关于防范和化解地方政府隐性债务风险研究

宋海 张红地

摘要：我国地方政府隐性债务产生的根本原因是地方公共事业发展需求与地方政府有限的财力和举债途径之间的矛盾;直接原因是事权与财权责任不相符、部分地方政府盲目举债、投融资监管不当、缺乏风险预警机制。未来地方政府隐性债务问题还将长期存在，主要风险在于债务规模超过地方经济的承载能力，隐性债务发行企业缺少主营业务，盈利能力弱，对财政拨款依赖程度高，自主还债能力较差，还款来源不稳定。当前，在经济下行压力加大、财政收支矛盾凸显的背景下，我国地方政府财政的可持续状况日趋严峻。在地方政府债务管理中，隐性债务的治理与化解无疑具有紧迫性与优先性。解决地方政府隐性债务危机首先必须解决两个问题：一是完善信息披露机制，建立地方政府信用评级体系;二是构建更有效、更可持续的新型投融资体系。化解地方政府隐性债务风险的主要措施有：理顺中央和地方财权事权;完善预算管理体系;对现有地方政府隐性债务采取遏制增量、化解存量进行化解;大力推动现有融资平台转型，实现分类改革;加强政府部门和社会资本的合作;建立健全官员考核体系，正确引导官员的政绩观等。

关键词：地方政府 隐性债务 预算管理 信用评级

作者简介：宋 海，全国政协常委;张红地，北京语言大学经济研究院研究员。

党的十九大和中央经济工作会议把防范化解重大风险摆在决胜全面建成小康社会“三大攻坚战”之首。习近平总书记对化解地方政府债务问题也发表了重要讲话，各地应清醒认识化解地方政府债务形势的严峻性、任务的艰巨性、工作的紧迫性，牢固树立正确的政绩观，增强责任感和紧迫感，统筹部署、各负其责，标本兼治、精准发力，坚决打好防范化解重大风险攻坚战。但是，目前地方政府隐性债务仍然具有不可忽视的风险，并且成为影响我国经济平稳发展的重大隐患。

一、地方政府隐性债务风险产生的根本原因和直接原因

虽然《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）已经对2014年底前产生的存量地方政府债务进行摸底，并于2015年开始出台实施地方政府债务预算管理、债务限额和余额管理、置换存量债务、切割各类融资平台、推广公私合作（PPP）等一系列密集的旨在控制地方政府隐性债务、预防隐性债务风险的管理政策和措施，但是隐性债务规模并未得到有效控制，按国际公认警戒线标准已经存在风险。可以肯定的是，未来一段时期，地方公共事业发展需要与地方财力之间的缺口仍将客观存在，各地方政府需要谨慎处理隐性债务与地方发展之间的关系，平衡地方发展与债务风险。

地方政府隐性债务产生的根本原因是地方公共事业发展需求与地方政府有限的财力和举债途径之间的矛盾。2014年《预算法》修订之前，地方政府是不能发债的，导致地方政府的财力、事权与支出责任长期不匹配，地方政府不得不以较少的财力承担大量公共事业发展职责。为了发展地方经济和公共事业以及建设基础设施，地方政府开始采用融资平台举借隐性债务的方式绕开法律规定融资。通过隐性债务，地方政府可以在脱离上级监管的情况下，解决地方经济增长的融资难题，促进地方经济增长和城市基础设施建设。随着地方政府隐性债务规模不断扩大，特别是隐性债务的资金多来源于银行贷款、融资平台城投债等，使地方政府隐性债务与金融体系产生了千丝万缕的联系。

地方政府隐性债务产生的直接原因主要有：一是事权与财权责任不相符。近年来，地方政府为不断提升城市竞争力，通过改善投资环境、加大基础设施建设等方式进行经济建设，所产生的大量资金需求与地方财政实力不相匹配。事权与财权的不协调导致地方财政存在严重收支不平衡问题，因此地方政府不得不扩大其隐性债务规模，以满足不断增长的资金需求。二是部分地方政府盲目举债，追求经济总量规模与增长速度。在我国现行的政府考察机制中，地方经济发展水平是一项重要的考察指标，为促进经济发展提速，部分地方政府存在高估地方财政能力的情况，造成过度举债。过快的增长速度使得地方政府负担沉重，从而产生隐性债务风险。三是投融资监管不当。地方政府为筹措资金而创办各类投融资平台，监管和审查都较为宽松，导致隐性债务问题加剧。四是缺乏风险预警机制。在现行的地方政府债务管理中，明显缺乏风险预警機制，地方政府也并未设立专门的监管机构对地方债务进行管理和监督，举债规模和用途均缺乏社会公众的监督。一旦部分政府出现过度举债，因缺乏风险预警易导致恶性循环，地方政府财政隐患陡增，加大了地方政府隐性债务风险。

二、地方政府隐性债务管理现状

2014年以来，中央多次出台重要政策文件加强地方政府债务管理，旨在为地方政府融资“打开正门，阻断偏门”，从而化解地方政府隐性债务风险。从各项政策内容来看，对地方政府债务的管理日趋完善。其中，对地方政府隐性债务的管理也不断加强，化解、阻断地方政府隐性债务的主旨日益显著，加强风险防控的特征越发显现。

第一，允许地方政府依法适度举债，实施市政项目收益债试点工作。从2014年的新《预算法》和国发〔2014〕43号文明确赋予地方政府依法适度举债的权限开始，中央相继出台地方政府债券发行、地方政府专项债券发行（土地储备专项债券、收费公路专项债券、棚户区改造专项债券）、市政项目收益债试点等多项政策，明确地方政府举债的方式及途径，并不断尝试开辟更规范的举债途径，为地方政府举债打开正门，从根源上防止新的隐性债务产生。第二，加强地方政府举债行为管理，阻断各类可能产生隐性债务的途径，促使隐性债务显性化。第三，加强地方政府债务过程管理和风险管理，防范隐性债务风险。一是将地方政府债务分类纳入全口径预算管理，在政府预算中体现政府债务的融资规模、偿还资金来源、支出安排等，政府债务信息与政府“四本预算”同步公开，提高债务信息透明度。二是加快存量债务置换，将原有地方政府隐性债务置换为公开市场发行的地方政府债券，加强市场约束和债务透明度。三是对存量债务进行分类处置，依据不同债务类型特点，分类提出处置措施，明确地方政府偿债责任，实现债权人、债务人依法分担债务风险。四是建立健全债务风险应急处置机制。依据地方政府隐性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等，将债务风险事件分级为I级（特大）、II级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级，建立相应的债务风险应急处置工作机制，对地方政府债务风险快速响应，防范系统性风险发生。第四，完善配套制度，全方位防控风险。一是信息公开，提高透明度。目前，包括地方政府债务限额、债务余额都已经开始逐步公开，债务信息透明度得到较大幅度提升。二是加强地方政府债务绩效考评和问责机制，将地方政府债务管理及绩效水平纳入绩效考评体系。目前，中央政府对于地方政府举债的调控已经从“管融资渠道”转为“管地方政府”，并且处理部分地方政府违规举债的责任人，形成了一定震慑作用。

三、地方政府隐性债务管理中存在的主要问题

第一，规模超常规增长。目前我国部分省市城投债出现过度发行现象，融资平台总体负债率较高。根据有关部门统计和估算，到2020年末，负债率普遍超过80%，部分地方政府乱发债的问题或者变相举债的问题也日益突出。第二，借款成本较高。大部分隐性债务投向城市建设类项目，投资回报率低、长期盈利能力差。特别是2014年加强地方政府债务管制以来，地方融资平台的政府债务认定率越小，获得的政府支持力度越小，城投债的信用风险进一步加大。第三，还款来源不稳定。城投债偿债资金来源主要是地方财政收入、土地出售与转让收入等，一旦土地价格波动或是当地房地产业不稳定，都会影响还款来源。特别是2021年土地新政使得地方隐性债务风险更加不可预测。第四，资产负债期限错配。地方政府融资平台主要投向基础设施等长期项目，而资金来源大多是中短期贷款，资产负债的期限错配可能产生较为严重的结构性清偿风险。第五，债务脱离监管。目前，国家的预算报表仅能部分反映地方政府的举债融资规模，大量财政赤字被转换为隐性负债，游离于预算监管体系之外，使隐性债务风险难以进入监管范围或者很难全口径监管。第六，债务出现最终转化。由于地方政府实际上是地方隐性债务的最终债务人，一旦城投债发生风险，将会转化为地方政府债务风險，进而向上级政府、下届政府溢出，使地方政府债务成为中央政府债务，最终成为国家资产负债率上升的主要原因。第七，影响金融体系稳定。地方政府隐性债务的主要持有人大多为金融机构，对其资产负债率、安全性产生重要影响，特别是对债券市场稳定性产生重大影响，在一定程度上推动宏观杠杆率上升，将地方政府隐性财政风险转变为金融体系风险。

四、地方政府隐性债务存在的主要风险

第一，规模风险。举借隐性债务的公司数、债券数及债务规模不断上升，带来地方政府债务规模风险。当地方政府隐性债务规模超过地方经济的承载能力时，不仅会给地方财政带来沉重的债务负担，还会影响地方甚至国内公共财政安全。当前以城投债为代表的地方政府隐性债务规模不断上升，大幅超过了国内生产总值（GDP）和地方财政收入增长速度。如不合理控制地方政府隐性债务规模风险，将债务规模控制在经济体系可承受的范围内，可能加剧地方财力失衡、增大金融体系风险，甚至导致系统性财政风险和金融风险。

第二，偿债风险。隐性债务发行企业大多盈利能力弱，对财政拨款依赖程度高，自主还债能力较差。目前大量地方政府隐性债务举借形式是通过地方融资平台公司发行城投债实现的，这类发行企业一般会将债务资金投入到收益很小甚至没有市场收益或者仅有公益效益的市政建设项目，如市政道路、市政河道建设维护、棚户区改造、安居房建设等。企业发行的债务高度依赖于地方政府财政拨款，企业自身基本没有具有收益能力的主营业务，盈利能力弱。但与规模庞大的债务相比，地方政府财政拨款金额基本难以偿还存量债务，多用于偿还债务利息。一旦地方财政拨款不足或未及时拨付，可能致使企业资金链断裂、债务违约，引发金融市场动荡。

第三，管理风险。地方政府隐性债务多以企业为主体发行举借，债务管理属企业内部行为，信息不透明，债务管理、风险预警难度高，风险隐蔽性强。一些企业财务管理制度不健全、财务管理水平较低，财务信息不对外公开，使社会难以获得真实、全面、可靠的债务信息，难以预算地方政府隐性债务风险。可以说，目前全国大部分地方政府隐性债务规模及风险仍处于不透明状态。与地方政府显性债务相比，隐性债务由于信息不透明性和风险隐蔽性，社会难以真正判断债务规模及风险，使风险隐患不断上升。

可得出的结论是：首先，在经济下行压力加大、财政收支矛盾凸显的背景下，地方政府财政可持续状况日趋严峻;其次，虽然从地方政府显性债务的整体情况判断，无论是负债率还是债务率水平均处于合理安全的边界范围之内，但考虑到财政刚性支出以及剔除不可自主支配收入后，其债务风险水平显著上升;最后，在地方政府债务管理中，隐性债务的治理与化解无疑具有紧迫性与优先性。

五、化解地方政府隐性债务风险必须解决的两个问题

（一）完善信息披露机制，建立地方政府信用评级体系

由于存在信息不透明、监管系统不统一、判断标准不明确、内控制度不完善等诸多缺陷，地方政府隐性债务信用评级是非常困难的事情。信用评级是债券发行时的重要信息，可为投资者提供有效的风险信息，减少信息不对称风险，高信用评级可以有效降低债券发行成本。目前地方政府隐性债务信用评级存在的主要问题有：

第一，指标体系不完善，没有评级标准。以城投债为例，与一般债券评级不同的是，城投债信用评级除了考虑企业自身财务数据和债项自身特性，更多地关注于区域经济发展状况和地方政府财政实力。一般情况下，影响地方政府隐性债务信用评级的因素主要有三类：一是宏观经济因素，包括人均 GDP、GDP 增速、税收制度等;二是地方经济因素，包括区域经济发展、地方政府财政收入、地方政府表现、地方固定资产投资、城市失业率等;三是发行城投债企业的财务数据和债项特性，包括企业的行业特征、运营能力、盈利能力、偿债能力、发债规模和发行方式等。需要强调的是，地方经济因素包含了地方债务规模和因素，由于地方政府隐性债务的偿还在很大程度上依赖于地方政府的注资和支持，其背靠的地方政府债务风险对于债项的清偿风险具有关键性的影响。一方面，由于当前地方政府信用评级体系的发行方付费模式，信用评级普遍存在虚高状况，未能准确反映发债主体和债项本身的风险水平;另一方面，对地方政府信用评级往往具有滞后性，特别是相当一部分地方政府隐性债务具有“政府兜底”的特性，其发行成本往往低于一般企业债，且信用评级越高，融资成本越低，这使得信用评级高的地方政府和城投企业有更高的动力发行城投债，而地方政府债务的增加并不能及时传导至新的评级。

第二，债务风险的高低并未对地方政府债务发行主体的信用评级产生显著影响，即现有的地方政府信用评级并未有效反映地方政府债务风险。这样不但降低了信用评级的有效性，也削弱了高信用评级对于降低信用利差的作用，地方政府债务风险越高，信用评级降低信用利差的作用越弱。地方政府的隐性担保是地方政府隐性债务区别于一般企业债券的最大软信息，地方政府债务风险越高，隐性担保的信息含量越含糊。为了解决这个问题，需从多方面进行改进：一是应积极推动信用评级机制和体系的完善，加快推进平台付费、投资者付费等评级模式，拓宽评级机构的收入来源，真正有效发挥信用评级对于提供风险信息、监督企业良好运行、提高市场效率等的功能，使地方政府债务风险、城投债信用评级、城投债信用利差三者之间的传导机制有效运行。二是打破地方政府隐性债务的刚性兑付，倒逼信用评级体系的健全、信息的透明与完整披露。以城投债为例，发行企业虽然有地方政府担保，但其本质上是一个“融资平台”，而非市场化企业。这样的企业在运行中由于种种原因可能不断增加地方政府债务风险，对地方政府信用评级有效性产生显著的负面影响，地方政府不能依赖低融资成本的城投债不断扩张其债务规模，因此打破刚性兑付才是长期可持续发展之道。虽然国发〔2014〕43号文有效削弱了刚性兑付的作用，但城投债仍未完全市场化，发行价格和偿债能力仍在很大程度上依赖于地方政府的财政能力、支持意愿和注资水平。未来，通过不保证刚性兑付来推动政府债务信息和发行企业信息透明化，打破市场对于城投债刚性兑付的预期。这一方面有利于推动地方政府隐性债务信息公开透明，评级指标体系更加完善，以此降低地方政府债务风险;另一方面也可以促使城投债发行和流通的市场化运作，促进债券市场健康发展。

（二）构建更有效、更可持续的新型投融资体系

目前，各地方普遍存在基础设施项目的财政资金投入不足，基础设施建设缺乏有效的融资渠道，基础设施项目建设主体和增信体系亟须转型。长期以来，基于土地财政和土地金融化的基础设施投融资是地方政府融资的重要形式，并对地方经济增长产生了显著影响。但近年随着我国财政预算和政府投资体系的改革，尤其是政府债务化解系列政策的出台，传统的地方政府融资平台举债、依托土地财政还款、信贷支持为主的基础设施投融资体系已难以为继。从宏观层面看，在国家加大隐性债务化解力度的背景下，原有依托财政资金直接还款或地方政府提供担保的融资模式已不可持续，加之财政资金投入总体有限，直接导致城市道路、环境整治等公益性项目无法获得融资。从中观层面看，地方国企作为基础设施建设的主体，债务负担重、经营性资产不足、造血能力差，无法运用自身的现金流承担一些基础设施项目建设。此外，各地近年建成的供水供气供电设施及保障房等资产散落在各个层次和各个部门，迫切需要对其进行整合和盘活利用，通过资本市场进行证券化和引入社会资本，为后续新建项目提供资金保障。从微观层面看，目前各地对基础设施项目的策划设计能力较弱，也未能通过建立合理交易结构形成公益性项目的营业收入，打造市场化的还款来源。同时，各地未能充分地将有收益和无收益的基础设施项目进行合理搭配、整体推进。地方经济要发展，市政建设要发展，同时又不能继续走隐性债务担保和融资的老路，这是摆在每个地方政府面前的难题。

笔者认为，从根本上解决这个问题的办法是建立一个融资主体、融资渠道、还款来源、增信措施、政府担保五位一体的基础设施投融资综合体系。在新型投融资体系下，打造市场化综合服务商、拓展多元融资渠道、创新构建综合还款来源、推进增信体系转型、建立新型国资国企体系成为有效的应对策略，不仅能应对政府债务化解问题，也有助于建立市场化机制，提升基础设施投融资相关企业的实际运作效率。一是积极探索以股权并购提升产业链竞争力的融资主体转型路径。主要是建立具有较强经营能力、负债结构合理的市场经营主体，这是提升基础设施投融资能力的前提和基础。通过混合所有制改革方式吸引具有行业竞争力的社会资本。同时，可積极拓展业务领域，从传统城市建设向产业链前后端延伸，通过产业投资基金等方式投资重点产业，形成业务布局完善、经营收入稳健的市场化地方政府投资企业。二是拓展多元融资渠道。建立模式多样、成本合理的多元融资渠道，既能保障基础设施建设资金需求，又能推动当地金融产业发展。地方政府可结合当地金融发展特点，充分发挥股权和债权、直接融资和间接融资的作用，不断拓展融资渠道。推动当地具有稳定收益的公交、供水、燃气等资产证券化，或者设立投资基金，引入社会资本，弥补基础设施资本金不足问题。在融资模式上，可重点实施城市供水、污水处理、垃圾处理等有稳定现金流、不会新增地方政府隐性债务的规范项目。三是构建综合还款来源。从财政资金还款转向项目收益和公司现金流还款，是破解当前基础设施建设融资瓶颈的核心。其关键是构建市场化项目交易结构，将无收益项目转为有收益项目，并以此申请银行贷款。基础设施项目参与主体应转变理念、大力配合，特别是可在环保、公交、园区基础设施等领域创新项目交易结构，并将无收益和有收益项目统筹实施，以构建市场化的还款来源。四是推进增信体系市场化转型。地方政府迫切需要构建以市场化为导向的新型增信体系。加强与国家融资担保基金合作，以及市县两级出资共同设立市级担保公司的方式，加快构建多层级增信体系。各地可积极引入省级担保公司、社会资本等注资当地融资担保公司，增强增信实力，并按市场化原则提供增信，降低综合融资成本。同时，各类金融机构可开展排污权、收费权、集体入市土地抵押权等担保物创新，拓展抵押物范围，并探索差额担保等方式，适当降低对重点基础设施项目的担保要求。五是建立新型国资国企体系。目前，地方政府要加快推进国资国企管理体系从“管资产”向“管资本”转变，依靠新型国资运行体系，提升市场化经营能力。通过成立国有资本投资运营公司，负责国有资产投资经营和国有资本战略布局，统一开展投融资和资本运作，有效组合配置资产，打造具有市场竞争力的业务板块。如可将从事水利投资、水务运营、水污染处理的融资平台整合为市场化的综合性水务集团，打造专业板块，增强融资能力。推动重组后的国有企业上市，并通过资产证券化等手段，盘活存量国有资产，提升国有资产证券化水平。

六、如何化解地方政府隐性债务风险

第一，理顺中央和地方财权事权，抑制地方政府举债冲动。应重新划分及分配中央和地方的财权与事权，使地方政府能够拥有与其事权相匹配的财权，以有效保障其经济发展的财政资金需求。中央政府应进一步落实财政资金分配的公平性和合理性，适当将政府转移支付向地方财政倾斜，使地方政府有更充足的财力发展区域经济建设中急于发展的公共基础设施、公共服务等社会民生项目。同时，应进一步深化税收制度改革，合理拓宽地方政府税基，科学构建地方税收体系，提高地方政府税收收入水平。

第二，完善预算管理体系。当前的财政预算公开范围还过于笼统，需要进一步完善现行相关法律法规，对各项财政支出的规模、范围、用途做出详细界定，并对财政预决算报告的信息披露内容与详细程度做出明确的细节要求及规范。要下大力气规范地方政府的预算管理，尽最大努力将地方政府债务，尤其是隐性债务全部纳入预算管理范畴中，并在编制政府预算时，设置相应的科目，进行信息披露和科学管理。

第三，要构建和完善地方政府的债务预算报表体系。内容应覆盖全部地方政府债务的规模、结构、预算年度举债与偿还额度、偿还资金来源渠道、地方政府担保债务及其债务当期发生额与余额等，同时要覆盖地方政府举借和偿还债务的全流程。并责成地方政府将细化的债务预算提交同级人大审批，其相关信息要对公众予以披露。预算金额与实施方案要在项目实施推动前向公众公布，接受公众的监督;项目在实施过程中，有超预算的苗头或超过预算一定比例必须报上一级主管部门批准。

第四，大力推动现有融资平台转型，实现分类改革，化解隐性债务风险。对于具有竞争性质的业务，逐步整合向独立的法人治理公司转型，向生产性经营实体转型和发展。对于以融资为主而较少参与后期项目運营的融资平台，应积极推动其向为政府债务服务类公共机构转型，以发挥其现有的公共服务职能。融资平台资金回收期长，盈利模式缓慢，难以在短期内依自身实力化解和偿还全部债务。各级地方政府可以通过严密监控项目发展规模，统筹地区经济收入、成立地方资产管理、引入第三方社会资本、成立专项偿债基金等方式，帮助和支持融资平台通过市场和法律手段逐步化解存量隐性债务。

第五，对现有的地方政府隐性债务采取遏制增量、化解存量进行化解。严格禁止地方政府再继续发生与政策法规相悖逆的担保和融资行为，以及各种变相违法违规举债行为;推动各级地方政府积极化解存量隐性债务，政府不再为融资平台做信用背书，切断与融资平台之间的信用联系。

第六，加强政府部门和社会资本的合作。引入社会资本不但有利于化解地区经济在基础设施建设和发展等方面的资金短缺问题，还可以有效缓解地方政府财政支出压力，降低地方政府债务偿债压力。同时，有利于提高政府基础设施建设和公共服务供给的效率及效益，更便于加强对其运营的监管和审查，压缩运行成本，更好发挥政府的行政职能。

第七，建立健全官员考核体系，正确引导官员的政绩观。应切实落实地方政府官员的债务问责、追责机制，刹住某些官员因片面追求政绩而进行不负责任的举债行为，避免由此造成的后任官员不理前账以及后续发展财政资金不足的情况，规范政府官员在任职期间的行政举措，保障地区经济的良性健康发展。

参考文献：

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责任编辑：李 蕊