优化区域经济空间布局的思路和方向

中国国际经济交流中心项目组

摘要：区域经济空间布局是经济要素的空间分布状态，既是经济发展规律的空间表现形态，也体现了政府的经济发展意图。优化区域经济空间布局将对我国经济发展质量产生重要影响。应贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持创新驱动，提升区域产业链现代化水平;坚持协调互补，增强区域经济发展韧性;坚持绿色共赢，提高区域可持续发展能力;坚持开放竞和，激活区域发展活力;坚持共享融合，实现区域共同富裕。“十四五”及今后一个时期，应充分发挥好政府和市场在优化能源资源等基础产业布局、制造业布局、生态资源布局和公共资源布局等方面的作用，完善相关政策和体制机制，推动实现区域经济空间布局的进一步优化和完善，为形成国土空间开发保护新格局、推动实现高质量发展提供重要支撑。

关键词：区域经济 空间布局 高质量发展 共同富裕

本文为中国国际经济交流中心2021年基金重大项目《加快落实区域发展战略、完善区域政策和空间布局研究》的部分研究成果。执笔人为中国国际经济交流中心副理事长、国务院参事室参事韩永文，中国国际经济交流中心区域和产业规划部研究员马庆斌，中国国际经济交流中心科研信息部副研究员陈妍，中国国际经济交流中心宏观经济研究部副研究员郭迎锋，国家信息中心副研究员杨白冰，国家发展改革委经济研究所助理研究员姚晓明。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出，要立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，并通过优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。这意味着，在“十四五”时期至2035年基本实现社会主义现代化征程中，国土空间的合理开发和有效保护将作为国家战略持续推进。优化区域经济空间布局是国土空间的合理开发和有效保护的重要内容，也是当前构建新发展格局的坚实支撑。

一、区域经济空间布局的特点及面临的新要求

区域经济空间布局是经济要素的空间分布状态，既与不同区域的资源禀赋、区位条件密切相关，又与政府调控和市场调节密不可分。在不同历史时期，区域经济空间布局呈现不同形态，并对经济发展质量和经济发展速度产生重要影响。区域经济空间布局呈现如下三方面的特点：一是区域经济空间布局在很大程度上是经济发展规律的一种空间表现形态，是生产要素遵循经济规律在一定区域范围内的空间组织形式。二是区域经济空间布局在很大程度上是政府调控经济发展在空间上的表现形态，是政府经济发展意图在区域空间上的表现。三是区域经济空间布局与不同区域的资源禀赋和区位条件密切相关，是不同区域资源禀赋或区位条件通过经济发展呈现出来的一种空间形态。

党的十九届五中全会明确提出要围绕高质量发展，构建国土空间开发保护新格局，这也是对区域经济空间布局提出的新要求。一是要更加注重生态保护，促进绿色发展。要立足资源环境承载能力，形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。支持城市化地区高效集聚经济和人口、保护基本农田和生态空间;支持农产品主产区增强农业生产能力;支持生态功能区把发展重点放在保护生态环境、提供生态产品上，支持生态功能区的人口逐步有序转移，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。二是要更加注重经济规律，促进高质量发展。要发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市及城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。三是要更加注重发挥比较优势，完善空间治理机制。我国区域发展异质性强，要宜山则山、宜水则水，宜农则农、宜粮则粮，宜工则工、宜商则商。经济发展条件好的地区要承载更多产业和人口，发挥价值创造作用;生态功能强的地区要得到有效保护，创造更多生态产品，构建优势互补的经济空間布局形态。

二、完善区域经济空间布局的思路与原则

优化区域经济空间布局的核心要义是贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，科学确定不同功能区的发展任务，促进各类要素合理流动和高效集聚。

一是坚持创新驱动，提升区域产业链现代化水平。推动形成区域创新共同体和差异化分工的国家创新链，推动科技创新与产业发展深度融合。优化区域创新链，东部地区需加强基础研究和原始性科技创新，抢占前沿科技制高点，京津冀、粤港澳、长三角地区要对标全球最高水平打造世界级创新平台和增长极。中部和东北地区应致力研发成果产业化，打造科技成果的转化基地。西部地区研发基础比较薄弱，可通过重大产业项目和创新平台统筹布局，开展创新驱动改革试点，形成一批具有创新示范和带动作用的创新型中心城市。

二是坚持协调互补，增强区域经济发展韧性。构建分工合理、协调互补的区域发展格局，增强粮食、生态、国防安全保障，形成发展相对均衡有序的局面。打造新型区域生产综合体，既要强调发挥区域的比较优势，推动产业的专业化，又要考虑区域的粮食、生态、应急等多重目标。通过优化调整四大板块各自发展战略方向和重点，实现布局优化：东部地区发挥创新引领作用，成为率先实现高质量发展新高地;中部地区发挥制造业优势，形成实体经济发展新高地;西部地区深入推进“一带一路”建设的核心区域和关键节点建设，推动向西开放走深走实，同时做好保障国家边境安全和生态安全的重要屏障;东北地区推进产业多元化发展，培育产业集群，谋划新的开放战略，探索建设自由贸易区。

三是坚持绿色共赢，提高区域可持续发展能力。良好的区域生态环境是高质量发展的重要检验标准，优化区域空间布局要以提高区域可持续发展能力为重要原则之一，处理好“发展好”和“保护好”的关系。坚持主体功能区战略，实现区域生态环境联防联控、共治共享，保持高水平的可持续发展能力。坚持高水平推进以流域为牵引的“带状”区域经济布局，形成上中下游共享流域资源、共护流域生态的高质量发展经济带。

四是坚持开放竞和，激活区域发展活力。各区域发挥不同的开放优势，高标准对接国际贸易投资规则，打造多个高水平对外开放平台，形成开放合作新局面和新优势。坚持国际开放和国内区域之间的开放同步推进，加速要素流动市场化、便利化，推动建立统一市场，激活区域经济活力。在西部培育区域性中心城市，支持区域性中心城市提升创新能力，加强东部地区创新成果在欠发达地区的创新中心进行成果转化和产业化。

五是坚持共享融合，实现区域共同富裕。区域基础设施共商共建共享，形成区域发展成果的共享机制，保障和改善区域内发展的公平，使发展成果惠及更多人群，破解发展不平衡不充分的矛盾。坚持将基本公共服务均等化作为首要任务，将增强区域发展能力作为重要手段，引导产业和人口的有序流动，实现经济总量、人口和资源环境承载能力相适应，实现区域共同富裕。

三、优化区域经济空间布局的重点和方向

（一）优化能源资源等基础产业布局

1.优化能源区域布局

我国能源富集区与能源负荷中心呈逆向分布，煤炭、油气以及水风光等可再生能源都主要集中在西部地区，而能源消费地则为东部沿海地区，近年来中部地区能源需求也快速上升。“西煤东调”“北煤南运”“西气东输”“西电东送”一直是国家优化能源空间布局的重要战略，通过煤炭运输铁路、油气管网、跨省区输电工程建设等保障区域能源供需的平衡。国家能源发展“十二五”“十三五”规划确定的五大国家综合能源基地和七个区域能源基地（见表1），反映了我国能源生产的基本格局。五大国家综合能源基地中，内蒙古独占两个基地，另外三个分别在新疆、山西和西南地区;区域能源基地分布在宁夏、甘肃、安徽、贵州、陕西、内蒙古和河北，大多位于西部地区。

这种集中式、大基地的能源开发生产模式是实现能源安全高效、清洁低碳发展目标的重要选择。基于我国能源资源分布特点，结合我国“十四五”时期及更长一段时间能源发展规划和能源安全战略，推动东中西部和东北地区发挥各自比较优势，应构建安全高效、区际平衡的能源生产和供应系统。

第一，发挥西部地区的能源资源优势。一是建设大型能源生产和储备基地。现有能源基地大多集中在西部地区，在碳达峰碳中和目标要求下，加快我国能源转型需充分发挥西部地区清洁能源生产能力，继续推动建设石油天然气和新能源基地。同时，与东部和中部地区土地资源稀缺程度相比，西部地区土地资源较为充裕，适合建设大型能源储备基地，包括煤炭储备和地下储气库建设等，作为国家能源安全的重要保障。二是大力推进可再生能源发展。支持西部地区提升清洁电力输送能力。按照国家碳达峰碳中和的目标要求，到2030年，我国风电、太阳能发电总装机容量将达到12万亿千瓦以上。这意味着“西电东送”还要发挥更大作用，要加强通道建设，加强送端电源省份与受端用电省份、输电通道建设与配套电源建设的统筹协调，改变目前部分输电通道利用率不高、可再生能源占比低等问题。为适应未来可再生能源大规模、高比例接入，须加大智能电网、储能技术研发。三是在坚持绿色有序发展的条件下，推动高载能行业向西部清洁能源优势地区集中。西部地区要高度重视能源本地消纳问题，一方面外送通道建设存在很多不确定性因素;另一方面近年来随着光伏、海上风电的快速发展，东部地区电源结构也可能很快面临调整，对外送电力的依赖可能会减低。在这种情况下，西部地区能源消纳需更多着眼于本地，利用能源优势，带动相关产业的布局和发展。四是延伸产业链、提高能源产品附加值。在绿色低碳发展要求下，东部和中部地区化工产业发展空间将逐步萎缩，西部地区有机会建立起化石能源深加工产业链，推动化石能源深加工产业在能源富集区就地发展。

第二，提升东部和中部地区对低碳发展目标的贡献。东部和中部地区的能源消费需求占全国的2/3左右。在高质量发展阶段，东部和中部地区都面临更大的能源结构调整压力，但也有能力承担更多的低碳发展责任。一是提高新能源与可再生能源的消费占比。对东部和中部地区来说，“十四五”时期分布式光伏将呈现较快发展态势，实现平价上网。当前，我国分布式光伏发电占光伏发电总装机的30%左右，远低于发达国家80%以上的占比，仍有极大发展空间。随着海上风电成本的快速下降，再加上新能源汽车的发展、氢能的示范应用，东中部地区的能源结构将发生较大变化。二是适当提高能源消费强度目标要求。能源消费强度反映了一个地区的经济发展质量，是高质量发展的重要评价指标。从国际比较看，2019年我国以占全球16.5%的国内生产总值（GDP），消费了全球24.3%的能源，整体能效水平相比发达国家仍存在较大提升空间。特别是京津冀、长三角、粤港澳和成渝地区应率先示范，积极探索提升能源系统效率的解决方案，提高发展质量效益和国际竞争力。三是明确产业结构调整方向，控制高耗能、高污染项目发展，加快发展战略性新兴产业、现代服务业，率先实现碳达峰。

2.优化原材料工业布局

根据《全国矿产资源规划（2016—2020年）》，目前全国共有103个重要的能源资源基地。从四大区域看，主要分布在中西部地区，特别是西部地区基地数量超过全国的50%。无论是黑色金属资源基地、有色金属资源基地还是非金属矿产资源基地，西部地区均占据绝对优势。与以矿产资源作为基础原料的原材料工业分布情况基本一致。

从原材料工业的区域布局看，这类产业在中部地區相对比较集中。根据对国家新型工业化产业示范基地的统计，其中原材料工业相关示范基地共83家，钢铁12家、有色金属24家、石化30家、新材料14家、建材3家。西部地区除能源类工业外，其他类布局较少，这与西部地区相关产业尚处于产业链的中低端环节有关。由于消费市场在外，本地原材料深加工产业未得到有效发展，产业竞争力不足。未来推动原材料工业的区域布局优化，一方面，要根据新一轮科技革命可能带来的对原材料工业的需求变化，有针对性地做好产业规划和空间布局，特别是对战略性新兴产业有重要支撑的矿产资源的开发要有统筹谋划、合理规划，加强布局引导。另一方面，应积极支持西部地区打造有竞争力的原材料产业集群，依托国家新型工业化产业示范基地建设，支持西部地区的钢铁、石化、有色、建材等产业优化升级，并引导形成产业群集聚、延长产业链条等。发挥向西开放优势，推动西部地区原材料产品进入全球供应体系。