国家公园体制建设背景下自然保护区建设管理探讨

2021-12-28田佳妮

南方农业 2021年35期

田佳妮，金娇

（国家林业和草原局林产工业规划设计院，北京 100010）

绿色中国、生态中国建设是一项系统工程，国家公园体制建设是绿色中国、生态中国建设的有机构成，也是重要的推进战略。作为国家生态环境治理现代化的重要举措，国家公园体制建设涉及管理、规划、资源及法律等多个层面。自然保护区建设是国家公园体制建设的重要构成，在实际建设中，要以国家公园体制建设为整体指引。当前，针对自然保护区建设的相关研究较多，但，与国家公园体制建设相结合的研究较为少见。因此，在国家公园体制建设背景下对自然保护区建设管理进行研究具有重要的现实意义。

1 国家公园体制的内涵

1.1 内容

国家公园体制是新时代下中国为构建绿色中国、生态中国而实施的战略，更是中国特色国家公园理念贯彻的具体体现。国家公园体制的构建是为了更好地应对自然保护中存在的问题，通过对自然保护区资源的有效整合，确立国家公园实体，并由实体单元构建国家公园体系，以国家公园体系为核心确立对应的国家公园管理机制［1］。通过国家公园体制的改革与创新，实现国土资源的保护与开发，提高自然资源产权的监管力度，形成生态文明管理体系，以严格的制度体系推进国家生态环境的优化，真正实现生态环境治理的现代化。具体来说，包括以下5 个层面。

1）统一管理机构。在国家党政方针政策的基础上，以国家改革为核心，构建林业草原局，并进行国家公园的管理。同时，在国家顶层规划下，逐渐落实各地方措施，确定对应的管理组织体系。2）国家公园构建。在国家公园构建标准基础上，结合自然保护区特征进行整体规划，确立一批国家级示范公园，同时坚持一块牌子、一个管理机构的基本管理原则。3）确定资源归属，完善自然资源管理机制。做好自然生态空间的权属登记，明确全民所有的产权结构，做到权责清晰。4）制定发展规划，做好自然保护区的梳理。在各自然生态要素综合分析的基础上，确立发展规划。5）完善法律体系。想要推进国家公园体制的完善与实施，必须加快国家公园法律的健全，通过完善的制度体系，实现国家公园的有效保护与管理。同时，还要完善与之配套的管理制度，如特许经营制度、申报制度等。

1.2 特征

中国国家公园体制是依据中国本土特征及国家发展战略而确立的，具有典型的社会主义特色，具体体现在以下4 个方面。

1）以生态文明为原则。社会主义发展新时期，我国秉承生态文明发展理念，全面贯彻可持续发展观，以“绿水青山就是金山银山”为基础，不断推进国家治理与生态文明建设的协同发展，提升人民的生活质量。2）以生态保护为目标。我国经济在快速发展的同时面临着严峻的生态问题，严重制约了我国经济的可持续发展，为了更好地解决新时期我国的主要矛盾，我国加大了自然环境治理方面的投入力度，将生态保护作为国家治理的主要目标，而国家公园体制构建是国家生态保护的具体体现［2］。3）以自然资源管理为核心。在长期发展当中，自然资源管理存在诸多问题，如权限不清、管理不明、自然保护与治理落实不到位等，而国家公园体制的实施则形成了以自然资源管理为核心的管理模式。4）以民众需求为依据。国家公园体制的构建是为了更好地实现对自然区域的管理，营造良好的生态自然环境，为当地居民及游客提供良好的休闲娱乐区域，在实现自然资源充分保护的同时，提高自然资源的利用价值。例如，三江源是我国水源的发源地，对三江源区域的生态环境保护关系着我国的水源保护和饮水安全问题，对此我国成立了三江源国家公园，既解决了三江源生态保护问题，也为当地牧民提供了新的就业岗位，同时推动了当地经济的发展。

2 现存问题

2.1 自然保护区划定不当

自然保护区的确立是为了实现对自然资源的保护，推动地方生态与经济的协调发展［3］。但在现实中，自然保护区的划定并无确切的依据和标准，很多地区为了响应国家生态保护的战略，在没有进行实地考察的情况下就进行保护区的划定，导致一些居民居住的偏远山区被纳入到生态保护范围之内，给当地居民的生产、生活带来了不利影响。这是因为国家对自然保护区的管理比较严格，禁止个人、单位进行随便进入，同时也杜绝对保护区内资源的开发利用。更有甚者，一些非自然区域也被纳入到保护范围，现实当中由于一些发展较落后区域与自然保护区密切相邻，可能存在被划为自然保护区的现象，造成后期对其缺乏管理或管理不当，既导致了自然资源的浪费，也影响了较落后区域的经济发展。此外，在土地权属方面，保护区也存在归属不清的问题。当前，自然保护区土地权属类型众多，一共包括3 大类7 小类，只有明确权属，才能明确管理职责。虽然我国颁布的有《自然保护区管理条例》《自然保护区土地管理办法》等相关法律文献，但内容并不完善，范围并不清晰。

2.2 自然保护区管理责任不清晰

目前，在自然保护区管理方面，主要运用的是部门管理与综合管理相互协同的管理模式，这种模式导致管理中存在责任不清晰、管理推诿等现象。自然保护区内资源类型众多，包括水源、林业、土地及海洋等，而我国的环境保护部门众多，不同部门的管理范围不同。由于部门责任不清晰，在管理中易出现混淆问题，并引发管理混乱，从而降低工作效率。此外，存在保护地重叠现象。自然资源具有较高的融合性，尤其在边界区域，存在高山峻岭、森林湖泊，在界限划定方面难以具体划分，这种情况下就会出现交叉重叠的问题。若这些区域既是保护区又属于旅游景区，那么管理的部门就会更多，城建部、林业草原部、环境资源部等均具有一定的管理权限，一旦出现环境问题就会出现推诿情况，同时部门之间的管理职责不同，管理中也会存在管理矛盾。由此可见，自然保护区工作的有效开展离不开职责的清晰划分，但当前现有的职责划分方式不够完善、职责边界不清晰，影响了工作的持续开展，值得对其进行改革和完善探索。

2.3 管理水平有限

自然保护区范围相对广泛，在现实管理中很多地方缺乏专业的管理机构。1）自然保护区管理人员匮乏，高素质管理人才不足。自然保护区管理离不开高素质人才，多数管理人员都是非专业人员，导致其管理缺乏专业性，存在诸多管理问题，如自然资源破坏、私自砍伐等。2）管理经费有限，难以为自然保护提供资金支撑。自然资源管理工作是需要经费的，若经费不足就会陷入管理困境，尤其在人员不足的情况下，若不加大现代化技术设备的应用，就会增加管理人员的负担。3）管理惩罚机制不完善。对于出现的管理问题，往往没有予以重视和严肃处理，导致管理问题难以根除［4］。例如，在出现问题后，难以及时对责任进行追踪，无法将责任明确到人，无法对过失者进行惩罚，导致他们逍遥法外，为其再次犯错提供了契机。3）管理人员的福利待遇有限，责任不清晰，难以调动管理人员的自觉能动性。自然保护工作是较为辛苦的，对工作人员提出了较高的要求，但因当前我国这方面的体制机制还不是十分健全，在对保护区管理者设定福利待遇的过程中存在不合理的现象，导致他们对工作存在一定的抵触心理，从而影响了整体工作效率的提升。

3 优化策略

3.1 科学规划自然保护区管理范围

国家公园体制建设以自然保护区为基础，只有明确自然保护区的范围和权限，才能更好地贯彻国家公园体制的各项政策机制［5］。1）自然保护区要做好区域内部资源的全面调查，了解区域资源的特征、自然环境的现状及是否具备资源开发价值和要求等，这样才能根据自然保护区特征确定下一步的保护方案。2）做好自然区域土地权限的划定，明确归属及责任。通过管理范围的确定，做好森林公园、草原公园等不同类型自然保护区域的综合评估，明确其生态价值和自然属性，为自然保护区资源的优化配置奠定坚实基础。因此，需对各区域的实际情况进行分析，合理界定各保护区的范围，必要时可引入互联网技术，建立立体化层次划分体系。3）在自然保护区范围划定中，必须要以国家公园生态保护为基准，对于核心区域要做好严格管理，禁止任何开发行为。此外，要发挥国家公园的作用，提高教育、休闲娱乐、科研等应用价值，这也是国家公园体制建设的目标所在。例如，可根据具体情况挖掘自然保护区的教育价值，将其引入到相关学校的教学中，也可对其娱乐价值进行挖掘，充分运用其优势提升保护区的价值。

3.2 明确管理主体管理责任

1）在自然保护区范围划定的基础上，明确管理区域管理主体责任，避免管理职责重叠而引发问题。因此，需对各部门的工作进行清晰界定，并明确负责人的职责，使之有清晰的工作范围和标准。2）做好中央、地方事权的合理划分，明确其对应职责。自然保护区属国家所有，中央政府要做好全民自然资源的有效管理，地方则需依据中央政策制度，严格履行相应的生态保护职责。国家公园体制的具体执行在于地方政府，因此需明确地方政府管理职责，明确部门管理责任，构建完善的责任追究机制。3）实行一个自然保护区一个牌子、一个管理机构的管理模式，在发生问题时可明确管理主体责任，同时能够增强管理主体的责任心和管理意识。此外，需明确各自然保护区管理主体，并构建科学的管理模式，以便为其他主体提供更好的指导。

3.3 提高管理水平

在自然保护区管理中，必须遵循以人为本的管理原则，在做好自然保护区管理的同时，为地方经济发展和居民生活提供坚实保障，实现生态保护与社会效益的协同发展，真正在保护自然的同时实现资源的有效利用［6］。1）做好自然保护区人才的引进与培养工作，通过提升福利待遇，吸纳更多高素质人才参与到自然保护区的建设中。例如，适当提升自然保护区工作人员的薪酬水平，或改善其工作环境，提升保护区工作的竞争力和吸引力，使更多高端人才到保护区工作。2）加大自然保护区建设的投入力度，利用国家财政资金及开发资金提高自然保护区的建设水平，根据新时代下人们的新需求、自然保护区价值的延伸需要等对保护区进行建设，使之能够更好地彰显人与自然和谐相处的内涵，引领国家环境保护工作的推进。3）引进国外先进管理经验和现代化管理技术，例如，将大数据、云计算、人工智能等现代化技术运用到自然保护区的管理中，以提高自然保护区的管理效率。此外，还可运用这些技术对自然保护区进行动态化分析，包括环境变化情况、人员情况等，并根据动态分析的结果对保护区进行建设。