边疆民族地区乡村治理困境与法治纾解——以广西靖西市为例

刘晨希

（广西民族大学法学院，广西 南宁 530006）

边疆民族地区乡村治理兼具边疆安全治理、民族事务治理和乡村治理三重属性，边疆民族地区乡村治理现代化即是国家治理能力现代化的重要组成部分，也是边疆稳定、民族团结和乡村振兴的重要保障。2021 年4 月27 日，习近平总书记视察广西时作出了“要在推动边疆民族地区高质量发展上闯出新路子，建设民族团结、社会稳定、边疆安宁的新时代中国特色社会主义壮美广西”的指示[1]，为新时代加强边疆民族地区乡村治理指明了方向。新时代边疆民族地区乡村治理体系需要以法治强保障，这是全面依法治国的应有之义，也是实现国家治理现代化体系的必然要求[2]155。然而，随着边疆现代化进程的不断推进，边疆环境日益复杂，给边疆民族地区乡村治理带来了极大挑战。笔者以边疆民族地区广西靖西市为例，在梳理广西靖西市乡村治理现代化特色实践的基础上，总结当前乡村治理现代化中的现实困境，并提出法治视域下的解决路径，以期为边疆民族地区乡村治理现代化的法治保障建设提供借鉴与启示。

一、边疆民族地区乡村治理现代化的特色实践

靖西市属于县级市，位处广西西南部边境，与越南高平省接壤，边境线长达152.5 公里，拥有2 个国家口岸和4 个边民互市点，是我国南疆的边陲重镇。靖西市辖11 个镇、8 个乡，总人口为67 万人，是广西中越边境人口最多的县份。其中，壮族人口占靖西市总人口的90%以上，此外还有少量的苗族、瑶族、布依族、蒙古族等11 个民族广泛分布在靖西市的行政辖区内[3]。2015 年，经国家贫困标准精准识别，靖西市累积贫困村123 个，贫困人口约15.9 万人，位于广西县域贫困人口总量的首位[4]。党的十八大以来，靖西市按照上级部署，积极探索边疆民族地区乡村治理新模式，为脱贫攻坚与乡村振兴提供了坚实的制度保障，并于2020 年实现贫困人口全部清零，如期摘掉了贫困帽。通过对靖西市的分析可以使我们对广西乡村治理现代化建设有一个具体了解。以下关于靖西市乡村治理的相关材料及数据，如无特别说明，均为笔者田野调查所得。

（一）自治实践：“两委一中心”综治模式深化社会治理

靖西市各村落已经基本建立“两委一中心”的乡村综治模式。“两委一中心”，即村人民调解委员会（以下简称调委会）、村治保委员会（以下简称治保会）和村综治中心。其成员结构包含村调解员、村警务助理、村法律顾问、村屯网格员与村综治中心成员。日常管理中，由村综治中心对村治安形势进行统筹分析，并指导治保会和调委会的工作，发挥着乡村社会治理“大脑”的作用。譬如，靖西市汉邦村综治中心作为市内第一个村级综治中心，率先打造了视联网系统和综治信息平台，同时让法官、警官、律师全面融入网格化村屯，使其与村治保会、村调委会形成完善的法治保障体系。村治保会主要负责开展国家法规政策宣传，组织村民进行治安巡逻等群防群治工作，极大缓解了边境公安机关庞大的治安管理压力；村调委会则负责村内案件调解工作。靖西市“两委一中心”的乡村自治体系在推动边境乡村社会稳定、经济发展和守边固边工作中发挥了积极作用。

（二）法治实践：新时代乡村“枫桥经验”促进纠纷调解

边疆民族地区乡村调委会日常接触的案件通常涉及两国边民，其中存在民族、文化、法律等多方面差异，如何做到公正恰当处理双方的利益诉求是一个棘手的问题。靖西市边境各乡村在日常纠纷调解治理历程中探索出一批特色“枫桥经验”。近10 年来，各村调委会共受理中越边民纠纷72 起，调解成功72 起，成功率高达100%，涉案金额达150 万余元。如素有“南疆国门第一村”称号的靖西市龙邦镇护龙村，建立了靖西市89 个涉边村中首个涉外民间纠纷调解组织。该村调委会通过打“亲情牌”探亲访友的方式，以姻亲为线，充分尊重双方风土人情，使得双方当事人在亲情、民情的感染下，通过摆事实、讲道理，最终促使双方当事人互谅互让达成调解方案。该村的优良做法得到了自治区和中央的肯定，其先后被授予“全国模范人民调解委员会”“全区民主法治示范村”等荣誉称号。此外，靖西边境各村还建立起了涉外纠纷预防机制。靖西市乡村法治的触角已经延伸到了乡村屯一级，实现了“一屯一学法用法引导员”，学法用法引导员专门负责本屯的法治宣传工作，打通了乡村法治的“最后一公里”。通过在村内设立学法用法引导员、调解信息员等特色基层岗位，充分掌握村内涉外信息的第一手资源，一旦发现不稳定苗头出现，即刻采取主动介入、排查等先入为主的手段，将纠纷化解在萌芽状态。该机制目前已经预防了20 件涉外民间纠纷的发生，通过调处使得这些纠纷没有进一步发展为群体斗殴等恶性事件。截至2019 年12 月，靖西市已经成功创建133 个“民主法治示范村（社区）”，其中包含国家级2 个、自治区级4 个。

（三）德治实践：多元文化打造乡村思想文化阵地

靖西市各乡村以志愿者服务队、村屯新乡贤、村屯文艺队和村“四会”组织建立起新时代文明实践站，深入实施“四德”工程，通过“五美户”“乡风文明红旗村”等活动，宣传优良家风家训，推进移风易俗，充分发挥乡村文明典型的示范带动作用。大力建立城乡文化交流平台，开展“文化进万家”文艺巡演、乡村公益电影放映等活动丰富村民们的精神文化生活。尤其在法律文化建设方面，靖西乡村普法工作队员积极通过靖西壮族土乐器、末伦、山歌、壮剧、舞蹈等群众喜闻乐见的民族传统文化表现形式开展宪法进边关、宪法进农村等边疆普法活动，在广西边境地区建立起了一条多元化民族化的法治宣传带。譬如，在靖西市安宁乡果布村，这里的法味山歌成了村里一道独特的风景线。村民们由于水平文化有限，往往看不懂法律条文，也听不懂普通话。而这些由宪法及相关法律条文改编成的山歌以靖西土话唱出，既通俗易懂，又有较高的传唱度，村民们不仅爱听，还能记得住。

二、边疆民族地区乡村治理现代化的现实瓶颈

从靖西市各乡村治理实践可以看出，边疆民族地区乡村治理现代化已经取得了一定成效，但随着边疆现代化进程的推进，社会矛盾日益复杂，边疆民族地区乡村治理仍面临着一系列问题。

（一）乡村基层党组建设亟待强化

新时代乡村党组织建设关系到乡村治理现代化的基本方向与路径选择，要实现边疆民族地区乡村治理现代化，就要发挥乡村基层党组织的领头雁作用。然而，笔者在实地调研中发现，当前边疆民族乡村地区在党建方面存在一定不足，主要表现为以下几类问题。第一，党内生活制度尚不完善。部分乡村党建将注意力放在场所建设、功绩宣传等外在建设上，而忽视了作用发挥、组织生活等运行机制的建设。譬如党小组内的“三会一课”、台账记录等党内生活机制运行不规范，无法及时准确吸收中央指示精神并向村民们传达，从而导致部分乡村党组织空有架子，却难以在现实中发挥基层党组织战斗堡垒作用。第二，乡村党委班子自身建设存在短板。首先，党组织内部成员的年龄整体偏大，文化水平不高，部分陈旧的治理观念与乡村治理现代化的价值理念存在一定的偏离。其次，乡村党组织成员内对于理论学习的主动性不强，政治理论基础不够扎实，未能形成健康的党内政治文化氛围。最后，乡村党委班子缺乏对乡村党建年轻后备人才的培养和储备。譬如，一些年轻的后备干部常年外出经商，而未参与村内党建工作。第三，党员干部的基础技能掌握不足。部分乡村党员干部对乡村振兴、基层党建等方面的基础技能掌握不够。在当前稳固脱贫成果防止返贫的工作中，乡村党员干部致富实用技能不突出，带头致富的效果不明显，难以起到先锋模范作用。

（二）乡村自治机制运转效率不高

村民自治作为乡村治理的核心要素，需要建立规范化的自治机制予以支撑，但部分乡村地区自治机制脱离自治框架导致运行不畅，难以发挥自治组织应有的作用。

第一，公共权力运行失范现象尚存。乡村自治中的公共权力是国家赋予乡村自治的法定职权，但部分乡村存在公权私用、滥用职权的现象。乡村干部在处理乡村公共事务上未能将法治意识和法治观念充分运用到乡村的日常管理中，“管控”意识大于“服务”意识[5]，不能与群众紧密地联系在一起。对于纠纷解决，部分乡村干部的法治观念缺失，将个人权威凌驾于法律条文之上，全凭个人主观判断。简单粗暴的违规处理，对无理诉求妥协，使得乡村法治难以落地生根。

第二，村落“空心化”导致的自治基础不牢。村民自治若没有绝大多数村民的广泛参与，就没有健全的基层民主[6]，村民自治的应有效用就无法充分发挥。边疆民族乡村地区“空心化”的现象使得边境民族地区乡村自治组织缺乏治理人才和群众基础，如靖西市地处喀斯特地貌和半石化山区，生活条件较为艰苦，这里的村民通过中越商贸完成原始资本积累后，便开始向内陆城镇搬迁。同时，边境大量青年劳动力常年在外打工，而边民儿童长大后往往会追随父母继续外出打工，使得该地区乡村人群居住密度弱化进一步降低。由于治理人才和群众基础的缺乏，部分乡村自治组织缺失群众监督，引发乡村干部有权无责、贪污腐败的现象，进而导致乡村自治组织的群众信任丧失，使得乡村治理成为少数村干部的闭门之谈[7]。此外，即使是留在村里的年轻人，其也多注重自身利益的发展，对乡村公共事务的治理缺乏积极性。

第三，村民自治保障机制尚未形成。当前，乡村自治组织既要承担上级下派的各类繁杂的行政工作，又要履行本身的自治职能，但相关待遇保障并未与大量庞杂的工作量相匹配，乡村干部的工作积极性不高，进而导致乡村自治机制运转效率不高。

（三）边境安全治理问题仍旧突出

边疆民族地区本身具有民族宗教关系复杂、地缘政治环境敏感等特殊因素，而在边疆民族地区现代化的进程中又进一步产生了发展不平衡、阶级固化等问题，这些因素与问题相互叠加，并集中呈现在边疆的同一时空场域中[8]，为边疆民族地区的社会稳定带来了极大的挑战。靖西市身处维护祖国南疆安宁的一线，仅2020 年，靖西市破获的毒品犯罪案件便多达824 起，抓获犯罪嫌疑人1 434 人；靖西边境查获走私案件453 起，查获非法入境人员175 批976 人[9]。这些以贩毒、走私、跨国拐卖妇女儿童为主的跨境犯罪案件大多是有组织的团伙犯罪，隐蔽性强，社会危害性极大。然而，当前边疆治安管控联防机制尚不完善，难以应对如此庞大的犯罪数量。尽管当前中越两国已经签订了边防合作协议，但由于双方沟通协作方式尚不完善，导致缺乏及时的沟通与信息整合，无法形成高效的联动机制。此外，边疆民族地区普遍地势复杂，且管控人员较少。如靖西市边境地区山高林密，边境要道路口众多，有些地势难以配置视频监控等有线设备，且由于人工巡查存在成本高、效率低等因素，当地的边防人员较少且执勤范围广，使得边境管理的辐射面和精准度不足，导致了大量监管盲点的出现，这些监管盲点进而成为跨境犯罪的高发区域。

（四）“两宗三非”问题威胁民族团结

边疆民族乡村治理与普通乡村治理的重要差异在于民族事务治理，边疆地区是我国少数民族的聚集地，如靖西乡村地区就生活着11 种不同的少数民族。当前，“两宗”（宗族、宗教）势力与“三非”人员（非法入境、非法居留、非法就业人员）问题阻碍着边疆民族地区民族团结的进程。首先，境外宗教势力肆意渗入，缺乏法治化的管理机制。广西西南宗教生态的发展与越南北部少数民族宗教发展状况有着密切联系[10]，近年来，基督教、天主教等宗教在越南迅速传播，并通过中越边境向广西边境乡村地区传播，一些宗教势力披着宗教的外衣，带着民族分裂等危害思想向乡村渗透，假借宗教文化交流名义毒害村民思想，这不仅对边疆多民族和谐共存的社会根基造成了严重影响，也破坏了边疆族际认同的国家归属[11]。其次，边疆民族乡村地区的家族、宗族势力存在“霸权”现象。部分家族、宗族势力通过自身的影响力演化为乡村黑恶势力，对村内的党委会和村委会进行渗透，并在村“两委”的选举中进行强行干扰和违规操纵。这些由宗族势力推选出来的乡村干部，往往会在处理村内公共事务时对本宗族的人员进行资源倾斜，成为本宗族的代言人，严重影响边疆民族乡村地区各族人民和谐相处。最后，边境“三非”人员的婚姻问题突出。以中越两国边民通婚问题为例，在靖西边境乡村地区，中越边民通婚现象十分普遍，而真正进行结婚登记的却不到一成。这是因为这些越南新娘大多是“三非”人员，无法进行合法的婚姻登记，这就导致边疆地区婚姻管理混乱的现象。这些非法婚姻无法享受到我国相关的边境优惠政策和少数民族政策，由结婚所联结的民族团结纽带会被婚后的无法落户、孩子无法上学等问题所影响，这些家庭的不满情绪极易造成边民对国内民族归属感的降低，还会进一步影响中越两国民族的交往、交流、交融。

三、边疆民族地区乡村治理现代化的法治纾解

（一）党建引航：强化党建引领乡村法治建设

乡村治理法治化的关键在于基层党组织观念的转变和执行力的提升[12]，要通过打造法治型乡村党组织来引领边疆民族地区乡村治理现代化的法治保障建设。一是要强化乡村党组织的思想建设。整顿涣散的村党组织首先要从思想层面进行先进性建设，乡村党员干部要通过党章党规、中央讲话精神等重要文件学习提高党性，严格执行“三会一课”等党内生活制度，积极开展“两学一做”“边疆党旗红”等主题活动，保持党员干部的思想纯洁、信仰坚定。二是要强化乡村党组织班子建设。要从退伍军人、返乡大学生、德高望重的族老等人员中选优配强村级党组织班子，加大在优秀青年农民中的党员发展力度，优化党员结构，发挥好党支部书记等“关键少数”的引领模范作用。此外，在边疆民族乡村地区，乡村党员既要有守边护边的政治觉悟和奉献精神，也要有致力于兴边富民的致富本领，要通过互联网、主题宣讲会、技能培训会等方式打造乡村党员教育平台，建立健全乡村党组织的年轻后备人才的培养和储备工作机制，以此提高党员乡村党员队伍的整体素质。三是要把党建和法治相统一。在日常生活中，党员干部要用党纪党规时刻约束自己，努力做到每一名党员就是一名法治宣传员，通过一切机会向群众讲法普法，带头深入推进法治建设学习教育常态化，把党组织的政治优势和组织优势转化为推动边疆民族乡村地区法治建设的强大力量，通过党建引领乡村法治，夯实边疆安全、乡村自治、民族团结的法治基础。

（二）思想导向：构建法治思维引导村民自治

边疆民族地区乡村治理现代化，首先要在村民中确立法律以及法治的权威， 奠定坚实的思想基础[13]。换言之，就是要用法治思维引导村民自治，把法治的基本原理和基本要求应用到边疆民族地区乡村治理实践的全过程中来[14]。

第一，要进行“管控”意识向“服务”意识的转变。村委会要积极拓宽村民反映意见的渠道，建立完善的群众监督机制，积极推行村务信息公开，促进村民在村务管理、决策、选举和监督中有效行使自治权，为村民参与释放自治空间[15]，提高边疆各族村民依法自治的主动性和积极性，激发村民的主人翁感和责任感，将村民的民主权利落实到位。村委会要提升自身法治素养，以法治思维实施乡村自治，通过加强对法律法规、民族政策、边疆优待政策和乡村振兴政策的学习，定期展开干部法治知识评估考核，造就一支能担重任、德才兼备的民族干部与人才队伍，同时促使村民自治组织在法律的界限内正确行使自我管理、自我服务、自我教育等自治权利。

第二，要完善乡村公共法律服务体系。要将法治与德治相融合，积极培育互助性、公益性乡村社会组织，通过对村内孤寡老人、留守儿童等弱势群体的帮扶，积极主动调解村民纠纷，破除村民官本位的思想，增强村民的法治意识，引导村民积极行使自治权力，促使尊法学法守法用法意识成为村民的一种行为自觉，在村里营造良好的法治氛围，推进乡村善治。此外，群众规模也决定着村民自治的有效实现[16]56，村委会要充分利用好产业发展和乡村振兴的相关优惠政策，积极开展兴边富民行动，通过乡村产业振兴，让更多的年轻人愿意留下来建设家乡、治理家乡。

第三，要建立村民自治组织法律保障机制。首先，通过相关立法与政策，持续为自治组织“输氧”，将更多资源下放到乡村，推动地方财政加大向乡村地区倾斜力度，完善村干部的晋升和激励机制，进一步提高乡村干部的办公经费补贴、边境补贴、民族补贴等一系列待遇。其次，要落实相关经费使用监督机制，要完善村组织经费使用办法，确保每一笔经费的支出都合法有据。最后，要推进乡村地区简政放权改革，精简村委会的行政职能，县一级要减少对乡村非必要的行政工作下放，让村委会能把更多的精力放在村民自治工作上，促使村委会能切实发挥好基层自治组织的应有作用。

（三）协同治理：多元综治依法维护边疆安全

首先，要充分发挥边疆民族乡村地区中多元主体的力量，以村落为哨所，以边民为哨兵，建立党政军警民“五位一体”的边境联防联控机制，将党务、村务、警务三者有机地结合起来。通过设置边防助理员等岗位，鼓励党员干部带领村民积极参与边疆安全治理，形成以边防警察为主导，以治安联防队员、村民巡查员等群防组织共同参与的大联防格局。其次，要加强对边境检查站、监控探头等基础设施建设，通过大数据、人工智能、5G 等技术加快建设“互联网＋”边境数据管理应用平台，用科技为边境安全治理赋能，推进边境安全治理的数字化、智能化水平，以此加强查缉涉嫌违法犯罪人员出入境的能力。再次，要建立互联高效的跨国警务协作机制，畅通联防联控、资源共享、合作交流渠道，提高双边执法人员的执法意识和执法水平，实现双边地区同步宣传、同步防范、同步打击，切实保障边疆民族地区的社会稳定和群众安全。最后，要在边疆民族乡村地区营造良好的法治氛围，对于贩毒走私等犯罪要坚持零容忍态度，坚决遏制贩毒走私等犯罪上升的势头。譬如，积极探索建立边境跨国纠纷沟通协调机制，为边境经贸、旅游、边民等纠纷提供日常工作联络平台。再如，通过跨国双边司法系统的合作交流学习，开展“法治边疆行”等普法宣传活动，打造毒品走私犯罪预防教育宣传基地，把贩毒走私等常见犯罪的相关法律知识根植到每一个边民心中，提高边民对常见边境犯罪的认知能力和抵制意识。

（四）管控引导：依法推进边疆民族融合共生

坚持民族团结是解决边疆地区民族问题的重要原则[17]，要维护边境民族地区民族团结，应从以下三个方面深入推进边疆民族乡村地区多民族融合共生。

一是要推进边疆民族地区乡村宗教事务治理法治化。严厉打击邪教、族际分裂等非法宗教活动，防止破坏民族团结、干涉基层民主自治、群众生产生活的非法宗教行为出现。对于信教的宗教界人士和村民群众，要积极引导他们在宪法、民族区域自治法等法律规定的范围内进行相关的宗教活动。二是要彻底铲除乡村中家族、宗族黑恶势力。首先，建立“县—村”联审机制以强化对村“两委”的选举监督工作，严厉打击操纵村“两委”选举的家族、宗族黑恶势力。但对于乡村家族、宗族也不能采取“一刀切”的方法，对于一些乡村家族、宗族优良的习俗文化，可以在法律允许的范围内进行引导管理，充分发挥这些“民间法”性质的族规和乡间礼俗来解决乡村纠纷的独特作用，促使其成为一种具有民族特色的乡村治理力量。三是要妥善解决边境“三非人员”的婚姻问题。广西、西藏、新疆等具有民族自治立法权的民族边疆地区，可以在国家法律法规允许的范围内，积极运用立法变通权，在自治条例、单行条例中进一步解决两国边民的婚姻登记、子女落户等问题，明确非法移民妇女、边民的非婚生子女是否能够享受我国相关福利待遇，增强边民的民族认同感，促进边疆民族地区多民族融合共生，进一步铸牢中华民族共同体意识。

四、结 语

边疆民族地区乡村治理现代化事关边疆稳定、民族团结和乡村振兴。从广西靖西市乡村治理实践来看，当前边疆民族地区乡村治理在基层党建、村民自治、边疆安全管控和民族团结等方面还存在短板。从法治的视角予以完善，要通过强化党建引领乡村法治，运用法治思维指导村民自治，建立多元协同治理机制促进边疆社会稳定。对宗教、家族、“三非”人员进行依法管控，以此为边疆民族地区乡村治理现代化提供强有力的法治保障。