农村宅基地使用权流转问题及其应对策略

陈 枝

（福州市长乐区航城街道综合技术保障中心，福建福州 350200）

城乡一体化的发展使农村出现了大量闲置土地，一定程度上造成了土地资源的浪费，随之土地使用权流转制度开始发挥作用。但目前农村土地流转缺乏健全的监督机制，使农民在土地流转与交换的过程中出现了许多问题，阻碍了农村经济的发展，因此农村宅基地使用权流转问题必须得到广泛重视与解决。解决土地流转问题是改善农村面貌的重要举措，也是助力乡村振兴的必由之路。为了更好地解决土地问题，需要从农村实际出发，对相关政策重新进行审视与调整。

1 农村宅基地使用权概述

农村宅基地使用权实际上是指通过农村宅基地交易使他人获得其使用权的过程。农村宅基地表现为使用者专有的住所或者房屋，也可以解释为供其建设房屋与住所的土地或相应地点。通俗来讲，宅基地包括所居住的房子及房子周围极小的生活用地。根据我国法律，使用者拥有对其宅基地进行处置的权利，我国农村宅基地使用权具有依附性、无偿性、福利性及无限期性4 个特征。

2 农村宅基地使用权流转的必要性

1）农村人口不断向城市涌入。近年来，农村人口不断向城市流动，使大部分村民出现虽为农村户口，但实为城市人的情形，这种现象导致出现了大量“空心村”，也加剧了土地资源的浪费。但受政策限制，农村宅基地流转方面受到一定局限，他们无法买卖自己的宅基地，也加大了在城市买房的农民的经济负担。一些经济相对比较发达的城市也吸引了大部分农村的廉价劳动力，这使大部分农民希望可以在城市中安家［1］。但是由于宅基地限制流转，他们无法通过自身努力实现自己的愿望，降低了年轻农村劳动力的工作积极性。同时由于我国宅基地不能流转，一些宅基地使用者通过私人出售宅基地，但这种行为缺乏法律的保护，一旦出现问题，会严重侵犯当事人的权益，甚至会激化矛盾。

2）设立宅基地流转制度，可以有效缓解城乡之间的发展矛盾，同时是解决农村宅基地供求问题的重要举措。通过农村宅基地使用权的流转，可以有效盘活土地存量，大幅提高农村土地利用率，也在一定程度上保护了我国的耕地资源，对规范我国土地流转方式、保护农村集体资产的统筹计划也是十分具有建设意义的。随着我国经济的发展，土地使用权的灵活流转已成为时代发展必然趋势，理应出台相关法律对我国农村土地使用权流转问题进行规范与调整。

3）与城市建设用地相比，我国农村宅基地的利用率十分低，主要体现在使用价值的浪费与交换价值的丧失2 个方面。使用价值的浪费主要表现为我国农村宅基地大量闲置的现象。由历年的传统来看，我国一直都存在房屋继承现象，这使农民在实际上拥有大量的宅基地。而随着农村劳动力的流动，农村宅基地受使用权流转的限制而导致大部分宅基地闲置，甚至有些地方出现了“空心村”［2］。

3 农村宅基地使用权制度存在的问题

3.1 宅基地使用权有偿有限使用制度缺失

农村宅基地使用权具有无期限性及无偿性的特点，但是随着经济社会的发展，这种政策的惠民利益在传导过程中发生了变化，逐渐显露了其弊端。因此，针对土地问题进行合理有效分配，从而促进农村宅基地资源的有效利用是值得进一步思考的重要问题。

3.2 农村宅基地使用权登记制度有待完善

现阶段，我国还有一些地区并未明确农村宅基地土地所有权，未颁发土地所有权证，导致土地所有权归属不清，容易产生比较大的纠纷。同时，农村宅基地范围划分不清，导致其流转受阻。

3.3 农村宅基地流动法律法规不合理

农村宅基地流动的相关法律机制在当前农村发展状况中已经出现了不相适应的情况。当前由于各地方的政策和理念不同，农村宅基地流转模式尚未形成成熟的体系，有些经过置换的土地仍然存在闲置现象，这些都会在一定程度上阻碍农村宅基地的流转。此外，现行立法明确禁止农村宅基地使用权的租赁、抵押和转让，这些与农村宅基地使用权流转形成矛盾［3］。

3.4 宅基地管理制度有待完善

1）宅基地总规模控制效果不理想。目前大部分农村宅基地普遍存在建设分散、规划混乱的问题，违法、超范围建设问题也比较普遍，这些不仅会阻碍农村宅基地流转，而且还会影响农民的合法权益。2）宅基地审批管理缺陷。①审批环节繁冗。在宅基地用地审批过程中，涉及审批环节多、时间长、手续复杂，涉及土地、规划、建设等多个部门。此外，由于人力、财力的限制，基层政府审计只进行形式审查，导致对村委会审批权的监督制度不尽如人意，进而引发土地违法审批问题。②重审批轻监督。正因为宅基地审批流程比较烦琐，导致土地管理部门的日常工作忙于审批而忽视监督。虽然有监督环节，但不涉及中间过程管理程序、集约节约用地指标控制和现场竣工检查，从而在一定程度上影响了农村宅基地使用权流转效果。

3.5 宅基地使用权的取得较为复杂

从当前的法律法规不难看出，农民获得宅基地使用权的程序相对复杂，需要政府相关部门的批准，但与宅基地的所有者关系不大。由于我国农村人口众多，仅依靠有限的政府资源难以满足农民土地使用权流转的需求。因此，在这种模式下，政府的审批行为也等同于行政许可，缺乏灵活性，违反了宅基地使用权的规定。

农民作为村集体成员，自然享有宅基地使用权，所谓行政机关审批，在一定程度上违背宅基地使用权流转制度的规定。按照《物权法》，宅基地使用权的取得主要依靠农民与宅基地所有人、村集体之间的合同，这使宅基地使用权的取得更加复杂，不利于操作。

4 加强农村宅基地使用权流转的措施

4.1 构建农村宅基地使用权有偿、有限使用制度

为促进农村宅基地使用权流转的顺利进行，构建农村宅基地使用权有偿、有限使用制度是可行的。农村宅基地的使用期限可以根据当地的具体情况和城市建筑物的相关规定加以规定，以健全农村宅基地使用权制度。

4.2 健全农村宅基地使用权登记制度

农村宅基地使用权流转的条件是明晰其产权，土地的使用者要明确以下3 个方面，以完善农村宅基地使用权登记制度。1）重视对宅基地进行登记，提高其重视程度，并依据相关法律确定其所属范围，保证交易过程的安全性。2）学会运用现有法律作为支持，保证登记制度的有效性与统一性。当前我国仍存在一部分地区没有对土地的所有权进行登记的情况。3）针对闲置的土地，可以根据其具体情况进行合理分配，以保证其有效利用［4］。

4.3 健全农村宅基地流动的法律法规

在农村宅基地流动过程中，为充分发挥相关法律法规的作用，要结合实际，切实完善有关法律法规。目前我国正在通过置换宅基地的方式转让宅基地使用权，这是一种不限制土地使用权的方式。同时需适时转变传统的分割机制，形成统一的宅基地流转市场，并将相应的流转条件、范围、方式进行详细的解释。通过这种方式完善法律机制，不仅可以有效避免农村宅基地流转的交易纠纷，而且可以实现土地资源的保护和节约。

4.4 完善宅基地管理制度

4.4.1 加强宅基地总规模控制

1）严格实施村镇规划。任何人不得违反规划建造房屋。对前期原有宅基地不符合现行城市规划要求的，政府不得批准宅基地使用者对宅基地进行改建、扩建。如果原宅基地是不符合抗震要求的危房或石结构房屋，宅基地的选址与建设应根据村镇规划提前进行。

2）加强村庄规划控制。政府部门应根据当地经济发展情况，科学制定和完善土地利用规划和村镇规划。要解决建设分散、规划混乱的问题，应根据农村人口规模、土地需求等因素，预留和划定村民居住区。在对宅基地进行选址过程中，应严格根据村镇规划要求，科学确定宅基地范围，并对宅基地是否违法、是否超出建设范围进行必要的监督。鼓励共建，严格控制每户建筑面积与空间布局。村集体组织和政府有关部门应合理确定符合土地总体规划和城镇规划、可用于宅基地建设的土地建设顺序，以确保宅基地的空间平衡［5］。

4.4.2 改革宅基地审批管理制度

1）明确宅基地管理机构，履行宅基地管理、监督、市场价格监测等职责。在现有法律框架下，建立健全宅基地制度，明确宅基地流转管理办法。改革宅基地审批管理模式，仅仅依靠乡镇政府及土地管理局来管理房屋是不够的，还需充分发挥村庄社区的监管作用，特别是在申请住房时，村庄集体组织要检查其是否与“一户一房”的政策对应。

2）加快宅基地批准进度，逐步实现在线批准。加强对城镇人民政府和村集体经济机构实施农户管理的监督，实行完全覆盖管理。要求申请农民提供所有家庭成员的信息，防止多个家庭成员多次申请宅基地。家庭所有成员占用的宅基地面积超过有关规定要求的，不得以分户为由申请新增宅基地，以节约土地资源。

4.5 改革宅基地使用权审批制度

从获得宅基地使用权的角度来看，政府审批增加了宅基地流转成本，宅基地本身的实际价值也没有得到充分利用，在一定程度上影响了宅基地使用权的流转。宅基地使用权的获取应建立产权合同，使用权的母权属于集体土地，即通过与农民签订集体合同，才可以获得宅基地的使用权，这也是村集体经济成员应享有的基本权利。宅基地是关系国计民生的重要资源，因此国家监督势在必行。要求将行政审批作为土地流转过程中的重要环节，只有简化手续，才能提高工作效率。

5 结语

科学合理的土地流转机制与法律制度是变更宅基地的重要指引与底线。综合我国具体国情来看，我国许多农村问题的产生，都在一定程度上受到了禁止土地使用权流转政策演变的影响。要做到宅基地使用权的合法流转，就要实时改革相关的土地制度，在保障村民利益的基础上，对宅基地的使用权进行流转，以进一步促进城乡之间协调发展。