辽宁省生态文明建设和土地整治融合发展建议

马红敏 刘兆胜 伏丹丹

(1.辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032；2.鞍山市自然资源事务服务中心，辽宁鞍山 114001)

我国国土资源特点是土地资源分布不均且差异显著，山地多、平地少、耕地比重低，耕地后备资源少，开发利用难度大，人均耕地面积1.3亩，不足世界人均水平4.5亩的三分之一，并且用占世界总耕地面积的7%，养活占世界22%的人口，人多地少；随着经济社会发展建设占用耕地，耕地保有量逐年减少，已威胁粮食生产安全，因此，我国在20世纪90年代开始以增加耕地面积为主的土地开发整理工作。

21世纪初期，党中央提出了建设资源节约、环境友好型社会需求，生态文明建设，可持续发展的呼声日益增高。适应新形势需求，土地开发整理向土地综合整治拓展，目标向耕地数量、质量、生态“三位一体”转变。可以说生态文明建设要求拓展了土地整治的工作内容，而土地整治也是实现生态文明建设的重要手段。

一、土地整治、生态文明建设的涵义

1.土地整治的涵义及衍变

土地开发整理的定义是依据土地利用总体规划、土地整治规划，采取行政、经济、法律、工程、生物等措施，对土地利用状况重新进行布局安排、结构调整，从而提高土地利用率和土地质量，增加耕地，改善农村生产、生活条件和生态环境的一种土地利用活动。

21世纪初期，经历10多年的开发，耕地后备资源逐年减少且开发利用难度越来越大，开发逐渐弱化，向土地整理复垦倾斜，项目新增耕地率要求由10%降到3%；随着城镇化进程的加快，农村村庄整治纳入土地整理范畴，单一的土地整理向土地整治拓展；随着生态文明建设、山水林田湖草综合整治工作的开展，土地综合整治提法开始普及。

2.生态文明建设的概念及衍变

生态文明建设科学概念是人与自然、人与社会和谐共生、可持续发展的一种伦理道德与意识形态。生态文明建设2条主线分别是坚持节约资源和保护环境，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产及生活方式。生态文明建设包括认识自然、顺应自然、尊重自然和对自然进行合理利用等内容。

2005年，国家层面开始探索研究生态问题的产生、影响及治理，形成了系统完整的生态观。十七大，明确提出了“生态文明”的科学概念，国家首次把生态文明建设提到至关重要的战略地位；十八大强调了生态文明建设的重要性。指出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”，把生态文明建设放在突出位置，融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展；十九大提出树立绿水青山就是金山银山的理念，形成绿色发展方式和生活方式，牢固树立社会主义生态文明观，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

二、辽宁省土地整治和生态文明建设发展现状

21世纪初期，我省土地整治工作开始起步，起步较晚，类型比较单一，起初以土地开发项目为主，后期以土地开发整理复垦项目居多，土地整治则以城乡建设用地增减挂钩项目为主，包括居民点拆旧区整理、工矿废弃地复垦、零星地类整理，山水林田湖草土地综合整治项目基本未开展。十八大以来，随着国家对东北老工业基地振兴意见的提出，辽宁省制定了“碧水工程”、“青山工程”、“蓝天工程”和非煤矿山综合治理等一系列生态文明建设重大工程，生态文明建设和土地综合整治逐步融合。

1.实施土地整治，加大了土地生态环境整治，促进了生态文明建设

“十二五”期间，辽宁省实施的土地整治工作，砌护渠道20.56万公里，铺设管道29.28万公里，治理沟渠0.7万公里，修建田间路1.36万公里，栽种防护林317万株，加强了农田基础设施建设，改善了农田生态环境，实施“青山工程”矿山地质环境治理工程，恢复治理闭坑矿山和破损山体，整治面积达9.60万亩，改善了矿山生态环境；实施辽西北沙化治理工程，围封、补播改良草地面积690万亩，沿内蒙边界建立了网状分布的草原植被阻沙带，遏制科尔沁沙地南侵态势，有效遏制了土地沙化、盐碱化，减少了水土流失，提高了土地生态涵养能力，促进了生态文明建设。

2.推进生态文明建设，要与土地综合整治、乡村振兴融合

“十二五”期间，辽宁省通过开展城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发等土地综合整治工作，复垦农村集体建设用地7.50万亩、复垦工矿废弃地0.81万亩，盘活闲置、低效土地143.70万亩。生态文明建设已融入土地综合整治，改善了土地污染、水土流失、土壤退化、矿山地质环境以及居民点布局混乱等问题，更有利于加强土地生态保护和修复，提高土地集约利用，在促进美丽宜居乡村建设，加快农业现代化和城市化进程等方面都具有深远的社会经济意义。

多年实践证明，土地整治是解决“三农”问题的主要途径，特别是在改善农业生产条件、提高农田生产能力、改善土地利用格局、扩大经营规模、促进农民增收、改变村容村貌、改变生态环境和农村景观、促进农村和谐发展等方面发挥了积极作用，可以说土地整治是促进农村生态文明建设的重要手段。生态文明建设科学内涵对土地整治提出了新要求，敦促土地整治工作内容不断向土地综合整治拓展和完善，两者相互促进相互融合，关系紧密联系。

三、生态文明建设和土地整治中融合发展建议

生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计，须把生态文明建设和土地整治融合发展提升到战略层次上，将更有利于推进辽宁经济可持续、绿色低碳发展。为此提出以下建议。

1.科学编制土地整治规划，严格执行

建议将生态文明建设科学理念融入到土地整治规划中，秉持尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持人与自然和谐共生，以生态保护为前提，大力推进山水林田湖草综合整治，加强对荒漠化、水土流失、盐碱化等严重的环境脆弱区土地生态环境保护，提高土地生态服务功能，才能严守生态红线，筑牢生态安全屏障。同时，严格执行土地整治规划，发挥规划的宏观调控和指导作用，从根本上处理好当前与长远、局部与全局的关系，将有利于推进绿色生态辽宁建设，保障辽宁可持续发展。

2.实施土地整治重大工程，推进生态文明建设

实施土地整治，要与当地生态修复任务相结合，编制土地整治和生态文明建设重大工程，并且由当地政府主导实施，明确各部门职责，聚合各方力量、整合多渠道资金，规划有序开展山水林田湖草生态系统修复、矿山生态修复、海洋生态修复、村庄整治修复等土地综合整治重大工程，逐渐形成点、线、面相结合的生态修复工程布局，推进生态文明建设。

3.加强村落景观特色保护，弘扬传统文化

开展土地整治要依托当地山水脉络、地形地貌、风土人情，实施整治利用，尽量减低对自然环境的破坏，同时，注重保留当地传统文化和民俗文化的特色，遵循历史传承，对具有历史、艺术价值的历史文化名村要加强保护，继承和弘扬传统文化，农村新居建设要能够留住乡愁，保护自然环境和人文景观，保持当地农村特色和风貌，促进自然环境与人文环境和谐发展。

4.引进先进土地整治理念，服务生态土地综合整治

德国、日本等国家土地整理实施比较早，积累很多经验值得借鉴。比如德国土地整理项目前期工作基础夯实，对项目区及周边自然环境和社会环境做充分调查，摸清项目区及周边自然环境要素的变化规律和分布特征，以及社会经济、土地利用、基础设施状况等。然后分析环境敏感因素，明确重点保护对象及当地的主要环境问题，比如珍稀动物栖息地和迁徙路线等、居民生活习惯、湿地保护区等。目的是尽量减低对项目区原有生态环境的破坏。实施生态补偿机制，比如项目区内填平一处坑塘，会在项目区适宜地方再设一处坑塘，确保项目区域内生态平衡。

新时期辽宁土地综合整治须以生态文明建设为理念导向，开展山水林田湖草综合整治，加强生命共同体的修复，保障城乡发展生态需求，提高宜居舒适度，建绿色辽宁，走低碳可持续发展之路。