建包括意识形态范畴在内的各种联盟压制中国，中美南海博弈的“武力冲突”高风险依然存在。[20]

美国不仅是极少数实现成功崛起的国家，还通过冷战击败苏联并导致其解体，通过贸易战让日本长期定格于20世纪90年代的发展水平。这次和中国的战略竞争，美国选择南海问题作为一个重要的突破口，五国会在何种程度上予以回应的确是中国必须认真考虑并应对的。

二、五国海洋政策与“南海行为准则”

“准则”是五国海洋政策维护其非法既得利益最为重要的工具。在中国不断崛起，事实上放弃了武力收复南海诸岛的情况下，五国海洋政策表现出对“准则”的高度依赖。“准则”萌芽于1988年南沙海战之后的紧张南海局势下，出现于1992年的《声明》之中，在2002年的《宣言》被强调，2013年又一次进入正式磋商环节，到2019年7月底方完成单一磋商文本草案第一轮审读。如果说南海争端双层复合博弈更多展现的是大国战略博弈的结构性矛盾，难以妥协，更多是对抗与控制；那么“准则”磋商体现的则是崛起国与周边中小国家的利益协调，较易妥协，更多的是协商与治理。“准则”磋商进程一直处于南海争端双层复合博弈的影响之下，虽然进展缓慢，但一直在前进，体现了中国和包括五国在内的东盟缓解南海争端内在的不竭动力。

(一)“准则”萌芽

20世纪70年代侵占中国的南海岛礁以来，菲律宾、越南等面对的主要挑战就是来自中国的武力收复。为此，在将所侵占的南海岛礁实现国内政治准备、法律准备的基础上，菲律宾、越南等积极寻求国际支持。1988年的南沙海战让越南等深刻意识到中国武力收复所有被侵夺南海岛礁的现实可能性，于是越南、菲律宾和马来西亚一方面强化对已占岛礁的防卫，(6)就中越南沙海战，时任印尼国防部长声称，南海问题具有潜在危险性，因为该问题涉及到了更多的国家。这被认为是对中国含蓄的警告。参见张良福：《南沙群岛大事记(1949—1995)》，“八五”国家南沙考察专项、中国科学院南沙综合考察科学考察队，1996年，第146页。另一方面强烈向国际社会寻求和平解决争端的支持。在得到中国领导人就南海岛礁争端亲口表述“主权属我，搁置争议”后，(7)时任菲律宾总统阿基诺夫人在4月16日记者招待会上就南沙群岛问题的表述只强调搁置争议一方面；几天后，《人民日报》头版强调西沙和南沙群岛主权属我。可见，邓小平同志在和阿基诺夫人论及该问题时必然强调过南海岛礁“主权属我”，在此基础上考虑到其他重要问题，他才提出“搁置争议”。参见《中国之行意义重大》，《人民日报》1988年4月17日，第5版；《西沙和南沙群岛历来就是中国领土，划归海南省管辖，越南当局无权干涉》，《人民日报》1988年4月21日，第1版。当年4月25日菲律宾与越南在双方副外长会谈之后明确表示，南海争端应该和平解决。(8)下述内容见张良福：《南沙群岛大事记(1949—1995)》，“八五”国家南沙考察专项、中国科学院南沙综合考察科学考察队，1996年，第141、163、166、172页；张良福：《历次“处理南中国海潜在冲突”非正式讨论会述评》，《国际政治评论》1995年第1期，第81页；吴士存：《南沙争端的起源与发展》，北京：中国经济出版社，2010年，第146页。马来西亚当时并不处于南海争端的焦点，和中国的外交关系良好。但从维护自身利益角度出发，5月初马来西亚和文莱等东盟国家政府官员主张，东盟可以先通过内部合作与协商以达成共同立场，然后再与非东盟成员国讨论。他们还提出，先在双边基础上解决东盟与越南之间的南海争议，然后在多边基础上与中国谈判。6月28日，已经在南沙3个岛礁上驻有军队的马来西亚明确表示，愿意通过谈判解决对中国南海诸岛的领土要求问题；7月2日马来西亚呼吁对南沙群岛提出领土要求的5个国家进行会谈，以缓和南海紧张局势。这与其2月针对中国警告越南在南沙群岛挑衅行为的声明有区别。当时马来西亚明确强调，其所占领的岛礁都处于马来西亚的大陆架上，已经通过1979年马来西亚发布的地图明确标识，早就正式由马来西亚接管。8月25日，菲律宾政府传出通过四国五方(菲律宾、越南、马来西亚、中国和中国台湾)“共管”方式解决南海争端的方案。11月29日菲律宾和越南发表《联合声明》，声称南海争端必须以各种和平手段加以解决。对此，中国明确表示，任何其他国家就所谓南沙群岛问题进行所谓谈判都是无视中国主权的行为，越南应当从其非法侵占的南沙岛礁撤走。

处理南海潜在冲突非正式系列会议就是在这种既紧张又充满解决问题追求的南海局势下出现的。该系列会议由印尼外交部研究和发展司主持召开，得到加拿大国际关系总署及海洋研究所资助。1990年1月22—25日，第一次会议在印尼召开，东盟6个成员国的专家、学者和政府官员与会。1991年的第二次会议，中国、越南和中国台湾相关人士加入。此次会议形成了一个基于6点建议的共同声明，为第二年东盟发表的《声明》准备了必要的共识。1992年7月菲律宾推动的《声明》发表，明确表达了希望达成“准则”以应对南海纠纷。[21]这是四国海洋政策(1995年越南正式加入东盟)在南海方面的首次共同声明。该声明尽管没有提及中国，但普遍认为是对同年2月中国通过的《中华人民共和国领海及毗连区法》(以下简称《领海法》)的回应。[22]该法明确规定：南海是中国领海不可分割的一部分，中国有权采取一切必要措施以防止和制止对领海的有害通过；中国海军有权驱逐通过南海时违反中国法律的外国军舰，可以对违法外国船舶行使紧追权。[23]这意味着中国有权将有争议的南海视为其神圣主权区域，可以采用包括武力在内的一切措施维护其主权。这在菲律宾等四国看来是明确无误的武力威胁，严重威胁他们南海非法权益的安全。作为当年东盟轮值主席国，菲律宾大力推动《声明》出台。而中国从维护南海局势稳定，推动地区发展角度出发，并没有反对该声明，而是选择了默认。中国并不担心南海岛礁主权问题，这一方面是由于通过了《领海法》，另一方面则是当年中国和美国克里斯通能源集团签订了共同开发南海有关区域的油气资源合同。在此情况下，中国具体南海政策可以有所松动。

没有法律约束力的《声明》将南海问题引向了一个更复杂的方向。东盟处理南海主权争端类似问题的方式是和平协商、不借助武力、不以地区和平与稳定为代价寻求自身利益以及相互尊重与容忍等。[24]而且，东盟方式还强调东盟轮值主席国在议题设置以及发表共同声明方面的决定性作用。这一切对于急于维护乃至拓展自身非法权益的菲律宾等而言显然是要强化利用的。结果，南海争端不可避免地多边化、地区化乃至国际化。1995年的美济礁事件就在这种背景下爆发。中国和菲律宾以达成八项行为准则的方式基本缓解了该事件；11月菲律宾与越南也达成类似协议。这既激发了中越之间达成南海行为准则的想象，[25]也燃起了东盟对于与中国达成“准则”的希望。[26]事实上，中菲达成的八项行为准则与菲越达成的类似协议成为此后东盟与中国磋商“准则”的基础。[27]1995年4月东盟与中国高官在杭州的会议标志着中国愿意与作为整体的东盟讨论南海问题。[28]1996年7月东盟第29次部长级会议通过致力于南海行为宣言和准则的声明，东盟开始积极运筹“准则”事宜。

东南亚金融危机打乱了东盟关于“准则”磋商的步骤，中国在危机中负责任大国的做法获得东盟主流的高度赞赏。1999年1月美济礁事件再起，5月菲律宾国会通过了延宕15个月之久的《美菲军队互访协定》，2000年3月美国和菲律宾在南海巴拉望海域举行大规模军事演习。在此背景下，越南—菲律宾的“准则”方案由于掺杂太多的私利被中国明确反对。在此期间，和中国经济联系紧密的马来西亚虽然明确反对美国的干预，主张由东盟和中国排除干扰推进“准则”磋商；1999年5月马来西亚依然顶风而上出兵占领榆亚暗沙和簸箕礁。[29]当时，中国不仅正处于应对台海危机的重要关头，其经济发展也需要和东南亚有更紧密的联系。在中国加入世贸组织成为定局的情况下，(9)1999年11月15日美国和中国就中国加入世贸组织达成双边协议，2001年11月10日世贸组织审议并通过中国入世申请；1个月后中国在完成必需程序后，正式成为世贸组织成员国。中国成功入世，意味着东盟在中国的经济地位下降。此前东盟起到过支持中国进一步开放的作用，当下东盟必须思考新形势下更有利于己的南海政策。经过南海撞机事件和“9·11”事件的中美关系重归正常状态。难以实现“准则”的五国意识到，中国不可能在事关中国领土主权利益的南海问题上有原则性让步；如果不借助中国经济机遇实现自身发展，已经加入世贸的中国在未来的南海事态中更倾向于自行其是。[30]2002年7月马来西亚提出先和中国达成一个妥协性、非约束力宣言的建议被东盟采纳；当年11月，中国和东盟签署《宣言》。[31]

《宣言》共分为十条，主要内容为：(1)各方重申以《联合国宪章》宗旨和原则、《公约》、《东南亚友好合作条约》、和平共处五项原则以及其他公认的国际法原则作为处理国家间关系的基本准则，尊重并承诺包括《公约》在内的公认的国际法原则所规定的在南海的航行及飞越自由。(2)有关各方承诺根据公认的国际法原则，包括《公约》，由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决它们的领土和管辖权争议，而不诉诸武力或以武力相威胁；并表示将制定“准则”进一步促进本地区和平与稳定，同意在各方协商一致的基础上，朝最终达成该目标而努力。(3)各方承诺保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动，包括不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其它自然构造上采取居住的行动，并以建设性的方式处理它们的分歧。另外，《宣言》表示：在和平解决争端之前，有关各方承诺本着合作与谅解的精神，努力寻求各种途径建立相互信任。[32]

《宣言》是包括五国在内的东盟和中国历经多年签署的第一份有关南海问题的政治文件。《宣言》最大程度吸收了冷战结束以来南海问题经常反复的教训，较准确地反映了反恐战争以来南海的战略态势，因而维持南海局势大体和平直到2009年。(10)越南外交学院南海问题专家陈长贵(Tran Truong Thuy)将南海问题及局势紧张完全归咎于中国是根本错误，但对《南海各方行为宣言》的签署过程与影响的判断颇有启发，参见Tran Truong Thuy, “Recent Developments in the South China Sea: Implications for Regional Security and Cooperation”, June 30, 2011, http://csis.org/publication/recent-developments-south-china-sea-implications-regional-security-and-cooperation。《宣言》明确表示，要通过制定“准则”实现南海局势的管控。这意味着，“准则”磋商迫在眉睫。当天同《宣言》一并签署的还有《中国与东盟全面经济合作框架协议》，这意味着，五国的海洋政策是安全与经济并重的全面政策。

(二)“准则”磋商进程及其挑战

缺乏约束力的《宣言》难以切实维护五国南海既得利益。在达成《宣言》的过程中，菲律宾、越南等依然强烈地表达了对制定具有法律约束力的“准则”的愿望，并最终反映到《宣言》之中。直到2009年，南海局势一直维持平稳局面，但“无暇”号事件和联合国关于海域权益划界引发的南海争议再次打破了平稳的局势。随后，“南海核心利益说”引发五国海洋政策对中国强烈的戒惧，菲律宾和越南甚至迅速走上借美制华的对抗性南海政策之路。2011年上半年，菲律宾、越南和中国之间的南海摩擦加剧，菲律宾和越南于是积极寻求通过东盟启动与中国的“准则”磋商来规制中国在南海的行为。7月21日中国与东盟通过《<南海各方行为宣言>指针案文》，明确表达制定“准则”的最终目标。时任东盟轮值主席国印尼明确表示，要尽快谈判协商具有法律约束力的“准则”，“在法律框架内解决(南海)问题”。[33]

2012年以来，东盟继续加大推动“准则”磋商。当年1月菲律宾散发其关于“准则”的草案，4月爆发的黄岩岛事件强化了东盟急于磋商“准则”的步伐，7月东盟在该草案基础上通过《东盟关于南海区域性行为准则的建议要素》，力图以此作为未来与中国磋商“准则”的基础。该文件列举了四项原则：发展各种方式和安排以促进和平解决争端和防止争端升级；尊重“准则”的规定并采取与“准则”一致的行动；鼓励其他国家尊重“准则”规定的各项原则与宗旨；建立监督“准则”实施的有效机制。[34]当月，为最大程度弥合内部分歧，东盟外长会发表的关于南海问题的“六点声明”也再次强调“尽快达成‘准则’”。[35]9月印尼推出《南海区域性行为准则零号草案》。该草案第六条和第八条意义突出，第六条规定执行建立信任措施的规则、规范和程序，第八条则直接取自前述《东盟关于南海区域性行为准则的建议要素》规定的两种争端解决机制。[36]该草案雄心勃勃，但由于“准则”缔约国可能包括美国第三方因素而难以获得中国认可。另外，该草案诸多条款涉及到一些一直难以处理的问题，比如“准则”适用范围的表达。虽然如此，该草案依然被认为是东盟与中国重启“准则”磋商的基础性文件。[37]在2012年11月东盟峰会上，东盟国家领导人一致认为，要尽快和中国协商“准则”。[38]

2013年1月菲律宾正式采用国际仲裁方式维护其南海既得非法权益；美国不仅强化了对“准则”进程的介入，还明确支持菲律宾以国际仲裁方式挑战中国的断续线。2013年9月“准则”谈判重启；经过4年多的反复磋商，2017年5月东盟与中国通过“准则”框架。在此期间，南海局势长期维持紧张，严重影响“准则”磋商进程。中国的南海岛礁建设工程自2013年下半年开启以来一直备受菲律宾等的强烈关注并最终引发“拉森”号事件，美国正式以“航行自由”与中国正面博弈，从而极大地强化了东盟的磋商地位。南海“981”钻井平台冲突和南海仲裁引发的对中国不利的国际舆论一度让越南、菲律宾期望从“准则”磋商争取更多的有利条款。但是，坚持南海政策原则的中国和灵活务实的东盟最终破除了种种干扰，通过了“准则”框架。其间，中国的“一带一路”倡议与马来西亚、印尼以及文莱对接较为顺利，越南与中国的经贸关系深入发展；2016年6月底就任菲律宾总统的罗德里戈·杜特尔特很快改善了菲律宾与中国的关系，得到中国数额巨大的经济支持。

菲律宾大幅调整对华海洋政策以及中国与五国更加紧密的经贸关系为“准则”实质性磋商提供了基础。中国在南海的岛礁建设改变了中国在南海鞭长莫及的被动局面，处于绝对优势；[39]而同时美国在东南亚经济影响力大幅下降，在“特朗普冲击”下，包括东盟在内的南海等问题已经不再是美国的重点关注。2017年8月东盟通过“准则”框架，11月13日东盟和中国共同宣布启动“准则”下一步案文磋商。2018年8月2日中国与东盟达成“准则”单一磋商文本草案，2019年7月底“准则”单一磋商文本草案完成第一轮审读。按照预期，“准则”磋商应该在2021年内完成。2020年7月以来，美国出台明确支持南海仲裁案裁决、反对中国断续线的新南海政策；而且越南等已经明确呼应美国。在美国已经利用意识形态手段强烈影响南海局势的情况下，“准则”磋商必将面临更加艰巨的挑战。

其一，“准则”的法律拘束力问题。自1996年首轮“准则”磋商起，五国都明确表示，“准则”必须具有法律拘束力。2013年9月“准则”磋商重启，五国再次通过各种方式明确表态，“准则”必须具备法律拘束力。越南希望“准则”是一项附带争端解决机制的具有强制约束力的法律文件，希望借此掣肘中国的南海维权政策；[40]菲律宾在美国鲜明支持南海仲裁裁决的背景下，极有可能强化“准则”的法律约束力；印尼的“零号草案”则具有明确的法律导向。东盟也再次表示，期待出台一部具有约束力的“准则”。[41]中国对“准则”的法律拘束力问题持开放态度。2019年7月31日，国务委员兼外交部长王毅表示，“准则”毫无疑问具有实际效力，未来达成的“准则”一定是更具效力、更符合地区实际需要、有更多实质内涵的高质量的地区规则。[42]尽管多方均表态，要制定具有法律拘束力的“准则”，具体的拘束力在哪些领域、何种程度、如何体现显然是极富争议性的。

其二，“准则”的空间适用范围。早在首轮“准则”磋商时，“准则”究竟适用于南海哪些海域就极富争议性。马来西亚当时提出，“准则”覆盖的区域只能被限制在西沙群岛和南沙群岛；印尼明确反对覆盖区域扩展到纳土纳海域；越南则认为，要把争议海域和越南主权管辖下的南海和大陆架的防御问题区别开来。结果，“争议海域”很有争议。[43]马来西亚、越南等所声称的领海、专属经济区本身就有争议。中国的断续线和五国之间的海域不少属于“争议海域”，但印尼这些国家往往只强调自身权利，否认所谓“争议性”。事实上，此轮“准则”磋商，这些问题依然是重大挑战。

其三，“准则”磋商与美国的介入。2013年9月重启“准则”磋商，菲律宾、越南希望通过“准则”制约中国南海政策对他们南海既得非法权益构成的现实威胁，印尼、马来西亚和文莱则更多倾向于重塑稳定和平的南海局势。“准则”磋商过程中，中国在南海的岛礁建设扭转了昔日南海被动的局面，磋商地位增强。五国不愿意在“准则”磋商过程中过于被动，一直通过各种方式引入美国的支持；而美国尽管不能直接参与“准则”磋商，依然一直就“准则”的性质与内容发表明确支持五国立场的言论。对于美国而言，美国希望以现存的海洋秩序及《公约》在内的国际法更好地规制中国，自然会以支持东盟立场的声音出现以破坏中国的节奏。[44]在《准则》单一磋商文本草案进入第二轮审读的关键时期，越南、马来西亚、菲律宾、印尼与中国在南海再次出现摩擦。[45]而中美竞争此时又出现急剧恶化态势。在支持南海仲裁案裁决、反对中国断续线南海新政的情况下，美国力图以意识形态竞争给东盟国家划线，争取后者与其一同对抗中国。据此而言，美国的强烈介入与五国需要吻合，接下来的磋商必定困难重重。

此外，如何界定“武力或以武力相威胁”、“使争议复杂化、扩大化”的行动和“保持自我克制”以及争议海域的航行自由等问题也是“准则”磋商进程多年来备受争议的难题。[46]

三、以构建人类命运共同体破解南海困局

南海问题发展到现在，已经不只是中国和五国之间的问题。南海争端的双层复合博弈体现了大国战略竞争的长期性和复杂性，小国利益博弈正处于被大国战略竞争强烈整合的新态势下。体现为五国海洋政策最为倚重之工具的“准则”，虽然受到双层复合博弈的强烈影响，却依然体现出追求持久性缓解南海困局的和平特质。因此，当前中国应对南海局势既要有全局性的战略思维，也要有针对性的战术举措，在大体稳定双层复合博弈的情况下，中国宜稳步推进完成“准则”磋商，稳定南海局势的基础，为最终解决南海问题和缓解中美竞争严峻态势打下基础。

(一)要确立构建人类命运共同体在应对南海局势中的指导性地位

人类命运共同体理念是以习近平总书记为核心的党中央提出的应对世界局势的中国方案，其目标是建立持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的新世界。就南海问题而言，构建途径是按照“亲诚惠容”理念和“与邻为善、以邻为伴”周边外交方针深化同周边国家关系；坚决摒弃强权政治和意识形态政治，坚持以对话解决争端、以协商化解分歧。构建原则是中国决不牺牲别国利益发展自己，也不放弃自己的正当权益。就当前南海局势而言，该理念超越了美国只注重大国战略竞争的冷战思维，也超越了五国纠结于南海既得权益的合法性之争，而是将南海问题聚焦于彼此的全面发展目标上，是中国已有“共同开发”方案的升级版。针对菲越等最为担心的武力解决方式，该理念给予了明确回答：坚持以对话解决争端、以协商化解分歧。在领土主权问题无法短期解决的情况下，中国愿意全方位发展同菲越等的全面关系，为构建人类命运共同体而一起努力。(11)该段论述参见曾勇：《构建人类命运共同体与南海困局破解》，《贵州省委党校学报》2019年第4期，第125页。

尽管和五国存在的南海争端性质、程度不同，中国依然以“一带一路”倡议强化和五国的经贸联系，这使得包括中国在内的六国切实感受到经济机遇带来的发展硕果。中国和五国的共同发展是远比南海争端更为重要的共同利益。与南海争端直接相关的实际利益(主要指南海争议海域的油气资源等经济利益)在《声明》发表后的近30年虽然也在增加，却都是建立在包括中国在内的六国共同发展基础上，其总量无论在六国的总量还是各国总量之中，其比例依然很低。近30年来，六国实际上已经形成了具有一定深度和广度的地区命运共同体，南海武力冲突被六国实质上放弃、为六国一致反对。当前，中国和五国的经贸利益远超南海的油气资源利益；而且，随着中国“一带一路”倡议的深入推进以及新能源技术的不断发展，包括油气资源在内的南海资源利益与经贸合作利益的比值还会持续下降。中国力主建立人类命运共同体，不搞强权政治和意识形态政治，在五国的经济社会稳定和发展中起到了超过美国的作用；2020年以来，中国和包括五国在内的东盟积极合作抗疫，在疫苗分配等方面中国大力支持东盟，与美国构成鲜明对比。(12)2020年10月8日，中国同全球疫苗免疫联盟签署协议，正式加入“实施计划”。中国明确表示，将以多种形式优先向发展中国家提供疫苗，包括捐赠和无偿援助。截止到2020年12月14日，印尼、菲律宾等已经向中国订购数额巨大的疫苗，参见《中国疫苗全球订单曝光》，https://www.sohu.com/a/438468283_761954；其他参见Lye Liang Fook, “China’s COVID-19 Assistance to Southeast Asia: Uninterrupted Aid amid Global Uncertainties”, ISEAS Perspective, No. 58 (2020); Lye Liang Fook, “China’s Southeast Asian Charm Offensive: Is It Working?”, ISEAS Perspective, No. 108 (2020); 《美媒报道：中国疫苗助邻国解燃眉之急》，中国新闻网，2021年6月19日，http://www.chinanews.com/gj/2021/06-19/9502902.shtml。

中国与包括五国在内的东盟建立地区命运共同体、海洋命运共同体已经付诸实际行动并取得较好成效。虽然如此，在推进“一带一路”倡议和“准则”磋商进程中，中国依然和五国共商共建，不搞实力政治、特殊政策。中国倡议建立的亚投行坚持民主决策程序，没有采用对自己更为有利的大国否决制。(13)亚投行采取通行的依据出资比例决定投票权大小的规则。根据《亚洲基础设施投资银行协定》规定，按现有各创始成员的认缴股本计算，中国投票权占总投票权的26.06%，中国在创立之初确实拥有重大事项一票否决权。但是，如果其他成员联合起来，在成员数量上超过了三分之一，或者在投票权上超过了四分之一，同样可以否决重大事项。这是亚投行投票权规则设定过程中的微妙平衡，体现了中国的自我克制，既尊重中国贡献最多的实际因素，也避免了中国的垄断。参见《亚投行建设迈出重要一步，中国不刻意谋求一票否决权》，国务院新闻办公室，2015年6月30日，http://www.scio.gov.cn/31773/35507/35510/35524/Document/1527998/1527998.htm；宋国友：《亚投行成员国_亚投行规则避免中国独断》，财经财经网，2016年10月4日，https://www.cjcjw.com/caijing/20311/。和历史上处于崛起进程中的大国以及霸权国相比，中国对于领土争端的处理方式最为和平。中国的和平属性既有国际关系的客观因素，更重要的是中国的主观克制。南海争端的来龙去脉并非当前国际社会主流媒体描述的南海争端，五国对此非常清楚。中国的善意与主观克制始终有不能逾越的底线。因此，在疫情重创美国而中国经济崛起更显得势不可挡的当下，中国更务实推进与包括五国在内的东盟建立地区命运共同体、海洋命运共同体。2020年11月15日，中国与包括五国在内的东盟等一同签署区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)，继续和东盟深入推进地区命运共同体建设。

对于体现中国和五国共同心愿的“准则”磋商，中国已经将其置于人类命运共同体理念指导下加速推进。尽管面对美国的强力介入，中国仍宜和东盟一起破除干扰，力争在2021年按原计划完成“准则”磋商。这不仅仅是中国的大国责任、大国承诺，更是包括东盟在内的11国自主处理南海争端、推进区域发展决心与智慧的体现。“准则”磋商如期完成同时还是中国构建人类命运共同体理念的重大成功，是中国—东盟命运共同体建设的重大进展。

(二)要将同美国的南海战略博弈和五国的利益博弈区分应对

中美南海战略博弈已经构成中美竞争最为重要的部分之一。对于美国而言，美国不仅要通过南海仲裁案裁决彻底将中国界定为国际社会的“挑战者”，还力图以意识形态划线拉拢包括五国在内的东盟同中国对抗。为展示美国“新冷战”的决心，美国不仅在南海等中国周边海域大搞武力挑衅，还通过不断加码的极限施压方式诱使中国进入其“战略陷阱”。美国强大的国力就五国而言主要体现在军事实力上。在中美南海稍大规模武力冲突不可能出现的情况下，五国指望依靠美国实现油气资源利益拓展不现实，而且极有可能面临中国更严厉的惩罚。因此，通过美国因素迫使中国接受更符合五国利益的“准则”就会是五国的理性选择。

美国在南海急切“表决心”的举措恰好表明其在南海双层复合博弈中不利态势的尴尬处境，对此中国不宜硬顶、随其起舞，只需维持基本的战略威慑即可。从缓和南海局势的角度而言，一方面中国可以大力呼吁恢复两军高层交流以降低战争风险，另一方面中国还可以提出和美国、日本进行经贸合作以巩固彼此在东盟的经济地位；这方面中国可以提出更为大胆、对美国而言更有利(不以损失中国重要利益为底线)的举措，而且有必要周知国际社会。

中国与五国的利益博弈其实质就是南海油气资源利益分配。和五国的经贸合作所产生的利益数量已经远远大于油气资源。中国和文莱的油气下游工业合作不仅优化其油气产业结构，使其经济抗风险能力大为增强；还通过这种合作方式实现了利益的高度交融，切实稳固双边关系。中国和菲律宾的油气资源合作已经在小步向前推进。为体现中国诚意，中国可加大对菲民生外交工作力度，通过机制化磋商方式选择一个明确的争议区域共同开发；具体开发方式遵循灵活的商业化模式，可以邀请美国等域外国家石油公司参与。这种平等普惠共赢方式的合作开发建基于两国互信，聚焦于共同发展，还体现中国的大国责任与担当，具有极高的可行性。[47]

另外，作为周边国家海域的南海，是全人类财富的宝贵部分，需要以人类命运共同体的理念指导该海域的生态环境保护和通道安全。而周边国家对于南海上述方面的主要责任不容推辞。作为南海周边国家中实力最为雄厚的国家，中国宜积极推动南海合作机制化建设，按领域敏感度从低到高逐步推进合作，直至建立南海合作理事会统筹推进南海地区防灾救灾、海上搜救、海洋环境保护、海上安全航行等领域务实的、机制化的合作。[48]

(三)中国的南海政策还需要针对五国不同特点区别对待

五国海洋政策各具特点，针对中国的程度不一、强度区别大。尤其是，印尼海洋政策对其他四国颇有影响。马来西亚和文莱一直比较支持印尼，在和平协商处理南海问题、对待中国南海政策上均持建设性态度。菲律宾现在也将海洋政策的重心放到经济方面，与印尼等国在南海问题上政策更趋一致。越南虽然同中国的南海摩擦不断，却也基本放弃强硬抗华的南海政策。(14)2021年2月1日越共十三大闭幕。越南表示，将继续推进其十二大以来的外交政策，不太可能激化南海争端。参见《越共十三大开幕：全面、同步推进革新事业，实现国家快速可持续发展》，越通社，2021年1月26日，https://zh.vietnamplus.vn/越共十三大开幕全面同步推进革新事业-实现国家快速可持续发展/134424.vnp。

印尼海洋政策实质上是为其大国追求服务，经济上希望中国给予其更多的支持，外交方面尊重其在东盟的大国地位。印尼与中国的海域划界矛盾属于边缘性利益纠纷，中国一直注意到印尼对该问题的警惕。因此，中国针对印尼的南海政策仍宜继续发扬传统，尊重其在东盟的大国地位，深化并拓展双方的经贸关系，注意争取印尼在“准则”磋商中的中间调解人作用，将来自美国的干扰降到最低。

经过黄岩岛事件和长达3年南海仲裁案的折腾，菲律宾深刻意识到中国南海政策的底线以及维护南海诸岛权益的决心与意志。在不可能同时获得足够对抗中国的需求和经济发展支持的情况下，菲律宾任何一位总统又一次高调对抗中国的可能性都不太大。当前，困扰中菲关系深入发展的核心问题是：至今还没有研究出双方均能接受的礼乐滩油气资源开发模式。这注定是一个需要两国长期应对的问题，不宜操之过急。同时，中国和菲律宾需要推进经贸方面的深度合作，中国可以继续助推其基础设施建设。面对菲律宾亲美力量的苛刻批评和诬蔑抹黑式的责难，中国在深入推进和菲律宾的全面战略合作关系时需要未雨绸缪、提前全面准备，以客观、真实、有利于且能让菲律宾普通民众深刻感受的举措与行动争取民心，实现双方自上而下与自下而上相结合的深层次联系，从根本上巩固两国良好的双边关系。[49]另外，对于菲律宾在“准则”磋商中的协调国作用，中国将继续予以支持与合作。

南海“981”钻井平台冲突让越南深刻感受到与中国巨大的、不可逾越的实力差距。在不可能获得与华对抗所需充足支持的情况下，急于实现自身大发展的越南还必须严重依赖中国的经济支持。尽管越南在摆脱对中国经济与政治依赖方面取得不小进展，但在相当长时期中国仍然是越南稳定繁荣发展的关键性外部力量，越南有望积极发展与中国的全面关系，共同协商和处理两国间的南海问题以管控局势。针对越南，中国需要以两手政策应对越南的两手政策。对于越南积极发展和中国关系的举措，中国将继续积极回应，进一步强化两国两党间的关系。对于越南力图在断续线内拓展油气资源开采的任何非法举动，中国将继续采取更为坚定的维权举措予以反击——这是让越南政府认清现实、采取务实政策的唯一方式。(15)2017年来，越南在断续线内开展的油气项目基本都被中国强力中止。而同时中国对西沙海域的控制比南海“981”钻井平台冲突期间更加严密牢固。参见Robert Sutter and Chin-Hao Huang, “China-Southeast ASIA: Beijing Leads Regional Agenda, Rejects US Challenges”, Comparative Connections, Vol. 21, No. 3 (January 2020), pp. 59-68.

马来西亚是对油气产业依赖程度较高的国家，和中国长期维持良好双边关系既有利于其经济发展也有利于其油气产业结构优化。在难以继续在断续线内非法勘探并开采油气资源的情况下，马来西亚的海洋政策将更多期望其经济方面，力图从中国获得更多的经济支持。[50]另外，马来西亚将继续通过积极加入“准则”磋商维护其既得南海权益。中国和马来西亚的外交关系一直良好，两国间的一些南海摩擦一直都能得到有效管控。(16)美国等一度热炒2019年“中马南海对峙”，但该事件并没有持续发酵，马来西亚和中国又一次很好地对其实行了管控，参见Robert Sutter and Chin-Hao Huang, “China-Southeast ASIA: Broad Confidence, Coercive Advances, Complicated Regional Responses”, Comparative Connections, Vol. 21, No. 2 (September 2019), pp. 57-64.这意味着，中国对马来西亚的外交关系将继续发扬传统，同时与马来西亚在“准则”磋商方面保持密切的互动。

文莱油气产业结构优化的重大发展与两国在油气产业下游工业的密切合作密不可分。在油气资源产业价值不断走低的情况下，文莱与中国的合作直接稳定了文莱经济，使其经济风险抵御能力增强。和中国合作的文莱恒逸项目总投资额高达150亿美元，[51]达到文莱一年GDP的80%，文莱与中国已经实现包括油气资源利益在内的国家利益的深度交融。中国与文莱建交以来一直关系良好，两国在南海问题上一直淡化处理，中国已经成为文莱经济稳定与繁荣的最重要的外部力量。因此，中国针对文莱的南海政策宜继续发扬2011年以来的传统，尤其要做好文莱恒逸项目，使其成为和南海声索国有效解决争议的真正样板。另外，中国还宜特别尊重文莱在“准则”磋商进程中的作用，争取文莱将双方间应对南海争议的有效方法向马来西亚等国推荐。

另外，鉴于印尼、马来西亚和文莱海洋政策对华立场一直较为接近，而且印尼事实上发挥着引领作用，中国的南海政策宜注意实现三国联动以维持南海局势平稳。在菲律宾、越南较长时期内不大可能激化南海局势的情况下，中国和越南、菲律宾的经济联系将更加紧密，利益较小的南海油气资源争议将愈益趋于边缘化，中国的南海政策宜通过菲律宾、越南竞争中国经济支持方式确保南海局势持久和平。对于2019年12月12日以来由马来西亚发起的联合国大陆架界限委员会照会战，中国必将继续严词批驳、坚决反对。(17)最新批驳见2020年9月18日中国发给联合国秘书长的照会，https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/mys_12_12_2019/2020_09_18_CHN_NV_UN_009_c.pdf；2019年12月12日以来，马来西亚、印尼、菲律宾、越南、美国、英国和中国等发给联合国大陆架界限委员会详细情况参见https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_mys_12_12_2019.html。

四、结语

从南海争端双重复合博弈的出现，到形成战争风险极大的战略性博弈，仅有不到10年的时间，但其双重复合博弈的基础在半个世纪前就已经铺就。中国与包括五国在内的东盟间关于“准则”堪称漫长的磋商尽管没有从根本上解决南海问题，但一直起到了缓和南海局势和政策沟通的作用，即使是在美国企图重塑利己的对华战略性博弈过程中依然发挥着稳定南海局势大致和平的决定性作用。

延续至今达半个世纪的南海问题虽然出现过一些武力冲突，而且直到现在相关方之间还有各种摩擦，一个不容忽视的趋势却已经越来越明确：包括中国在内的六国已经发展出比南海争端更重要、数量更大的共同利益。六国间以经济合作与发展为中心的深度交融，已经事实上放弃了武力方式解决南海争端这一选项。六国要走出被美国一己霸权之私的战略性博弈裹挟的新路，并不需要过于急切。只要六国切实构建地区命运共同体、海洋命运共同体，将人类命运共同体理念落实到六国各自民众生活水平不断提高这个经济发展的根本性目标上，美国就难以离间六国。因此，在已经签署区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)的背景下，中国宜和东盟一道加大力度、深入推进地区命运共同体建设，稳定南海局势，为最终解决南海问题和缓解中美竞争打下基础。

注释：

[1]岳德明：《中国南海政策刍议》，《战略与管理》2002年第3期，第55页。

[2]“U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea”, July 13, 2020, https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.

[3]“Communist China and the Free World’s Future”, July 23, 2020, https://www.state.gov/communist-china-and-the-free-worlds-future/.

[4]吴士存：《南海局势出现三个值得警惕的迹象》，中国南海研究院，2020年8月1日，http://www.nanhai.org.cn/review_c/456.html。

[5]Lynn Kuok, “The U.S. FON Program in the South China Sea: A Lawful and Necessary Response to China’s Strategic Ambiguity”, July, 2016, pp. 2-14, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/07/The-US-FON-Program-in-the-South-China-Sea.pdf.

[6]Ang Cheng Guan, “The South China Sea Dispute Re-visited”, IDSS Working Paper Series (1999).

[7][8]Ralph A. Cossa, “Security Implications of Conflict in the South China Sea: Exploring Potential Triggers of Conflict”, A Pacific Forum CSIS Special Report, March 1998, pp. C1, F6.

[9]《中菲就南沙问题举行磋商，达成广泛共识并发表联合声明》，《人民日报》1995年8月12日，第1版。

[10]Jon M. Van Dyke and Mark J. Valencia, “How Valid Are The South China Sea Claims Under The Law Of The Sea Convention?”,SoutheastAsianAffairs, 2000, pp. 47-49.

[11]Nong Hong, “‘ASEAN+1’Regime in the South China Sea Issues: A Review of the Past and A Prospect for the Future”, International Conference on The South China Sea: Toward a Region of Peace, Cooperation and Progress, July 5-6, 2011, Manila.

[12]黄凤志、罗肖：《关于中国引领南海战略态势的新思考》，《国际观察》2018年第2期，第127—141页。

[13]余敏友：《美国南海政策的新发展及对我国的挑战——评蓬佩奥南海声明》，《边界与海洋研究》2020年第6期，第5—19页。

[14]曾勇：《“南海核心利益说”再思考》，《南洋问题研究》2018年第4期，第1—16页。

[15]Hillary Rodham Clinton, “Remarks at Press Availability”，July 23, 2010, https://2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2010/07/145095.htm.

[16]Robert Beckman, “China, UNCLOS and the South China Sea”, Asian Society of International Law Third Biennial Conference Beijing, China, August 27-28, 2011, http://cil.nus.edu.sg/publications/conference-papers/.

[17]曾勇：《2012年来三次南海维权斗争研究》，《太平洋学报》2019年第5期，第40—57页。

[18]“United States Strategic Approach to the People’s Republic of China”, May 26, 2020, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/05/U.S.-Strategic-Approach-to-The-Peoples-Republic-of-China-Report-5.24v1.pdf.

[19]《2020东盟轮值主席国年：第36届东盟峰会发表<主席声明>》，越南通讯社，2020年6月27日，https://zh.vietnamplus.vn/2020东盟轮值主席国年第36届东盟峰会发表主席声明/119138.vnp。

[20]叶强：《美国搅局南海已形成惯性》，环球网，2021年2月25日，https://opinion.huanqiu.com/article/424FrY9U1UD。

[21][29]Lesek Buszynski, “ASEN, the Declaration on Conduct, and the South China Sea”,ContemporarySoutheastAsia, No. 3 (2003), pp. 350, 352.

[22]Chen Jie, “China’s Spratly Policy: With Special Reference to the Philippines and Malaysia”,AsianSurvey, Vol. 34, No. 10 (October 1994), pp. 902-903.

[23]《中华人民共和国领海及毗连区法》，中国政府门户网站，2005年9月12日，http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-09/12/content_31172.htm.

[24]Liselotte Odgaard, “Deterrence and Co-operation in the South China Sea”,ContemporarySoutheastAsia, Vol. 23, No. 2 (August 2001), pp. 293-294.

[25]Ramses Amer, “The Territorial Disputes between China and Vietnam and Regional Stability”,ContemporarySoutheastAsia, Vol. 19, No. 1 (June, 1997), pp. 86-113.

[26]Nguyen Hong Thao, “Vietnam and the Code of Conduct for the South China Sea”,OceanDevelopment&InternationalLaw, Vol. 32 (2001), pp. 105-130.

[27]张明亮：《原则下的妥协：东盟与“南海行为准则”谈判》，《东南亚研究》2018年第3期，第66—67页。

[28]张云：《国际政治中“弱者”的逻辑——东盟与亚太地区大国关系》，北京：社会科学文献出版社，2010年，第71页。

[30]曾勇：《中美关系视角下的南海问题研究》，中共中央党校2013年博士论文，第145—150页。

[31]李金明：《从东盟南海宣言到南海各方行为宣言》，《东南亚》2004年第3期，第34页。

[32]《南海各方行为宣言》，中国外交部网，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/yzs_673193/dqzz_673197/nanhai_673325/t848051.shtml.

[33]《促进区域合作，实现共同发展——东亚领导人系列会议肩负重任》，《人民日报》2011年11月17日。

[34][36][46]黄瑶：《“南海行为准则”的制定：进展、问题与展望》，《法治社会》2016年第1期，第24—25、25、29—34页。

[35]《东盟外长发表南海问题六条原则，中方表示欢迎》，中新网，2012年7月20日，http://www.chinanews.com/gn/2012/07-20/4048449.shtml。

[37]罗国强：《东盟及其成员国关于“南海行为准则”之议案评析》，《世界经济与政治》2014年第7期，第86—102页。

[38]Jim Gomez, “SE Asian Leaders to Ask China to Start Talks over Islands”,AssociatedPress, November 19, 2012, https://news.yahoo.com/se-asia-ask-china-start-talks-over-islands-110319389.html.

[39]周桂银：《中国南沙岛礁建设的战略战术博弈》，《世界经济与政治论坛》2017年第4期，第48—63页。

[40]罗亮：《“南海行为准则”约束力有限？或许话不能说这么早》，https://weibo.com/2864717612/Fmp7VzZ0F?type=comment#_rnd1596850332999。

[41]“ASEAN, China Adopt Draft Framework of COC”, August 6, 2017, http://news.chinhphu.vn/Home/ASEAN-China-adopt-draft-framework-of-COC/20178/31413.vgp.

[42]《王毅回应对COC磋商的四个疑问》，中国政府门户网站，2019年8月1日，http://www.gov.cn/guowuyuan/2019-08/01/content_5417749.htm。

[43]李金明：《从东盟南海宣言到南海各方行为宣言》，《东南亚》2004年第3期，第33页；王勇：《<南海行为准则>磋商难点与中国的应对》，《中国海洋大学学报(社会科学版)》2020年第1期，第34—35页。

[44]陈慈航：《美国在“南海行为准则”问题上的政策论析》，《国际政治研究》2018年第4期，第68—98页。

[45]Robert Sutter and Chin-Hao Huang, “China-Southeast Asia Relations: Beijing Leads Regional Agenda, Rejects US Challenges,”ComparativeConnections, Vol. 21, No. 3 (January 2020), pp. 59-68.

[47]祁怀高：《当前中非南海共同开发的制约瓶颈与应对思考》，《太平洋学报》2019年第3期，第1—9页。

[48]杜兰、曹群：《关于南海合作机制化建设的探讨》，《国际问题研究》2018年第2期，第83—95页。

[49]李金明：《“一带一路”建设与菲律宾“大建特建”规划——对“债务陷阱论”的反驳》，《云南社会科学》2019年第4期，第1—7页。

[50]Lye Liang Fook, “China-Malaysia Relations Back on Track?”,ISEAS Perspective, No. 38 (2019).

[51]《文莱最大中资项目将于2018年底建成，原油加工能力达2200万吨》，中国一带一路网，2018年1月4日，https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/roll/42488.htm。