土地流转助推产业精准扶贫创新模式探析

卢喜国，刘永慧（.吉林省延边朝鲜族自治州敦化市农村经济管理总站，吉林 敦化 33700 .吉林省延边朝鲜族自治州敦化市大石头镇综合服务中心，吉林 敦化 33700）

进入新世纪以来，吉林省敦化市城市化发展不断加快，大量青壮年劳动力外出，农村劳动力群体发生了显著变化，主要以中老年人和妇女为主。为了进一步提高农业生产能力，就需要加快转变传统农业生产模式，实现集约化，规模化生产。但由于吉林省敦化市是一个典型的工业化城市，农业产业在当地经济结构中所占据的比例相对较小，以往政府部门对农业发展重视程度不高，当地的农村土地流转较为缓慢。农村土地作为农村生产要素的重要组成部分，必须构建科学合理规范的土地市场，并将其融入到社会主义市场体系当中，这样才能够发挥土地的生产能力，加强土地资金和劳动力等资源的优化配置。但随着现代农业的进一步发展，传统的土地承包经营制度，已经不能够适应新时期的要求，很难实行产业化发展，难以提升生产效率，降低了劳动人员的劳动强度，加强农村土地流转势在必行。

1 吉林省敦化市农村土地流转现状

最近几年，吉林省敦化市从实施乡村振兴战略出发，以促进农民群众增产增收为核心，加快构建现代农业三大体系为支撑，有效推动了当地农业现代化发展，为助推乡村振兴作出了努力。吉林省敦化市不断加强种植产业结构调整，截止到2020年年底大豆种植面积增加到156.3万亩，超省下达面积指标16余万亩；经济作物播种面积5.1万亩，玉米种植83.1万亩，种植结构趋于优化。敦化市还建设绿色高产高效示范园区20个，其中建设市级农业科技试验示范展示园3个，总面积15000亩；在展示区全面推行节肥节药节水节膜技术，使展示区化肥使用量较上年减少2%，化学农药使用量较上年减少2%，示范带动全市种植业转型升级和可持续发展。同时积极发展适度规模农业种植产业，加快新型农业经营主体的有序发展。敦化市加快土地流转平台建设，全市土地流转率达39%；鼓励农民流转土地注册家庭农场2454家，积极引导农民依托优势产业发展合作社2698家。有国家级示范社5家、省级示范社38家。农村土地经营权抵押贷款189笔，发放贷款2730万元。在农村土地流转背景下，为了壮大新型职业农民群体，加快新型职业农民培育工程，敦化市承担新型职业农民培育任务560人，国家培训补助资金138万元。

2 农村土地流转工作面临的问题

2.1 土地流转机制不健全，信息沟通不顺畅

尽管农村土地流转工作开展有一定时间，但国内农村土地流转市场还没有形成，土地流入和转出之间缺乏比较完善的信息联系，存在着较大的信息壁垒，这在很大程度上阻碍了土地流转以更多方式在更大范围内进行。由于信息不对称，农民群众不能够掌握土地供求信息，土地流转过程中转包费，租赁费缺乏一定的科学依据，很多农民群众的合法权益受到侵害。现阶段土地流转过程中还比较缺乏与土地流转相关的各种评估、咨询、公证和仲裁机构。当前土地流转的各种服务机构还处于空白状态，缺乏完善的信息网络支撑，造成流转信息不能够及时发布及时沟通。在土地流转机制不健全、信息沟通不顺畅的大背景下，农民群众所签订的合同不规范，承包经营证书发放不到位，造成土地流转的规范性较差。

2.2 土地流转运作不规范

现阶段，农民群众的土地流转工作依然是个体之间口头上的协议，并没有签订相对流转合同来规范流转双方的权利和义务，即便是签订了相应的合同，普遍存在各项手续不全面、合同制定不规范的问题，无法全面明确流转双方的责任。由于农民群众私下流转、口头协商流转，农村土地流转登记管理难度较大。乡农村土地承包相关管理部门对农民群众的流转信息难以掌握，无法进行登记备案。由于流转双方的口头协定稳定性较差，使得流转方的合法利益无法得到法律的保护，当出现纠纷之后，不便于操作和管理，面临着较大的安全隐患[1]。再加上口头协议存在很大的随意性，在生产过程中粗暴获取，不做好土地的维护保养工作，使得优质土地的生产能力逐渐变差，不利于农业的可持续发展。

2.3 土地流转过程中经常出现违法现象

在广大基层地区，由于很多村干部缺乏维护农民群众合法权益的意识，对国家土地基本经营制度缺乏认知，土地流转过程中不能够兼顾农民群众的合法权益，不能够结合村集体的实际情况，土地流转存在很大的盲目性，为了流转而流转，大多数的流转行为违背农民群众的意愿，强行流转或者依靠行政命令进行流转，改变土地的承包关系，甚至会采用强硬粗暴的手段，来将农户的承包地转租给其他企业来经营，在很大程度上影响到农户的正常生产和正常生活。有些村集体在土地流转过程中，为了进一步降低开发成本，盲目招商引资，违规招商引资，并借助土地流转之名，将农业用地强行转变成建设用地，并强迫农民群众以低价的方式出售土地经营权，村干部从中获取利益，致使干群矛盾不断升级转化，引发冲突甚至上访事件，动摇农村经济的健康发展。

3 土地流转助推产业精准扶贫创新措施

3.1 加快土地确权成果应用，建立流转平台

在土地确权工作基本结束的背景下，下一步有关部门将规范程序，建立长效机制，创新工作举措，促进土地确权成果转化，突出确权登记颁证成果的巩固与应用，加快农村土地流转交易平台建设，打造县、乡、村三级联动的格局，引导农村土地经营权有序流转。

3.2 提高管理服务水平，创新工作局面

建立健全农村土地流转相关规章制度，落实农村土地流转合同制和备案制，规范农村土地流转行为，加强流转土地用途监管。在条件成熟前提下有步骤地开展农村土地流转价格评估体系建设试点，进一步建立和完善农村土地流转价格评估机制，促进农村土地流转公平公正合理。制订规范的土地流转合同范本，规范开展合同签订的指导服务，明确和制定互换、转包、出租等流转合同文本。针对规模化土地流转中，作为中间协调方而出现的流转双方认可的第三方中介组织或个人[2]，制定委托流转协议书，明确委托事项、权限及其他约定，保证转入、转出、第三方等的有机对接，利于土地流转的稳定和矛盾的预防。

3.3 创新推动流转形式

一是积极鼓励和引导农民以转包、出租、入股、互换等常规方式流转土地，同时不断探索委托、托管等其他方式流转土地，实现了农村土地流转形式的多样化，创新形式推动土地流转。二是制定土地流转工作程序，对承包方自行流转、委托村委会流转、转让方式流转、其他方式承包地的流转等几种情况分别作规定要求，对每宗土地承包经营权规模化流转进行备案登记管理，如对设施农用地备案制定一次性告知书等[3]。三是提倡采用“实物计价、货币结算”的方式确定土地流转价格和进行结算，对采用货币计价的，明确价格上浮调整期，以求流转价格合理确定。四是对流转土地特别是规模化流转土地进行用途审查，对存在问题的及时整改，确保流转土地符合农业用途。

3.4 培育市场主体

重点扶持和培育壮大一批规模效益大、产业关联度高、带动能力强的农产品生产加工的新型农业经营主体。以特色产业基地建设为依托，通过村级组织协调、农户协商相结合的办法，将农户分散经营的土地集中起来规模经营，发展特色农业，不断提高组织化程度，加速农村土地规范有序流转。

4 结语

总而言之，农村土地流转是一个十分复杂的系统性的工程，它关系到广大农民群众的合法权益和农村经济的健康发展以及社会秩序的稳定。为了确保农村土地流转工作的高效开展，就需要相关部门采取必要措施，认真分析现阶段土地流转工作所面临的诸多问题，不断推进农村土地流转进程，推动现代农业发展步伐，确保土地流转工作能够向着纵深化方向转变。