快递包装回收中生产者责任延伸制度的责任承担——德国新包装法的启示

陈 卓

（南京农业大学人文与社会发展学院，江苏 南京 210018）

近年来，随着移动互联网和电子商务高速发展，网络购物成为人们生活中不可或缺的部分。截至2018 年底，我国网络购物用户规模达到6.1 亿，占网民比例达73.6%。网购的蓬勃发展带来快递行业的井喷式发展。2020 年“双十一”期间，全国邮政、快递企业共处理快递39.65 亿件快递[1]。据快递业“十三五”发展指标，2020 年我国的快递量将达到700 亿件。根据国家邮政局中国快递大数据平台实时监测，截至2020 年12 月21 日，我国快递2020 年业务量已超过800 亿件[2]，再次刷新快递年业务记录，中国快递业务量稳居世界第一。

随着快递行业的迅猛发展，大量快递包装产生的环保问题也日益凸显。为了保证快递包裹的封闭性，生产者会采用纸箱、编织袋、塑料袋、泡沫纸等多种材料混合包装，产生大量不同材料的包装垃圾。我国有关快递包装回收的法律制度还不够完善，尚不能对快递包装回收利用形成有力的推动作用。阿里巴巴等电商平台通过积分等手段鼓励消费者回收包装；2020年“双十一”前，菜鸟在全国设立了8 万多个回收站，鼓励消费者回收包装垃圾；京东表明购物节期间通过投放循环包装帮助减少产生垃圾十万余吨[3]；苏宁、邮政也相继采取了“瘦身胶带”等措施减少包装用料。然而这些自发地、责任主体不明、不成体系且缺乏明确实行机制的措施与快递包装增长的数量和速度相比，显得微不足道。德国在废弃物回收的立法中，其构建的生产者责任延伸制度对废弃物回收具有重要的作用，借鉴个中经验对于我国快递包装回收中的生产者责任延伸制度的建设也具有重要意义。

一、我国快递包装的生产者责任延伸制度

（一）生产者责任延伸

生产者责任延伸（Extended Producer Responsibility，简称EPR），是指将生产者的生产责任延伸到产品消费后的回收处理和再生利用阶段，使生产者承担废弃产品的回收、处置等法律义务。建立生产者责任延伸制度，意味着将废弃物的处置回收责任从政府机关转移给生产者，生产者不仅负责产品的设计、制造、流通和使用，还要负责在产品废弃后的回收和循环利用，即生产者对其产品从生产到回收再利用的整个生命周期都承担完全的责任，这对于环境保护具有重大意义。世界上德国、日本等发达国家已经率先制定了相关法律并建立完善了实行机制，将生产者责任延伸制度通过立法形式确立。生产者责任延伸制度的优势主要有三个方面：一是生产者可以直接选择环保材料制作产品；二是生产者承担回收责任，在产品生命周期一结束时就对其进行回收；三是生产者可以通过包装设计告知消费者可回收的信息。增强生产者的主导作用，可以激励他们在生产产品时就把环境因素考虑进去，最大程度减少对环境的影响[4]。

（二）我国快递包装的生产者责任延伸

2020 年4 月29 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议审议通过新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，其中第六十八条第四款是我国目前法律文件中唯一有关快递包装回收的规定。规定要求快递行业采取一定的环保措施并鼓励对包装回收利用，其蕴含了生产者责任延伸的思想，但对具体责任的承担、应承担责任的主体、如何保证相关主体积极回收利用及惩处措施并无涉及。显然，生产者责任延伸制度并非如一些学者认为的已经在我国建立并切实发挥了作用，事实上，我国的生产者责任延伸制度仍处于起步阶段并且存在法律法规不完善、缺乏明确的管理部门、没有相应的奖惩措施、责任主体界定不清等问题。

1.缺乏完善的法律规定

德国1972 年制定《废弃物处理法》，1991 年制定《包装废弃物管理法》（简称为《包装条例》），2012 年制定《促进循环经济和确保合乎环境承受能力废弃物管理法》，2019 年实行新包装法。由此可见，德国的制度建立是在法制基础上，在废弃物处置基础上发展出抑制废弃物产生，其废弃物的处置与利用是包括在一部法律之中的[5]。而我国常以颁布规范性文件来推行相关制度，缺乏系统性也难以保证其效力。此外，中国在涉及废弃物的材料范围以及标准规定等方面都存在局限性，规范性文件效力不及法律，内容也多为呼吁倡导，缺乏详细的规则和标准制定。要使废弃物能够最大限度地被回收，模糊概括的规定是远远不够的。面对如此多且含义不清的文件，无论是地方政府还是市场主体都难以真正将其落实。

2.包装回收责任主体界定不清晰

新包装法中重要的一环就是对制造商的界定，德国新包装法（VerpackG）对于需注册的制造商和分销商有着清晰的界定，其规定第一个将产品带入市场的主体就被定义为制造商，就负有注册义务，避免了主体责任不明晰和重复登记。我国除了政府和生产者，还存在以盈利为目的而设立的专业处理废弃物的企业以及电商平台和快递公司等主体，如何界定他们的身份和他们的责任范围以及他们之间的关系并没有清晰的规定，这就会造成责任推诿或者最后的责任都落到一方（大概率是政府），而其他的主体减少废弃物源头产生的意识也就会减弱。

3.缺乏统一的管理部门和有效的惩处措施

德国新包装法设立了中央办公室这一专门负责注册登记的部门，并规定每个注册主体都要向中央办公室提供完整信息，否则无法参与市场流通。中央办公室也负责商家每年一次的注册登记，商家必须做出产品的数量报告和完整性声明，这些都需要对中央办公室提交。新包装法在严格规定程序时也配套了严厉的惩罚措施，若产品的制造商或经销商不按规定在产品上市前对其进行注册，其产品将被禁止销售并处以罚款。市场的其他主体即竞争对手也可以投诉，一经投诉，产品也将被下架并面临高额罚款。2020 年11月30 日，国家发展改革委、国家邮政局等八个部门联合印发了《关于加快推进快递包装绿色转型的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确，通过加强电商和快递规范管理等推进快递包装“绿色革命”，并要求各地方人民政府加强对本地区快递包装治理工作的统筹指导，细化任务措施，有力有序推进快递包装绿色转型。《意见》条款后加入括号说明负责部门，如第三部分第九条：“减少电商快件二次包装……推广电商快件原装直发，推进产品与快递包装一体化，减少电商商品在寄递环节的二次包装。（商务部、国家邮政局、工业和信息化部按职责分工负责）。”[6]该条款中对于指定负责部门的职责和分工无明确规定，每项条款之后虽然都有相应的说明，但每项条款之后的指定部门却不尽相同。如果不明确指定专门的管理部门负责实施并配以相应的惩罚措施，将无法真正解决我国快递包装面临的问题。

二、德国包装物回收中的生产者责任延伸制度

（一）包装条例的实施

德国1991 年颁布的《包装条例》（VerpackV）将废弃物回收利用及处置的责任转移给生产者，其秉持的核心理念是“污染者自费”原则，即谁制造了垃圾产生了污染，谁就负责废弃物的循环使用和处置，由包装材料的制造商和分销商承担处置费用。VerpackV 以立法形式确立了生产者责任延伸制度，其规定基本覆盖了所有类型的包装物以及生产流通销售中的每一个主体，用法律的形式来推动制度的建立和完善[7]。在生产者责任延伸制度大力推行的前提下，一种独立于企业和政府以外的第三方回收主体应运而生，德国的“二元回收体系”系统由此建立。“二元回收体系”是指在市政处理固体废弃物的系统之外，还存在一个处理固体废弃物的运行系统（DSD）。生产者们为了达到回收利用的目的，在DSD 进行缴费登记，委托DSD对他们的产品和包装进行回收，由于注册费是根据产品材料的环保性和体积重量决定，所以制造商会在源头上控制污染物的产生。在二元回收体系下，生产者和政府可以减轻他们自身处理废弃物的责任和义务，节约一定的成本，而DSD 通过收取企业的注册费得以运行，在市政通过传统的焚烧和填埋方式处理废弃物之外，使大部分废弃物都可以得到有效的回收循环利用[4]。

（二）新包装法的改进

2017 年，德国通过了新的包装法——VerpackG，其显著特点主要体现在以下几个方面。

一是创设了注册制度。注册制度强制生产商和分销商（包括电商和进口商）对于第一次销售的含有包装的产品，必须通过注册并认领许可证。德国还设立了负责注册管理的中央办公室对产品注册进行专门管理，企业需要在销售产品前通过LUCID 平台在中央办公室进行注册登记。注册的内容包括公司名称、法人信息、税号、品牌名称、所售的产品名称、包装材料种类、重量并缴纳税费，还要登记对包装进行回收处理的企业从而获得注册号。商家只有拥有注册号才能使所注册的产品包装参与德国的二元系统对包装进行回收处理，并使产品正常投入市场销售，每年至少进行一次申报。在亚马逊、eBay 等电商平台上销售的商品若没有注册号，将会被直接下架。

二是将快递运输包装明确纳入注册范畴。在电子商务迅速发展的今天，VerpackG 规定将用于网上交易产生的运输包装明确纳入其管辖范畴，这说明电子零售商将和所有企业一样，都必须为其所销售的产品包装支付许可费用。

三是更高的回收目标和更严格的管控。VerpackG中增加了可回收包装的种类，还要求上架的饮料必须在其外包装上注明是一次性还是重复使用的。此外，新包装法制定了更高的回收目标，对于玻璃、废旧纸、黑色金属和铝，回收率将从现在的60%上涨到75%；饮料纸箱的回收率将从60%上涨到80%；塑料的回收率将从36%上涨到63%。整个系统都将被政府部门管控，若有商家违反新包装法的规定，将会面临高达20万欧元的罚款和销售禁令[8]。

可以看出，新包装法的注册制度使德国的包装回收制度更加规范化和秩序化，形成了更加清晰的责任链条，使产品包装处理在政府—生产商—第三方环保企业这一链条中有条不紊地传输着。政府负责制定规则、资格审核和颁发许可证；生产商负责从源头减少包装用料、申报政府所要求的有关包装的内容、获得许可证使产品上市销售；第三方环保企业负责回收与之合作的产品的包装。德国通过不断完善实施以往的包装法，将原本处理废弃物的责任完全转移到了生产者自身身上，并且其程序和惩处措施也愈发严格，且还在不断改进中，在其国内建立了比较完善的生产者责任延伸制度。

三、我国快递包装回收中生产者责任延伸制度责任承担的完善

（一）建立完善的规则制度

没有根基就无法盖楼，生产商和快递企业不设置强制责任，就无法从根本上改善快递包装问题。我国快递包装回收渠道主要由企业、政府部门、个体从业人员等单方组成，政府对于快递包装回收处理问题应牵头进行顶层设计，在快递包装的具体问题上应制定效力级别更高的法律法规。新包装法的注册制度对我国最有借鉴意义的是回收体系设计的流程化和规范化。由于新包装法是建立在德国已经具有的二元回收系统之上的，而我国并不具备此条件，一味照搬并不是最佳之策，而应该提取其核心的管理理念，将注册制进行本土化借鉴。制定内容可以包括以下内容：第一，政府对快递包装进行固定规格的设计以减少用料，同时强制所有使用快递包装的企业每年向管理部门汇报其每年需要生产使用的包装规格和数量估值，并根据其汇报的数量上交相应的处理费用，可以允许总数量在较小范围内浮动，对于实际超出浮动的部分要征加额外税费；第二，政府可以对于使用环保材料或者自身采取有效回收的快递企业给予税费的优惠；第三，政府应该加大基础设施投资建设，如增设快递包装回收站点，从而辅助快递企业对快递包装进行回收并重复使用。

（二）增设专门管理部门并明确严格的惩处措施

我国现有法律规定中的有关于生产者责任延伸制度的实施部门较为分散且职责不清，快递包装数量与日俱增，对快递外包装应进行统一的管理和回收，可以设置专职管理部门负责处理相关事宜。其职责包括对快递企业的资质审查、快递包装生产和回收的管理监督和细化落实法律规定。这样可以避免出现不同部门互相推诿责任、职责不清的情况。此外，管理部门需要严格实施惩处办法，对于违反规定的企业和销售者设定惩罚措施，如收取高额罚款或者禁止不符条件的包装投入使用等。

（三）明确快递企业的责任

快递企业作为将快递包装带入市场并真正使用快递包装的主体，其身份相当于制造商，应承担完全的快递包装回收与处理的责任，并负有对消费者的告知义务。在实际生活中，笔者通过走访校园快递站点了解到，大多数快递站点的负责人会将丢弃在站点的完好包装进行重复使用，无法使用的包装就会转移给废品回收处，其纯粹是一种出于节俭意识的自发行为。而顺丰为了保证其运输质量，只采用顺丰自己设计的包装，对于使用过的包装基本不会选择重复使用。快递企业近年一直采取使用环保材料、绿色行动、减少包装用料等活动，但对单个快递包装进行压缩也无法应对递增的快递数量，在没有明确的法律责任承担规定之下，企业缺乏动力以环保方式回收或重复使用包装的方法，而且通过处理再循环的成本也依然很大。在以上政府制定规则的基础上，除了遵循政府所制定的规则，快递企业还可以自行采取一些措施，如使用统一规格的包装，在寄快递时可以根据不同规格收取消费者相应的包装费；可以在政府的辅助下在快递站点以及居民区等地建立快递包装的回收站点，鼓励消费者保持包装的完整性，对将拆取下的可重复使用的包装投入到站点的消费者给予一定的奖励，如对寄送时包装费的减免。通过以上措施，可以保证快递包装的回收利用，促进快递包装行业良性发展。