地方政府农林部门经济预算绩效及影响因素比较研究

叶 遄，余 忠，吴赐联，石德金

(1.福建农林大学 经济管理学院，福建 福州 350002；2.福建江夏学院 会计学院，福建 福州 350108)

2018年党中央及国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对各级政府单位、部门实施预算绩效管理提出新要求，在同年的《政府工作报告》中，李克强总理强调要建立更加规范、更加科学、更加透明的预算管理制度，这意味着我国预算绩效管理进入新阶段，同时也是我国国家治理转型以及财政制度现代化的关键一环。其次，新时期，随着“两山理论”的提出，生态保护、可持续发展逐渐成为社会共识，为此，国家投入大量资金进行农业和林业产业转型升级。这些资金的运作效率直接决定了生态保护的效果，在我国经济结构转型升级的关键节点，针对地方政府农业、林业部门进行经济预算绩效评价比较研究，有利于厘清我国第一产业内部上游地方政府部门关联关系，剖析存在的问题，从而推进预算绩效管理改革，并为地方政府农、林部门提供针对性建议，促进我国农业与林业经济繁荣。

一、文献综述

关于政府预算绩效评价的研究与实践最早起源于西方，进行预算绩效评价的主要方法有作业成本法、(ABC)、平衡计分卡(BS)、目标成本计算(TC)、战略管理会计(SMA)、质量成本(CQ)等[1]，大多以预算目标的实现程度作为重要着眼点，并奉行结果导向与公众满意度导向。随着西方预算思想、理念东渐以及我国预算绩效管理改革的不断推进，我国关于该领域的研究也逐渐丰富。在政府预算绩效评价体系构建上，刘汉屏[2]从经济效益、社会效益、环境效益以及分配效益出发，选取指标构建评价体系；茆英娥[3]基于公共产品理论构建了我国地方政府一般公共预算绩效评价体系；李建华[4]以预算绩效的内涵作为落脚点，针对湖南省教育支出构建了相应预算绩效评价体系；陈辉[5]构建了针对广西河池10县(区)的生态预算绩效评价动静态结合模型。

政府预算绩效受到内部与外部因素的共同约束。从内部看，马海涛[6]认为缺乏实质性的预算绩效管理制度严重削弱了预算绩效评价的法律性与权威性，从而影响了最终的预算绩效评价结果；梁城城[7]认为财政透明度是影响政府预算资金使用效率的重要拐点之一，预算偏离度过高或过低也会影响预算绩效。从外部看，人口资源密度、市场化进程、辖区居民收教育程度都会对预算绩效产生影响，如高志立[8]指出市场化进程会推动政府预算公开化进程，进而影响预算产出。卢真[9]研究发现诸如居民受教育程度、城乡居民比例等社会化因素也可能间接影响政府预算绩效。

通过文献回顾发现，虽然政府部门预算绩效是当前的研究热点之一，但是研究者大多集中于理论性探索及评价体系构建等，定量研究较少。近年来，我国政府部门预算信息披露公开化、透明化程度提升，使基于政府部门预算投入与产出面板数据的定量研究逐渐成为可能，因此，本研究通过探索性地引入分类SBM模型，结合熵值法与OLS线性回归分析，基于样本省份地方政府农林部门的面板数据进行宏观经济预算绩效评价及其影响因素研究，在比较及分析地方政府农林部门预算绩效的基础上，探索其优化方向，并为加快我国全面实施预算绩效管理改革进程提供针对性建议。

二、模型选取、数据来源及评价体系构建

(一)数据来源及预处理

鉴于我国全面实施预算绩效管理改革年限较短，部分省份预算数据披露不完整，同时为保证数据可得性与完整性，本文选取包括河北、浙江、福建、广东、海南、安徽、山西、吉林、湖北、湖南、四川、贵州、陕西、甘肃、青海在内15个省份的农林部门作为评价对象，并选取2016—2018年连续3年时间作为研究区间。实证数据主要来源于各地方政府农林部门预算披露报告、各地区统计年鉴、《中国统计年鉴》等。由于不同地方政府在预算披露报告规范性上存在细微差异，因而对部分数据予以同比例化补缺。

(二)模型与方法选取

(1)

考虑到在对地方政府农林部门(DMU)进行预算绩效评价时，不同省份(DMU)所处的环境及属性差异，因而将决策单元(DMU)分成不同层次，继而对元素按效率评估。在SBM模型的基础上，选用分类SBM模型进行地方政府农林部门预算绩效的评估，有利于更加公平地对不利属性地区的决策单元进行效率评估[11]。关于本文分类SBM模型评价的具体过程，假设将n个DMU按类别进行次序分类，共分为Im类，首先对I1类进行各DMU之间的效率评价，在对I2类进行评价时，则以第I1作为参照，以此类推，最终第Im的效率评估值将所有类别进行合并后评估。

2.熵值法。考虑到决策单元(DMU)的有限性，为了使投入产出指标数量处于最佳区间，并提高预算绩效测算精度，借助熵值法将部分产出类指标合并为一项综合指数，在参考王兆华[12]、王宝义[13]等人研究基础上，得出具体计算过程，共分为4步骤。

(1)标准化。

(2)

式(2)中xij表示第i个决策单元的标准化值；第j项指标的最大值为max(xj)，最小值为min(xj)。

(2)权重赋予。

(3)

式(3)中yij表示第i个DMU中第j项指标权重，m指决策单元数量。

(3)熵值、效用值计算。

(4)

ej和fj分别表示熵值和效用值。

(4)综合指数值计算。

(5)

式(5)中wj表示指标权重，zj表示综合指数值，zj值越大，决策单元(DMU)该类产出越高。

(三)评价体系构建

农业与林业是我国第一产业发展的关键，虽存在一定差异性，但同属传统大农业范畴，关联性较高。故，以地方政府农业部门与林业部门预算经济绩效作为研究对象，在参考已有文献基础上，定义地方政府农业部门与林业部门经济预算绩效投入与产出的表征变量(表1)。

表1 地方政府农林部门经济预算绩效投入产出指标

根据各地方政府农林业部门预算编制情况与已有研究基础，选取投入三级指标8类，并根据预算支出倾向将其分为3类二级指标。农林部门的经济预算产出指标则以8类三级指标来表征。其中在预算经济有效性指标中，为最大化削弱地区差异与年份偶然性影响，分别以农业及林业产值指数、农业及林业各自第一产业内部贡献率以及各自生产者资料的价格指数进行计算。

三、地方政府农林部门经济预算绩效综合评价结果

(一)地方政府农林部门经济预算产出指标赋权及熵值结果

运用熵值法对地方政府农林部门经济预算绩效产出指标中的预算规模有效性、预算结构均衡性以及预算经济效益性进行赋权及综合值计算，结果如表2所示。从均值看，无需区别农业部门与林业部门，第一，基本支出占预算规模有效性权重较大，说明基本支出比例是影响预算规模有效性的重要因素；第二，基础设施支出比例对于预算结构均衡小的影响较小；第三，内部贡献率与农林产值指数占据了预算经济效益的主要权重，说明农林业产值对于地方政府的预算绩效发挥着至关重要的作用。

表2 地方政府农林部门赋权结果 %

(二)我国地方政府农业部门与林业部门整体经济预算绩效分析

在SBM模型中，存在3种不同前提假设，分别为规模报酬不变(CRS)、规模报酬一般(GRS)、规模报酬可变(VRS)，为最大化降低规模报酬可变性对研究带来的影响，使用2016—2018年15个地方政府农林部门的90个决策单元(DMU)、630个数据分别对3种前提假设进行依次测算，结果如图1所示。

a农业部门副本

随着规模报酬限制约束性从CRS到VRS逐渐降低，2016—2018年15个地方政府农林部门经济预算绩效都呈逐渐上升趋势。在规模报酬约束性最低时， 15个地方政府农业部门经济预算绩效分别为0.77、0.66、0.72，而相同约束条件下同时期，林业部门经济预算绩效则为0.68、0.70、0.72。不同于地方政府农业部门经济预算绩效的“V”字型变化趋势，地方政府林业部门则为缓慢上升型。

(三)我国地方政府农业部门与林业部门经济预算绩效省际差异分析

按照地区发展程度，将15个研究省份分为西部欠发达类，分别为四川、贵州、陕西、甘肃、青海；中部一般发展类，分别为安徽、山西、吉林、湖北、湖南；东部发达类，分别为河北、浙江、福建、广东、海南。对3类省份分别进行I 、II、III编号，按编号依次进行分类SBM模型的效率测算，具体结果如表3、表4所示。

表3 地方政府农业部门经济预算绩效情况

表4 地方政府林业部门经济预算绩效情况

以“1、0.5～1、0～0.5”3个区间作为划分标准，按效率值将研究省份划分为3个梯队，如表5所示。结合表3、表4及表5发现，一是在经济预算绩效值层面，地方政府农林部门西部地区都略优于东部和中部地区。二是2016—2018年，15个地方政府农业部门DEA有效省份多于林业部门。三是经济发展相对落后的地区其农业部门与林业部门经济预算绩效不一定低，而经济相对发达地区经济预算绩效也不一定高。从产业优先级来看，对于经济相对发达的东部地区而言，加快二三产业发展，推动三产融合进而推动产业转型升级是当地政府决策层亟待解决的问题，同时地方政府农林部门在进行预算目标设定时会更关注到社会效益、生态效益以及产业链现代化层面。对于经济发展相对落后的西部地区而言，农业、林业等第一产业是推动地方经济发展的重要驱动力量，在此背景下，地方政府农林部门通过预算等财政活动促进财政资源优化配置，最终体现为高水平的地方政府农林部门经济预算绩效。

表5 地方政府农林部门经济预算绩效阶梯分布

(四)地方政府农林部门经济预算绩效投入与产出松弛程度

基于分类SBM模型的特性，得出15个地方政府农林部门经济预算绩效的投入与产出松弛值(表6、表7)。从表中发现，DEA无效的地方政府农林部门都存在较大的投入冗余与产出不足，一方面是因为农林部门预算投入具有一定滞后性，导致预算绩效无法在当年进行投入变现；另一方面则很可能是由于地方政府农林部门在预算执行过程中存在资源配置不合理、闲置、浪费等情况，或在预算监管过程中存在纰漏。

表6 2016—2018年15个地方政府农业部门经济预算效率投入产出松弛度 %

表7 2016—2018年15个地方政府林业部门经济预算效率投入产出松弛度 %

续表

对地方政府农业部门而言，从投入角度看，研究省份的公共服务类预算支出冗余程度相对其他两类支出的冗余程度较低，从侧面体现了这些省份对科研化产以及农业生态环境保护的重视程度较高。从产出角度看，15个研究省份农业部门预算支出结构以及经济效益产出情况整体较好，但是部分省份预算支出内部规模存在一定不足，相关人员支出、公用支出与项目支出预算规模失衡。

对地方政府林业部门而言，预算投入角度的保障类预算支出相较于其他类别预算支出冗余程度最为严重，很可能意味着研究省份林业部门存在较大的公职人员冗余，导致部门预算支出结构存在一定不合理。此外15个研究省份林业部门也存在与农业部门类似的预算基本支出与预算项目支出比例失衡问题。

四、地方政府农林部门经济预算绩效影响因素分析

(一)指标选取与模型建立

在前文研究基础上，将2016—2018年农林政府部门经济预算绩效分别作为被解释变量Eff1、Eff2，并参考相关文献选取地方教育水平、地方农林产业市场化进程、地方财政透明度、地方乡村人口比重作为解释变量(表8)。

表8 地方政府农林部门经济预算绩效影响因素变量定义

根据结合OLS回归与本文所选指标，建立模型如下：

Eff1=β+β1Ed+β2Mar+β3Fi+β4Pro+ε

(6)

Eff2=β+β1Ed+β2Mar+β3Fi+β4Pro+ε

(7)

(二)OLS回归分析结果

首先，为最大限度削弱异方差对OLS回归分析的影响，运用取对数、稳健标准误回归(Robust)以及可行广义最小二乘法回归(FGLS)对异方差进行处理，最终2016—2018年地方政府农林部门经济预算绩效影响因素数据输出异方差检验结果如表9所示。

表9 地方政府农林部门经济预算绩效影响因素异方差检验结果

从表9可以发现，在运用White检验以及BP检验两种异方差检验法后，其中农业部门样本数据P值分别为0.378与0.412，而林业部门样本数据P值则分别为0.378与0.237，均接受原假设(p>0.05),因此模型不存在异方差问题，可以进行后续OLS实证分析。通过OLS回归，得到分析结果(表10)。

表10 2016—2016年地方政府农林部门OLS回归分析

从表10可知，对15个地方政府农业部门而言，模型R2值为0.442，意味着地区教育水平(Ed),市场化进程(Mar), 财政透明度(Fi),乡村人口比重(Pro)可以解释15个地方政府农业部门经济预算绩效值(Eff)的44.24%变化原因。对模型进行F检验时发现，模型并没有通过F检验(F=1.983，p=0.173>0.05)，也即说明地区教育水平(Ed)、市场化进程(Mar)、财政透明度(Fi)、乡村人口比重(Pro)并不会对地方政府经济预算绩效值(Eff)产生影响关系。

对15个地方政府林业部门而言，模型R方值为0.605，意味着地区教育水平(Ed)、市场化进程(Mar)、财政透明度(Fi)、乡村人口比重(Pro)可以解释地方政府林业部门经济预算绩效值的60.46%变化原因。对模型进行F检验时发现模型通过F检验(F=3.823，p=0.039<0.05)，也即说明地区教育水平(Ed)、市场化进程(Mar)、财政透明度(Fi)、乡村人口比重(Pro)至少一项会对地方政府林业部门经济预算绩效值产生影响关系。其模型公式为：

Eff2=10.081+0.394×Ed-0.328×Mar-2.025×Fi-1.126×Pro

(8)

进一步分析可知，地区教育水平(Ed)的回归系数值为0.394，但是并没有呈现出显著性(t=0.553，p=0.592>0.05)，意味着地区教育水平(Ed)并不会对地方政府林业部门经济预算绩效值(Eff)产生影响关系。市场化进程(Mar)的回归系数值为-0.328，并且呈现出0.01水平显著性(t=-2.997，p=0.013<0.05)，意味着市场化进程(Mar)会对地方政府林业部门经济预算绩效值(Eff)产生显著的负向影响关系。财政透明度(Fi)的回归系数值为-2.025，并且呈现出0.01水平显著性(t=-2.296，p=0.045<0.05)，意味着财政透明度(Fi)会对地方政府林业部门经济预算绩效值(Eff)产生显著的负向影响关系。乡村人口比重(Pro)的回归系数值为-1.126，但是并没有呈现出显著性(t=-1.133，p=0.284>0.05)，意味着乡村人口比重(Pro)并不会对地方政府林业部门经济预算绩效值(Eff)产生影响关系。

五、结论和建议

(一)结论

从实证角度来探讨2016—2018年我国东部、中部、西部15个地方政府农林部门经济预算绩效及其影响因素，研究发现：

1.整体而言，我国地方政府农业部门与林业部门平均经济预算绩效仍有待提高。从省际差异来看，二者都存在较大的两级分化现象，且从3年的绩效排序来看，排序位置出现相对固化。

2.对于地方政府农林部门而言，地区教育水平、乡村人口比重与其经济预算绩效并不呈显著相关，地方农林产业市场化进程对经济预算绩效则为显著的负向影响关系，此外，地方政府财政透明度与地方政府农业部门经济预算绩效不呈显著相关，而与林业部门经济预算绩效呈显著负相关。

(二)建议

1.建立并坚持以地方政府部门协同联动为主线的经济预算绩效评价体系。(1)在统筹内部预算规模、结构及外部产业增加值、产业贡献率基础上，注重经济发展可持续性，以及与社会效益、生态效益联动性。(2)构建“部门+部门”与“省份+省份”双向协同机制，减少地方政府部门经济预算价值损失。(3)随着我国全面实施预算绩效管理改革的不断深入，应以系统论与协同论作为深化预算绩效管理改革的方法论与实践价值导向，强化不同部门、不同省份之间的协同，更深层次的还应强化预算绩效管理改革内部预算规划、预算支出经济分类的协同，这也是实现我国全面实施预算绩效管理改革必经之路。

2.持续提升经济预算绩效评价的应用效果。(1)确定地方政府经济预算绩效时间观，推动核心经济项目与编制人员计划前移，强化地方政府前瞻性，增强事前、事中、事后经济预算执行效率反馈，加强政府部门内部控制，提高地方政府部门经济预算绩效。(2)进一步引入公众参与，推动以公民导向为主的新型经济绩效预算改革，通过以公民期望作为地方政府部门经济预算绩效评价的核心，为高层提供额外预算灵活性，推动预算资源优化配置，满足公众利益，提高政府公信力。(3)协调好地方政府预算活动与市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好地实现政府部门预算职能。