乡村振兴战略背景下实现乡村有效治理的现实问题与对策建议

张玉磊，成雅诗，段潘濛

（淮阴师范学院法律政治与公共管理学院，江苏淮安223001）

乡村治理是中国乡土社会中一个亘古不变的话题和难题，也一直是社会治理体系中最基础、最关键、最困难的一个领域。如何实现乡村有效治理，是实施乡村振兴战略的基础和重点。然而，当前乡村治理领域中存在很多现实问题，距离实现治理有效的目标还存在较大差距。因此，针对乡村治理中存在的现实问题，找到实现乡村有效治理的对策建议，不断健全现代乡村治理体系，具有重大的现实意义。

一、治理有效是乡村振兴战略对乡村治理的时代要求

作为乡村振兴战略的重要组成部分，国家关于“三农”的重大政策中均涉及乡村治理问题，只不过在农业农村发展的不同阶段，乡村治理的内容存在差异。然而，无论乡村治理的内容如何变迁，治理有效始终是乡村治理追求的最终目标，在乡村振兴战略背景下治理有效更彰显了其时代价值。

（一）从管理民主到治理有效：我国乡村治理的政策演变

2005年，党的十六届五中全会提出新农村建设的总要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”[1]。2017年党的十九大提出乡村振兴战略的总要求则是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”[2]。管理民主与治理有效，分别体现了我国不同时期对乡村治理的目标要求。从二者所具有的内涵属性来看，治理有效源于管理民主，但前者既是对后者的逻辑延续，又是对后者的超越创新。管理民主是新农村建设在乡村治理领域要实现的目标，然而，由于管理民主过于依赖政府推动，作为乡村治理重要主体的村民则处于缺位状态，社会、企业与群众参与不足，乡村有效治理的目标很难实现。相对于管理民主，治理有效更加强调治理体制与治理结构的完善，更加注重党委、政府、企业、社会组织、村民等多元治理主体在乡村治理中的参与[3]。需要强调的是，我国的根本政治制度和党的执政地位，决定了党委在乡村治理的多元主体中处于领导核心地位。同时，治理有效强调结果导向，注重乡村治理水平的实际提升，体现了乡村治理从原来重视程序到现在强调结果的转变。因此，从管理民主到治理有效，是新时代党和国家在全面认识和把握我国农业农村发展的阶段性特征、立足乡村治理实际情况发生变化的基础上作出的重大调整，这对乡村治理提出了更高要求，使乡村治理成为一个多维度、多层面、多领域的活动。

（二）治理有效：实现乡村振兴的基础

2018年中央一号文件中明确提出：“乡村振兴，产业兴旺是重点、生态宜居是关键、乡风文明是保障、治理有效是基础、生活富裕是根本”[4]。可见，乡村振兴战略的总要求是一个有机整体，每个要求各有不同的重要地位，需要整体推动，而治理有效是实现乡村振兴的基础。

首先，乡村治理是实现产业兴旺的“助推器”。根据资源依赖理论，组织资源具有稀缺性、依赖性和互补性，每个治理主体拥有的资源都是有限的。同样，依靠单一治理主体的资源和能力无法实现农村产业兴旺的目标，它需要多元主体参与其中，而乡村治理为此提供了强大动力。其次，乡村治理是生态宜居的“保护器”。近年来，我国乡村生态环境质量有所好转，但整体生态环境保护形势依然严峻，打造生态宜居的乡村环境显得尤其重要。乡村环境治理表面上涉及的是人与自然之间的关系，但实质上是对人与人之间合作关系的重构[5]。从这个角度上来讲，乡村治理对乡村环境建设也具有重要的推动作用。再次，乡村治理是实现乡风文明的“粘合剂”。实现乡村振兴战略目标不仅要搞好物质文明建设，还要建设乡风文明。乡风文明建设最重要的就是要在乡村治理主体之间形成一种向心力和凝聚力。最后，乡村治理是农村社会建设的“抓手”。乡村治理涉及乡村经济社会发展的各个领域，但其治理对象主要是乡村社会建设领域的内容，而社会建设需要借助自治、德治、法治等多种手段，乡村治理符合这一要求。

二、乡村治理中存在的现实问题

（一）乡村治理的作用被低估

虽然各级政府已经开始意识到乡村治理在乡村振兴中的巨大作用，但是在实践中却缺乏对乡村治理足够的重视。目前很多地方仍然将产业发展、乡村旅游、生态建设等作为乡村振兴重点关注的领域，在这些领域的投入远远大于在乡村治理方面的投入。甚至部分党员干部中存在错误认识，认为乡村治理对乡村振兴的作用不大，只要把产业发展好了，农村的一切问题就解决了。之所以存在上述问题，一是治理有效的目标相比于其他目标任务更加难以量化，操作更加复杂，导致农村基层政府对乡村治理建设存在畏难情绪；二是乡村治理建设相比于其他领域见效比较慢，在错误政绩观的指导下，农村基层政府往往只重视能够在短时间内很快取得成效的工作，如产业发展、乡村旅游、环境改善等，而乡村治理就被列入工作推进顺序的末端；三是部分农村基层党员干部缺乏乡村振兴的整体性思维，乡村治理孤立于乡村振兴的整体战略之外。

（二）乡村治理碎片化

城镇化进程中因土地征用、房屋拆迁、环境污染等，必然引发各方巨大的利益冲突，从而产生涉稳事件，影响社会稳定，这同样会对乡村治理带来巨大挑战。然而，部分地区在乡村治理中存在一定程度的碎片化问题，特别是部分乡村党员干部把乡村治理等同于“维稳”工作，将乡村治理的内涵简单化，因此在乡村振兴中只注重平安乡村建设、法治建设，而对乡村党建、乡村自治、乡村德治等重视程度不够。实际上，乡村治理不仅仅涉及社会稳定工作，其涉及的领域非常广泛，如产业发展、环境改善、养老服务、医疗卫生、精准扶贫等，诸多社会问题和社会矛盾都可以通过乡村治理加以解决。

（三）乡村治理创新活力不足

当前，很多地方的乡村治理缺乏生机和活力，主要表现在三个方面。一是乡村治理主体素质较低。乡村振兴首先必须人才振兴，然而目前多数地区的农村“空心化”严重，大量劳动力外出打工导致乡村治理的优秀人才短缺，农村基层政府和乡村党员干部的乡村治理水平普遍需要提高。二是乡村治理主体参与度不够。村民委员会作为农村基层自治组织，在乡村治理中发挥着重要作用，并在一定程度上发挥着乡镇政府附属机构的作用。然而，在乡村治理实践中，尽管村委会作用发挥比较充分，但其他治理主体尤其是村民的主体作用尚未充分发挥。三是传统乡村治理模式僵化。传统乡村治理模式可归结为基层政权“悬浮化”、管理方式“单一化”、自治组织“行政化”、村支两委“不在场”、农民态度“冷漠化”[6]，甚至一些村民委员会渐渐演变为受到农村黑恶势力、家族势力控制的村民委员会。目前个别地方在乡村治理中也存在村委会“行政化”以及村务民主决策、管理和监督虚化等现象，这与现代乡村治理的要求背道而驰。

（四）乡村治理运行低效

一是部分乡镇存在基层党组织凝聚力不高、党建基础作用不强的现象。少数地方因经济条件比较落后，党建基础设施建设滞后，同时组织制度不够健全，民主生活会开展流于形式、走过场，甚至没有按时开展。二是村委会乡村治理能力不足，无法满足乡村公共事业发展需要。乡村公共事业发展所需要的资金一般需要基层按比例配套落实，甚至需要村委会自行承担。由于很多地方的农村集体经济薄弱，没有集体经济来源和积累，村级财力不足，导致乡村公共事业发展缺乏经费保障，降低了乡村治理水平。三是乡村德治水平不高，乡风文明程度亟待提高。部分地区的村规民约缺乏针对性和可操作性，对村民没有形成有效的约束力，红白喜事大操大办、赌博、不孝敬父母等现象还比较严重。

（五）乡村治理法治化程度不高

乡村治理必须在法治的轨道上进行，但很多地区乡村治理的法治化程度不高，主要表现在三个方面。一是农村基层党组织和党员干部的法治意识不强。“村两委”决策议事程序不够规范，村民的知情权、参与权和监督权保障不力，少数基层干部法律知识缺乏，法治意识不强，盲目追求领导做派，以言代法现象比较严重，群众意见较大。二是司法机构在乡村治理中的职能发挥不充分。当前很多地区的乡镇都设立了司法所、综治办等司法机构，但这些司法机构并没有发挥应有的作用。三是乡村治理的法治环境需要改善。部分农民群众法律意识淡薄，农村宗教信仰秩序有待规范，盗窃、诈骗等治安案件时有发生，特别是受传统“熟人社会”的影响，部分群众信“访”不信“法”，尚没有形成良好的法治环境。

三、乡村振兴战略背景下实现乡村有效治理的对策建议

（一）强化党建引领，加强农村基层党组织对乡村振兴的全面领导

一是健全以党组织为核心的组织体系。要加强农村基层党组织在同级组织中的领导核心地位，落实农村基层党建“六强六过硬”，推动村党组织班子成员或党员担任各类组织负责人，创新完善党组织设置。比如，推行村“两委”班子成员交叉任职，提高党员在村委会成员、村民代表中的比例；提倡由非村民委员会成员的村党组织班子成员或党员担任村务监督委员会主任，充分发挥基层党组织和党员在乡村治理中的更大作用。

二是加强农村基层党组织队伍建设。把基层党组织带头人队伍建设摆在突出位置，充分发挥示范引领作用。选优配强村“两委”班子，加大从本村致富能手、外出务工经商人员、返乡创业大学毕业生、复员退伍军人中培养选拔力度，培育“新乡贤”以激活内生型乡村治理力量。设置村级“振兴专干”岗位，通过本土人才回引、院校定向培养、县乡统筹招聘等渠道，使每个村储备一定数量的村级后备干部。提高村党组织书记和村干部的薪酬待遇，探索实施村党组织书记职业化和村干部定制培育工程，健全从优秀村党组织书记中选拔乡镇领导干部、考录乡镇公务员、招聘乡镇事业编制人员机制。

三是强化农村基层党组织建设责任与保障。加强党风廉政建设和监督检查，坚持党委（党组）书记抓党建述职评议考核制度，完善农村党建责任清单，制定村干部负面清单，层层压实党建责任。开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，严厉打击农村基层黑恶势力和涉黑涉恶腐败及“保护伞”，严肃查处发生在惠农资金、征地拆迁、生态环保和农村“三资”管理领域的违纪违法问题。[7]全面执行以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障政策，落实好运转经费、报酬待遇、服务群众专项经费等保障政策，提高村级综合运转保障标准，强化村级基本保障，确保基层党组织有人管事、有钱办事、有场所议事。

（二）促进“三治”有机融合，健全乡村治理体系

一是深化村民自治实践。针对当前大部分农村地区人才外流导致的农村“空心化”给村民自治带来的巨大挑战，应严格落实村民自治制度，完善乡村“一委一居一站一办”治理体制，形成以村党委为议事主导、由村民议事会决策、村民委员会执行、村民监事会监督的村民自治平台，充分发挥自治章程、村规民约在乡村治理中的独特功能，激发村民自治积极性，加强村民自治宣传教育。

二是推进乡村法治建设。坚持把法治作为决策之基，将法治贯穿于乡村治理全过程，包括搭建乡村基层法律服务平台，采取契合农村实际、符合地域特色的形式加大法治宣传力度，并针对乡村基层工作特点与基层干部特性，提升农村基层干部依法行政工作水平，使依法办事成为工作常态。同时，加强乡村人民调解组织建设、农村法律服务硬件设施建设以及乡村法治文化建设，有条件的地区要打造一批个人品牌调解工作室，引领乡村法治建设。

三是提升乡村德治水平。注重乡村“德”品建设，设置道德讲堂、文化大礼堂等形式多样的德育平台，建立道德激励约束机制。举办主题教育活动，加大社会主义核心价值观的宣传教育。重视乡规民约的作用，通过制定和修订村规民约，改造陈规旧俗，引领乡村文明新风。

（三）创新农村基层管理体制机制，完善农村基层服务体系

一是优化乡镇布局。乡镇政府承担着乡村管理和公共服务的大量事务，要不断对乡镇布局进行优化，进一步转变乡镇机构职能，理顺乡镇管理体制，健全农村基层服务体系，夯实乡村治理基础。重视乡镇领导班子建设，有计划地选派省市县机关部门有发展潜力的年轻干部到乡镇任职。加大从优秀选调生、乡镇事业编制人员、优秀村干部、大学生村官中选拔乡镇领导班子成员力度[7]。

二是创新农村基层管理体制机制。在明确县乡财政事权和支出责任的基础上，提高财政资金使用效率，同时推进乡镇协商制度化建设，创新联系服务群众工作方法，建立以群众满意为导向的乡村党政干部考核评价体系。比如，推动乡镇政务服务事项一窗式办理、部门信息系统一平台整合、社会服务管理大数据一口径汇集，不断提高乡村治理智能化水平。[7]此外，要健全乡镇监督检查体系，规范乡镇管理行为，但考虑到乡镇工作的复杂性、艰巨性，避免使用“一票否决”的考核方式。

三是健全农村基层服务体系。针对当前农村基础设施建设缺乏统筹规划、布局设置相对零散、撤村并点使村民缺乏社区认同等公共服务领域存在的诸多问题，应大力推进乡村服务均等化。通过制定乡镇政府在村级治理上的权责清单，推进村级服务的规范化标准化建设，整合优化村级公共服务和行政审批职责，统筹基层综合公共服务平台发展，充分利用互联网技术构建乡村便民服务体系，积极推进农村公共事业发展。