矿山闭坑影响及标准化分析

周文雅，赵军伟，吕振福，丁国峰

(1.中国地质科学院 郑州矿产综合利用研究所，河南 郑州 450006； 2.国家非金属矿资源综合利用工程技术研究中心，河南 郑州 450006； 3.西北地质科技创新中心，陕西 西安 710054)

党的十九大报告强调，推进绿色发展，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，为未来中国矿业的绿色发展指明了方向。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，实现矿业全生命周期的绿色发展是矿业发展的必然之路。矿山闭坑是矿业全生命周期最终也是最重要的一环，正在成为矿业开发、土地资源利用、生态环境保护、社区包容发展等问题交织与社会关注的热点[1]，实现矿山的绿色闭坑，才可以完成矿业的绿色发展。

新中国成立初期我国建设的一大批大型矿山，经过半个世纪的开发，已经或即将进入资源枯竭，面临关闭。由于国家产业政策而关闭的矿山企业也陆续增多，全国煤炭企业在2012 年有7 869家[2]，到2019年底有4 756 家，共减少了3 113家。一些矿业城市甚至出现矿竭城衰、发生环境社会危机等现象。研究矿山对环境产生的影响，实现矿山绿色闭坑的标准化已刻不容缓。

1 矿山开发及闭坑的环境影响

矿产资源开发在支撑经济发展的同时，也会对环境产生影响，并且这些影响不会随着矿山闭坑而自发结束。

1.1 土地损毁

矿山的开发建设需要占用大量土地，排放的尾矿、废石等固体废弃物也占用大量土地，并且会引起地面塌陷、地下水位下降，土壤养分流失、土地承载力下降，尾矿、废石中重金属元素通过淋溶—迁移进一步污染矿山周边的土壤和水体。有关资料显示，全国矿山开采占用、损毁土地3.6万km2。

1.2 地质灾害

矿产资源开采活动会造成矿区地面塌陷、崩塌、滑坡，含水层破坏、地形地貌景观破坏；矿山停产关闭后，如不进行科学治理，地质灾害隐患依然存在，包括采空区地面塌陷和地面沉降、采场和排土场废岩裸露、风化引起的水土流失、扬尘等，矿山老场、巷道积水污染、变形塌陷等。闭坑后，矿山地质灾害的存在不仅影响周边生态环境和地下水系，甚至造成巨大的安全隐患。

1.3 环境污染

矿产资源开发不可避免地会造成水污染、土壤污染和大气污染，甚至放射性污染。水污染主要表现在地下开采破坏地下水资源，矿井水排放污染周边环境，尾矿、废石堆放引起周边土壤重金属元素超标。在矿山开发和闭坑过程中，必须预防和治理这些污染，才能避免或减轻对周边环境的危害。

1.4 水土流失与景观破坏

矿业开发直接破坏地表植被，开采中抽排地下水降低地下水位，造成植被退化、水土流失；水土流失又抑制了植物生长，加剧了生态环境恶化；流失的泥沙进入河道，影响河道的排洪能力，泥沙冲入农田，造成农田沙化。这些问题会严重影响矿区生物多样性的维持，也给周边的生态环境和自然景观造成了巨大的破坏。

在矿山开采过程中，需要采取科学的采选技术工艺尽量减少水土流失，并有必要采取边开采、边治理的措施。除此之外，为最大限度地消除水土流失的影响，保留和恢复人类生存的生态环境，还应加强闭坑矿山的地质环境和生物多样性恢复治理、景观重置。

2 矿山开发及闭坑的社会影响

矿山开发从申请采矿许可证开始，历经可行性研究、矿山设计、矿山建设和矿山生产到矿山闭坑，整个开发过程会对地区经济、矿业从业人员和周边地区人民生活产生很大影响。全面认识矿山开发对环境及社会的影响，并在矿山闭坑前进行相应的治理工作，显得尤为重要。

2.1 地区经济

小型矿山开发短则数年或者十几年，一般来说对地区经济影响较小，但矿山闭坑也会对其矿产品后续加工或应用环节造成一定的不适应；大中型矿山开发可能经历数十年乃至上百年，对资本市场、劳动力市场、原材料市场、物流市场、能源供应带动作用很大，一些矿业城市甚至因矿而兴、因矿而衰，社会生活的方方面面都与矿山密不可分。

据统计[3]，全国246个矿业城市在国际政治经济不确定性、不稳定性上升的冲击下，在国内经济发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出的氛围中，由于内外部因素叠加，新旧矛盾交织，可持续发展面临严峻挑战；尤其是资源枯竭型矿业城市，对资源的依赖性较强，对人才、资金等的集聚能力弱，创新水平低，这些特点严重影响了矿业城市替代产业的发展壮大。

2.2 矿工及亲属的生活

与矿山开发最息息相关的就是矿业从业人员及其亲属，而受矿山闭坑影响最大的也是这个群体。矿山开采过程中，矿工工作技能有限，矿区较为封闭，向其他地区、行业发展的机会较少，矿山闭坑后很多失业矿工家庭陷入困境。黑龙江省四大煤城(鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河)因矿而兴、因矿而衰，目前城市消费能力降低、宏观经济数据下滑、失业等一系列问题已经日趋严重，让4个城市的发展陷入了困境[4]。

2.3 周边社区

矿山开发活动与周边社区关系密切。许多矿山周边形成了有相当依赖性的运输、餐饮、商业等服务性产业，甚至矿产品加工、劳务承包、工程承包、尾矿废石处理等相关产业，这些产业也因矿而兴、因矿而衰。矿山闭坑后，这些相关产业也必将衰退，影响社区经济发展。

矿山闭坑后，对周边社区的安全和环境影响仍将存在，甚至酿成重大事故。如华晋焦煤公司王家岭矿“3·28”特别重大透水事故，造成38人死亡、115人受伤，直接经济损失4 937万元，就是由于掘进作业导致老窑采空区积水透出造成的。

矿山企业与周边社区人际关系的骤然变化，也需要周边社会有一段相当长的适应期。

2.4 资源利用

一座矿山的兴衰对其资源下游利用产业无疑会产生影响，特别是资源储量、供应量在某地区占有重要地位的矿山的闭坑，对其资源后续利用产业将是一个很大的打击。

矿山闭坑后，由于采取了一系列封闭和处置措施，一旦技术经济条件再满足可利用要求，其压覆的矿产和残矿开发利用的再次启动存在一定难度。另外，矿山企业的场地再利用、工业设施再利用、尾矿及废石资源化利用也需要满足安全和环保要求。

3 矿山闭坑需要完成的工作

随着我国矿业开发，未来的资源衰竭，矿山闭坑问题将会更加突出。如何正确面对资源枯竭后矿山对环境及其周边社区的一系列影响，是不可回避、亟待解决的问题。

《矿产资源法》规定，关闭矿山必须编制矿山闭坑报告并提交有关采掘工程、不安全隐患、土地复垦利用、环境保护的资料，并按照国家规定报请审查批准；《矿产资源法实施细则》规定了矿山闭坑程序；关闭矿山报告批准后，矿山企业应当完成资料汇交、水土保护、复垦等工作，并申请注销采矿许可证。除了法律规定之外，闭坑矿山企业主要应完成有关资源资产清查、矿山废弃工程安全保障、人员安置、水土保持、土地复垦和环境保护等工作；矿山企业也可缴清土地复垦和环境保护的有关费用，由其他有资质的单位代为进行土地复垦和环境保护工作。

4 矿山闭坑标准的必要性

随着未来资源的枯竭，闭坑矿山的增多，环境保护意识的增强，矿山闭坑工作的规范化和制度化势在必行。目前规模较大的矿业公司已经意识到该问题，并在集团内部开始绿色闭坑的技术研究。徐矿集团针对集团内矿山闭坑中存在的问题，研发了安全保障、资源利用、环境保护以及企业可持续发展4个研究领域、6个系列21项有关矿井“绿色闭坑”的关键技术，实现了全集团28座煤矿的安全绿色闭坑。矿山闭坑的成功与否对矿山企业能否顺利完成历史使命、矿山企业从业人员事业转型及其家庭幸福、周边社区稳定和谐乃至相关产业可持续发展具有重要影响，是构建社会主义和谐社会的重要影响因素。研究矿山企业闭坑相关标准，合理规范矿山企业闭坑行为，是社会主义生态文明建设的现实任务，是实现美丽中国梦的必然要求。

5 国外矿山闭坑政策概况

许多工业发达国家也早早意识到矿山规范闭坑的重要性。发达国家矿山闭坑的主要特征在于国家法律下的地方政府引导、行业协会自律和公民社会参与，形成了闭坑运行及监管最佳实践。

(1)澳大利亚2000年7月生效的《环境保护和生物多样性保护法》规定了矿山闭坑后环境治理验收基本标准。2000年制定发布的《矿山闭坑战略框架》，涉及利益相关者的参与、规划、财政拨款、实施、标准和废弃6个重点领域的目标和原则，已经得到广泛认同，成为矿山闭坑的运行规范。2006年发布了《矿山闭坑与善终》手册[5]，2011年发布了《矿山闭坑规划指南》[6]，进一步完善细化了矿山闭坑的过程和要求。

(2)纳米比亚矿业协会于2010年发布了《纳米比亚矿山闭坑框架》，为大中型矿山最低闭坑标准提供了参考和指导。

(3)美国联邦《闭坑法》(SMCRA)对采矿许可证、矿山闭坑基金和矿山闭坑保证金制度都有明确规定，对填充物的密度(根据复垦后的土地用途而定)、填充物的混合比例、填充的高度、表土覆盖等都提出了具体要求，并有专门的技术管理部门负责检查监督。

(4)加拿大各省通常要求在颁发采矿许可证前矿山提出关闭计划，即闭坑规划、闭坑及后续的处理或监督费用的估计及实施计划[7]。20 世纪70 年代后期，加拿大《露天矿和采石场控制与闭坑法》的颁布实施，为矿山闭坑制定了严格而科学的政策和法律法规，明确了闭坑资金的来源，规定了政府各级部门的职责以及土地闭坑技术标准。

(5)秘鲁专门出台了《矿山闭坑法》，旨在预防、减轻和控制采矿公司作业结束后，可能导致的健康、人身安全、环境和财产风险。

(6)德国《联邦采矿法》规定矿区业主必须对矿区闭坑提出具体措施并作为采矿许可证审批的先决条件，即采矿许可证的签发必须以一份具体矿山关闭报告为准，该报告须经矿业主管部门核准，内容要包括停止采矿生产作业的详细技术可行性说明与关停期限。

(7)加纳1999年的《环境评估条例》规定矿业公司必须缴纳闭坑保证金。

(8)菲律宾在《矿业法》(1995年修订)和《矿业法实施细则》(1997年)中，也将闭坑计划、缴纳闭坑保证金与签发采矿许可证挂钩，并对矿山闭坑基金提出了具体的要求。

(9)波兰《地质和采矿法》(1994年2月4日)第84条中规定了矿山开采必须缴纳相应费用用于矿山关闭。

(10)芬兰出版有《芬兰闭坑手册》，内容涵盖矿山闭坑相关的法规，矿山闭坑涉及的环境、安全、水土等方面的技术要求、注意事项，《芬兰闭坑手册》可以看作是芬兰矿山关闭的作业指导书。企业也积极参与矿山闭坑的研究，芬兰奥托昆普集团在2008年制订了《闭坑手册》[8]，形成了企业矿山闭坑运行机制和管理实践规范。

国际矿业与金属理事会于2005年发布了《闭坑和复垦中的财经保障》[9]，对闭坑资金保障问题和对策提出了未来发展建议；2002年，世界银行与国际金融机构发布了 “采矿与发展”系列报告之一《停产并未结束：全球闭坑综述》[10]，概述了矿山闭坑的复杂性与长期性、主动管理的必要性等问题。2002年，国际环境与发展研究所和世界可持续发展工商理事会联合发布了《矿山闭坑政策研究》报告[11]；2005年，联合国与欧洲安全与合作组织和北大西洋公约组织合作发起了“环境安全”项目，研究发表了《采矿闭坑—可持续采矿与闭坑的政策、实践及指南》[12]；2006年，欧盟颁布了《矿山废弃物处置法令》[13]，强调闭坑不力对社会经济的风险。

6 我国矿山闭坑标准化构想

《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》以及其他与闭坑相关的法律法规构成了我国现行的矿山闭坑法律体系，但也存在原则性强、可执行性可评价性相对不足等弊端[14-15]，需要根据我国矿业形势和技术经济条件，借鉴发达国家矿山闭坑经验和相关法规、标准，建立闭坑的程序规范、闭坑规划编制要求，闭坑过程中相关工程的实施要求，闭坑完成后的验收要求、维护监测和责任交接、公众意见征集等系列规范、标准[16]。

随着矿山闭坑事务的日趋增多，矿山闭坑工作涉及到许多管理部门、实施主体、施工标准和相关社区居民的意见等[17]，从闭坑的申请、规划(或报告)编制、闭坑施工、闭坑验收、闭坑监管等环节向谁申请、由谁实施，哪些部门具有施工资格、由谁来认定，涉及资源、环境、安全、土地、人员安置等事务的处理、由谁验收，闭坑后的矿区排土场尾矿库由谁管理、由谁监督，闭坑后的尾矿处置、残存资源及尾矿的后续利用等由谁批准、监管等责权利划分问题，需要制定出台一部专门的管理规定，建立一个单一的机构来实施该法律，明确废弃矿井(坑)的责任主体，增加对闭矿后不履行环境治理与恢复等义务的相关单位与责任人的处罚条款，增强相关法律的威慑力和约束力[18]，以保证闭坑标准的执行和实施、监管责任的落实，保障我国矿业的可持续发展。

7 结论

矿山开发及闭坑对生态环境、区域经济均有重大影响，科学的、先进的、标准化的闭坑工作可有效降低矿业开发对环境及社会的影响，推动生态文明建设。在矿山闭坑标准化的过程中，要转变传统的矿业开发及管理模式，积极学习国外矿山闭坑的先进技术及成功经验，建立矿山闭坑程序、闭坑规划编制、绿色闭坑技术要求等一系列标准，让矿山闭坑工作贯穿到矿业全生命周期中，并且构建完善的闭坑管理责任制度，明确责任主体，考虑建立单一的管理机构来管理矿山闭坑，逐步建立完善适应我国国情的矿山闭坑标准化体系，实现绿色矿业发展的完美收官。