数字服务贸易国际规则研究

摘要：数字经济的迅猛发展加速了全球经贸格局重构，传统贸易治理体系难以解决数字贸易发展所带来的问题与挑战。数字贸易治理体系正在加速构建中，但全球层面尚未形成统一的数字贸易治理规则，值得进一步研究。本文根据双边、诸边、区域贸易协定的最新进展，重点关注CPTPP、EU-JAPAN EPA、USMCA和RCEP协定，对比分析数字服务贸易的有关条款，探析全球数字服务贸易治理体系的发展态势。本文发现，在数字服务贸易治理体系规则构建过程中，国家之间的共识与分歧同时存在：共识反映的是数字经济与贸易的发展趋势;分歧反映的是不同国别之间的诉求差异。本文认为，在“双循环”新发展格局下，中国应加快推动数字服务贸易发展，大力完善数字服务贸易治理框架，积极参与数字服务贸易治理体系构建，成为数字贸易规则的参与者、推行者以及领导者。

关键词：数字治理 数字服务贸易 贸易协定 国际规则

作者简介：陈颖，清华大学公共管理学院博士研究生。

本文为中国科协课题《数字技术与我国服务贸易高质量发展研究》阶段性研究成果。

课题组长：江小涓，十三届全国人大常务委员会委员、清华大学公共管理学院院长。在研究期间，作者得到江小涓教授的悉心指导和帮助，在此表示衷心感谢。

数字服务贸易治理已成为世界各国高度重视的议题，但现有贸易规则难以解决数字服务贸易发展所面临的问题与挑战。第一，世界贸易组织（WTO）的协定未能适应数字贸易的发展需求，多边谈判进程未取得实质性进展。第二，尽管双边、诸边、区域贸易协定在一定程度上弥补了WTO治理规则的空缺之处，但存在对传统贸易框架的路径依赖，仅是渐进零散式调整。

第三，尽管区域层面的探索和实践取得一定进展，但存在地域局限性，并且大量的区域贸易规则造成了政策分裂，呈现“碎片化”特征。

总之，全球数字贸易治理体系亟待构建与完善。数字经济是引导长期高效可持续发展的重要力量，21世纪国际贸易规则说到底是数字贸易规则，数字服务贸易是主要的数字贸易方式。

因此，有必要对数字服务贸易治理规则进行更深入的研究，对数字服务贸易治理体系进行更进一步的探讨。

一、研究综述

数字贸易国际规则的制定尚处于探索阶段，有关的学术研究还处于起步阶段。早期研究主要关注对美国数字贸易规则的探讨，随着数字贸易的发展，逐步拓展至欧盟及其他经济体的数字贸易规则。

现阶段对数字服务贸易规则的研究成果有限，因此本文结合数字贸易和数字服务贸易规则的相关研究进行梳理，以此反映既有研究的全貌及进展。

综合来看，国内外学者主要从以下三个方面就数字贸易和数字服务贸易规则展开研究。第一，以焦点议题为关注要点，分析贸易治理挑战与难点。萨比塔（Sabitha，2019）指出，数字服务贸易分类和贸易自由化是贸易治理的两大挑战。石静霞（2020）认为，WTO电子商务诸边谈判中最具争议的三个问题是数据跨境流动及本地化要求、源代码及算法规制、数字税收问题。熊鸿儒等（2021）强调，数字贸易制度建立的主要议题为跨境数据流动，数字产品或服务的税收，数据及相关设施的本地化，数字贸易业务的市场准入，数字知识产权保护和跨境电商便利化。此外，部分学者聚焦数字贸易的治理难题，例如梅策尔（Meltzer，2019）、布里（Burri，2019）等探讨了数据跨境流动的规制问题。

第二，以文本内容为分析重点，分析贸易治理现状与趋势。例如韦伯（Weber，2015）回顾了WTO电子商务谈判的历程，强调在多边层面共同解决数字贸易治理的难题。梅策尔（Meltzer，2019）梳理了《美墨加协定》（USMCA）中涉及数字贸易的规则，解析了其在数据流动和数字贸易治理方面的规制。李墨丝（2020）研判了《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）数字贸易规则的发展方向。布里（Burri，2020）分析了WTO框架下的数字贸易规则，探讨了CPTPP、USMCA、《美日数字贸易协定》（UJDTA）在数字贸易治理方面的进展。

第三，以参与者为研究对象，分析政策立场与方案。王拓（2019）、余振（2020）等对比了美国、欧盟、日本和中国的数字贸易政策特点。高（Gao，2018）、周念利（2018）等分析了中国与美国的数字贸易政策差异。周念利等（2018，2019）系统梳理了“美式”与“欧式”数字贸易规则的基本构成和主要内容。岳云嵩、霍鹏（2021）指出发达经济体与发展中经济体之间的诉求差异在于数据要素、市场空间、监管治理、技术发展与收益分配。

总体而言，国内外学者对数字贸易和数字服务贸易治理规则进行了比较全面的梳理，对现状与趋势、挑战与问题、政策立场与冲突进行了比较深入的分析。但是既有研究存在待补充之处。一方面，数字经济与贸易发展迅猛，数字贸易治理规则进展迅速，有必要对数字贸易规则的最新进展进行研究;另一方面，在数字贸易服务化的发展趋势下，数字服务贸易监管成为国际贸易治理中的重要议题，有必要进一步探讨数字服务贸易规则。因此，本文根据数字贸易规则的最新进展，重点研究数字服务贸易规则，为中国数字服务贸易高质量发展提供学术与决策支持。

二、数字服务贸易壁垒分析

数字服务贸易规则谈判的进度最终取决于消除服务贸易壁垒的程度。

非关税壁垒与关税壁垒合称为贸易壁垒，是指一国政府所采取的限制商品进口的一切措施。

姜文学：《国际贸易理论与政策》，科学出版社2010年版，第121页。在数字贸易的发展过程中，非关税壁垒成为阻碍数字服务贸易发展的重要因素。经合组织（OECD）构建了数字服务贸易限制性指数（D-STRI），衡量各国数字服务贸易的监管环境和自由化程度。D-STRI將数字服务贸易政策措施分为5个监管类别，包括基础设施和连通性、电子交易、支付系统、知识产权、其他措施;

基础设施和连通性措施主要涉及互联互通、通信服务访问、跨境数据流动等;电子交易类措施主要涉及电子商务许可、网上税务登记、电子认证和电子签名等;支付系统类措施主要涉及电子支付权限与安全等;知识产权类措施主要涉及商品保护、版权及相关权保护、执法机制等;其他措施包括业绩要求、下载和流媒体限制、线上广告限制、商业本地化要求等。

以及13个政策议题，包括贸易数量限制、关税与贸易保护、在线销售与交易、数据监管、知识产权、内容访问、技术标准、竞争政策、外国投资等。

总体而言，近年来数字服务贸易限制性指数呈上升态势（见图1）。2014—2020年，50个国家中有22个国家的限制性指数发生了变化;中国、日本、印度等14国的指数升高，墨西哥、加拿大等8国的指数降低。分国别来看，发展中国家的数字服务贸易限制性指数普遍高于发达国家。将50个国家的限制性指数进行四分位统计，指数中位数值为0.145，限制性指数较高（在75%位值以上）的主要有哈萨克斯坦、中国、印度、俄罗斯等国家，限制性指数较低（在25%位值以下）的主要有日本、美国、英国、墨西哥、加拿大等国家（见表1）。

服务贸易壁垒形式多元，数据监管成为规制重点。如图2所示，从监管类别来看，2020年数字基础设施和连通性措施居首位，在贸易限制中的占比接近2/3。从政策议题来看，2010—2020年，数据领域的规制最多，共有55项政策涉及数据存储、使用和传输，占所有限制性措施总数的比例为38%，而且自2016年起规制数量明显增多，由此可见政府部门对数据的关注及监管程度上升，数据限制成为数字服务贸易壁垒的重要形式。

三、数字服务贸易规则研究

（一）数字服务贸易治理体系现状

国际数字服务贸易的制度框架主要由WTO的贸易协定和双边、诸边、区域贸易协定共同构成。

WTO框架下涉及数字服务贸易规则的协定主要包括《关税与贸易总协定》（GATT）、《服务贸易总协定》（GATS）、《信息技术产品协定》（ITA）、《贸易便利化协定》（TFA）、《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）、《技术性贸易壁垒协定》（TBT），以及《电子商务谈判计划》（Work Programme on E-commerce）。WTO协定为国际贸易治理提供了制度基础，部分国家通过双边、诸边、区域贸易协定，逐步完善数字服务贸易治理体系。

21世纪以来，涵盖数字服务贸易条款的贸易协定数量不断增多，并且越来越多的发展中国家参与其中。

在数量方面，通报至WTO的区域贸易协定（RTAs）累计数量为568个，有效RTAs的累计数量为350个。

数据来源：WTO区域贸易协定数据库，登录时间为2021年7月12日。如图3，在参与区域方面，欧盟达成的RTAs数量最多，累计为154个;在参与国方面，英国达成的RTAs数量为37个，日本18个，中国16个，美国14个。

数据来源：WTO区域贸易协定数据库，登录时间为2021年7月28日。此外，截至2021年2月，向WTO通报并有效的RTAs中，有109个包含数字贸易条款，近80个WTO成员参与制定。

（二）数字服务贸易规则比较分析

全球目前比较有代表性的协定有CPTPP、《欧日经济伙伴关系协定》（EU-JAPAN EPA）、USMCA、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等。对比上述协定可知：第一，在章节设定方面，四个协定的章节构成相似，反映了各国对贸易的主要关切点相近。

四个协定均涉及货物贸易、海关管理与贸易便利化、技术性贸易壁垒、贸易救济、跨境服务贸易、金融服务、电信服务、电子商务或数字贸易、政府采购、知识产权、中小企业、竞争政策、投资等相关章节。CPTPP、EU-JAPAN EPA和USMCA还涉及国有企业与指定垄断、劳工、透明度等议题。第二，在条款内容方面，CPTPP、USMCA和RCEP的条款结构相似度较高，尤其是CPTPP与USMCA。

例如在电子商务或数字贸易章节，CPTPP与USMCA的条款都有18条款项，且条款结构设定重合程度较高。CPTPP协定由《跨太平洋伙伴關系协定》（TPP）发展而来，沿袭了其基本条款的内容;USMCA更新了以TPP为代表的数字贸易规则，是最能体现美国数字贸易核心诉求的区域贸易协定之一。

更进一步，综合对比数字服务贸易相关条款（见表2）。在规制范围方面，四个协定均涉及数字服务贸易的基础性内容， 例如禁止强制性技术转让、公共电信服务接入和使用、电子传输海关关税、国内电子交易框架、电子认证和电子签名、非应邀商业电子信息、在线消费者保护、知识产权保护等。反映了各国在传统规则方面争议较小。但是，有关新兴议题的条款设定存在差异， 例如数字产品非歧视待遇、互联网互通费用分摊、计算设施位置、源代码、交互式计算机服务、公开政府数据等。表现为如下四个特点：一是USMCA全面设定了数字贸易规则，条款涵盖范围相对广泛，且涉及了少许全新议题。

例如“交互式计算机服务”和“公开政府数据”。二是CPTPP和USMCA的规则范围重合度高，反映了美式数字贸易规则的推行与应用，也侧面反映了美国在数字贸易规则制定中的领导地位。

CPTPP协定暂定适用了TPP的多项条款，包括数字贸易相关的“法律救济和安全港”和“权利管理信息”等条款，但在电子商务章节未作改动;USMCA协定新增了“交互式计算机服务”和“公开政府数据”等条款，未纳入“互联网互通费用分摊”条款。三是EU-JAPAN EPA涵盖的议题相对较少， 例如未涉及无纸化贸易、计算设施的位置、网络安全监管、技术选择灵活性、交互式计算服务等议题。并且少许议题的条款分散在不同章节中。

例如有关个人信息保护的内容分散在跨境服务贸易、电子商务、知识产权以及合作等章节。四是RCEP尚未对数字产品非歧视待遇、源代码、权利管理信息等设定规制，但提及应就数字贸易发展中的问题加强电子商务对话。

在规制内容方面，关于重点议题的规则存在差异，尤其是个人信息保护和跨境数据流动。在个人信息保护方面，EU-JAPAN EPA规定要依各自的法律法规保护个人信息，不得要求披露机密或敏感信息。RCEP、CPTPP和USMCA的规制“逐步递进”：RCEP指出考虑相关国际机构的原则和指南，制定个人信息保护的法律框架;在此之上，CPTPP鼓励建立促进不同体制之间兼容性的机制;更进一步，USMCA倡导亚太经合组织（APEC）跨境隐私规则体系作为有效机制，加强国际合作，协助用户提交跨境投诉。此外，CPTPP和USMCA规定个人信息保护措施是非歧视性的。在跨境数据流动方面，EU-JAPAN EPA提出将重新评估纳入数据自由流动条款的必要性。CPTPP、USMCA和RCEP允许基于商业行为的跨境数据流动，要求只要不构成任意歧视或对贸易构成变相限制，就不得阻止实现合法公共政策目标所必要的措施。此外，RCEP还规定不得阻止保护基本安全利益所必需的任何措施，且其他缔约方不得提出异议。

（三）数字服务贸易发展共识与分歧

1.共识与趋势。上述协定中具有共识性的条款，反映了数字服务贸易发展和治理的趋势。

第一，提升对数字贸易的重视程度。近年来，各国通过双边、诸边、区域贸易协定加强对电子商务或数字贸易规则的构建。四个协定均设定电子商务或数字贸易章节，均对海关关税、国内监管框架、消费者保护、数据跨境流动、个人信息保护等数字贸易中的重点议题进行规制。

第二，努力降低数字服务贸易壁垒。关税及非关税壁垒是阻碍数字服务贸易发展的重要影响因素，贸易协定是降低贸易壁垒以推动贸易发展的重要形式之一。在关税方面，四个协定均规定不得对电子传输征收海关关税。在非关税方面，一是禁止强制性技术转让，要求不得将技术转让作为投资设立和经营的条件;二是保障电信基础设施连通，保证公共电信服务的非歧视性接入和使用;三是鼓励电子认证和电子签名，加大电子方式的使用，提升贸易便利化程度。

第三，积极营造良好营商消费环境。一是在中小企业支持方面，四个协定均指出应加强信息共享与经验交流，公开提供协定相关内容、贸易投资相关法律法规以及促进企业发展的商业信息等。二是在电子交易国内监管方面，努力避免对电子交易施加不必要的监管负担。三是在消费者保护方面，强调在线消费者保护的重要性，规定要采取透明和有效的措施加强消费者保护，要基于消费者保护法禁止诈骗和商业保护行为，要加强国际之间的交流提升消费者福利。

第四，重点关注数据监管与信息保护。一方面，数据作为一种重要的战略资源，跨境数据流动是数字治理的重点;另一方面，信息作为一种重要的价值创造来源，个人隐私保护是数字治理的挑战。四个协定均对跨境数据流动和个人信息保护作了规制，尽管上述协定的规定内容不尽相同，但都对跨境数据监管和个人信息保护议题予以重视。

第五，大力倡导国际交流与合作。在合作的具体内容方面，四个协定提及的事项略有不同，但通过国际交流与合作以实现贸易发展与共赢的认识是一致的。均倡导要积极参与区域和多边论坛，以促进电子商务和数字贸易的发展;要交流信息和分享经验，以应对发展电子商务面临的挑战。

2.分歧与立场。上述协定之间的条款差异，实质上反映的是欧盟、美国和中国对数字服务贸易规则乃至数字贸易治理体系构建的立场分歧。

美國方面。第一，美国在区域层面积极推广数字贸易治理规则，维护其在全球经贸规则制定中的领导地位。美国首次在USMCA中设定“数字贸易”章节，率先以数字贸易概念取代电子商务，广泛涵盖数字贸易有关议题，构建了美国数字贸易规则的范本并逐步沿用至其他贸易协定中。第二，美国基于在数字经济和贸易领域的领先优势，大力倡导信息共享与跨境数据流动，鼓励国际合作以构建基于APEC跨境隐私规则体系的跨境数据流动机制，平衡跨境数据流动与个人信息保护，反映了其拟打破数据壁垒以维护其产业竞争优势的意图。第三，美国在计算设施的位置、源代码、金融信息处理与转移、跨境数据流动等方面的规制较为宽松，凸显了其推动制定更开放数字贸易规则的目标。

欧盟方面。第一，EU-JAPAN EPA与其他三个协定的章节结构以及条款内容的相对差异较大，侧面反映了欧盟试图构建自己的数字贸易规则体系，引导全球数字贸易规则走向。第二，欧盟强调跨境数据监管与个人信息保护，这两个议题是当前美欧在数字贸易治理上的主要分歧所在。第三，欧盟不仅通过双边、诸边、区域贸易协定的方式，还通过统一立法的形式，以数据保护高标准引导全球重建数据保护规则体系。

例如，欧盟与日本于2019年1月23日达成一致意见，允许个人数据在双方之间自由安全地流动，视彼此的数据保护系统具有同等效力，这将创建世界上最大的数据安全流动区域。

此外，欧盟还通过《通用数据保护条例》《非个人数据在欧盟境内自由流动框架条例》等法律法规进行规制。

中国方面。RCEP作为中国近期签署的区域贸易协定，可以反映中国在国际经贸合作和数字贸易规则方面的最新立场。第一，中国基于互联网平台形成以跨境电子商务为优势的数字贸易体系，重点关注推动贸易便利化和改善电子商务环境，努力推动电子商务合作、帮助中小企业克服使用电子商务的障碍、帮助缔约方改善电子商务法律框架等，致力于促进电子商务的发展。第二，在少许具有争议的议题上，协定尚未设置明确的规则条款，例如数字产品待遇、源代码问题等。

四、结论与展望

双边、诸边、区域贸易协定中数字服务贸易规则之间的差异，实质上反映的是主导国家之间的利益诉求分歧。欧盟、美国、中国的经济发展水平不同，数字服务贸易发展进程存在差异，产业竞争优势不同，对数字服务贸易治理体系的规制重点和条款诉求存在分歧。美国基于数字经济和贸易的竞争优势，大力倡导跨境数据流动，积极制定开放的数字贸易规则。欧盟重点关注个人信息保护，通过贸易协定和统一立法的形式，引导高标准数字贸易规则的制定。中国基于跨境电子商务的竞争优势，积极改善电子商务环境。数字服务贸易在全球层面尚未形成统一的规则体系，对中国而言，既是挑战亦是机遇，应在规则共识中寻求合作，在规则分歧中寻求突破。在“双循环”新发展格局下，中国加快推动数字服务贸易进程是发展之要，大力完善数字服务贸易治理框架是发展之需，积极参与全球数字服务贸易治理是发展之势。

第一，在经济和贸易数字化转型之际，中国应加快推动数字经济和贸易发展。一是全面完善数字基础设施建设，加强电子交易和支付系统的建设，努力降低在基础设施连通、电子交易、支付系统等方面的服务贸易壁垒。二是大力促进数字技术的研发与应用，缩小与发达国家之间的技术鸿沟。三是加快新兴数字产业的创新与发展，鼓励传统产业的数字化转型，增强数字产业的全球竞争力。

第二，在数字贸易治理体系构建之际，一方面，中国应建立健全国内数字贸易监管体系。一是加快数字贸易与数字治理相关的法律法规的制订及修订工作，为政府监管以及市场运行提供法律规范指导。二是基于发展与监管并行的原则，整合相关监管力量，明确相关监管权责，确保监管执行与市场运行井然有序。另一方面，在全球经济贸易格局重塑之际，中国应积极参与数字贸易治理体系构建。一是结合全球经贸格局与数字贸易治理体系发展趋势，主动加入WTO以及双边、诸边、区域贸易协定谈判，成为数字贸易治理体系的参与者与推行者。二是结合自身竞争优势与发展需求，积极推出数字贸易规则的“中国方案”，成为数字贸易治理体系的建设者。

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責任编辑：郭 霞