水库移民生计长远发展措施分析

徐锁军，席 磊

（北京市水库移民事务中心，北京市 100036）

0 引言

国务院17号文件提出了移民后期扶持的近期目标和中长期目标。近期目标是解决水库移民的温饱问题以及库区和移民安置区基础设施薄弱的突出问题；中长期目标是使移民生活水平不断提高，逐步达到当地农村平均水平。目前，水库移民后期扶持的近期目标已基本实现，以北京为例，移民已基本融入当地社会，生产生活条件得到大幅改善，温饱问题已全面解决，但移民发展水平与中长期目标还存在差距，移民长远发展逐渐成为后期扶持的重点所在。

1 水库移民生计长远发展的重要性

现阶段，水库移民生计长远发展属于一个值得深入研究的课题，其重点在于秉承科学发展观，正确运用扶持专项基金，对移民相关人员开展就业指导、生产技能、专业技术等培训活动，旨在确保移民人员的创造性以及主观能动性得到提高，拓宽移民人员收入来源，实现生计长远发展的目标。因为水库包含工程的特点，大部分移民人员为农民，文化知识水平偏低，不具备综合技能，所以必须落实好生计长远发展措施，让他们能够享受到政策、资金等方面的帮助，顺利解决移民人员的生活难题，实现可持续发展。同时，为了推动水库移民人员生计的长远发展，会在安置区构建配套的基础设施，改善移民生活条件与环境，让移民人员征收渠道可以实现多元化的发展，促进增收速度的不断加快，进而夯实最终目标实现的基础。

2 北京市水库移民生计长远发展面临的关键问题

2.1 生产要素缺乏

由于北京市农业发展整体呈现“大都市、小农业”的特征，库区与移民安置区可用于农业生产的土地资源十分零散，平均每一名水库移民仅有0.1 hm2的耕地资源，这是制约水库移民生计长远发展中的主要因素之一。另一方面，在都市就业充足，农村生产资源缺乏的背景下，大部分农村青壮年劳动力都会选择进城务工，这样留在库区和移民安置区的移民大都是儿童或中老年群体，劳动力的缺乏又进一步制约了库区和移民安置区的经济发展。

2.2 产品附加值低

整体来看，北京市库区与移民安置区农业的组织形式仍是小而散的传统状态，多数农副产品为初级产品，缺乏粗加工以及进一步的精深加工，缺乏品牌打造，产品附加值不高且价格易受市场波动影响，即便产品自身存有一定附加值，也会因缺乏营销途径、缺乏物流支持等原因，导致产品无法被大众熟知。例如：平谷大桃自身属于一种优质产品，但由于种植户平均年龄较高，多数不会使用智能软件与平台，只能将产品卖给收货商贩，而商贩为了利润最大化会将产品价格压到最低，一年到头种植户只能获取微薄利润[1]。

2.3 产业融合度低

基于北京都市圈广阔的消费市场，库区和移民安置区乡村休闲旅游有着巨大的发展空间，但由于认识水平、资源整合、经营管理等方面的种种原因，库区和移民安置区农业和休闲旅游融合发展程度较低，并且客观上受到北京市近几年疏解整治促提升政策的影响，很多原有的休闲旅游设施被拆除，库区和移民安置区在地的旅游资源未得到充分的开发，民宿、采摘园、度假村等休闲农业业态还处于较为初级的阶段。

3 北京市水库移民生计长远发展措施建议

3.1 通过集体经济统筹生产资料

对于北京市库区与移民安置区来说，生产资料零散属于一项“卡脖子”问题，因此，在开展后期扶持工作时，应将集体经济作为抓手统筹资源，利用后期扶持资金，充分尊重水库移民和当地原住民的个人意愿，在空间充足、资源禀赋好的地区成规模开展特色农业、精品民宿以及休闲旅游等项目，如果水库移民与当地原住民个人愿意经营，便可将经营权交给两者，如果不愿自行经营，可以通过合作与出租等形式，将项目交由他人进行经营，这样便可有效集聚区域内生产资源，推动产业相对规模化、集约化发展[2]。

3.2 注重高附加值特色产品的打造

北京大都市圈巨大的消费市场和不断升级的消费需求是库区和移民安置区面临的重大发展机遇，笔者在实地展开调查后发现很多移民村落本就具备中高端特色农业发展基础，如：密云区、延庆区农村已经有红香酥梨、前龙葡萄等“一村一品”特色品牌，只要能够进一步增加对这些产品的关注和投入，开展分拣、清洁、包装等粗加工和品牌宣传，同时结合电商平台拓展线上销售渠道，便可在原有基础上快速打造特色高附加值产品，从而有效解决产业附加值较低这一问题。

3.3 促进农业和文化旅游协同发展

2020年以来，北京市陆续启动了“漫步北京”“畅游京郊”等行动计划，进一步促进乡村旅游消费，在相关政策的持续引导下，休闲农业消费需求快速增加。未来，在逐步形成以国内大循环为主体的经济格局下，市民“出境游热”将逐渐转向“周边游”和“乡村游”，北京郊区休闲农业和乡村旅游的市场必将持续快速增长，这为休闲农业发展和移民就业增收创造了更加广阔的空间。只要移民机构和地方政府合力做好引导工作，加大库区和移民安置区乡村休闲旅游设施建设，积极促进农业、休闲旅游与文化产业进行融合发展，就能通过产业协同保证水库移民生计实现长远发展[3]。

3.4 强化水库移民后期扶持资金管理

首先，针对移民后相关部门下拨的扶持资金，需要第一时间对移民人员信息进行全面的核定，利用财政惠农惠民补贴一卡通系统，直接划到移民人员个人账户中；其次，针对移民扶持项目资金，需要根据项目完成情况，分批付款，并严格执行报账程序实施报账付款，防止出现拖欠工程款的情况，并且项目付款需要预留充足的工程质量保证金，待项目全部完工并验收结束之后，参考合同内容进行支付，如果在保质期中产生质量方面的问题，那么应督促相应施工单位进行及时的解决；再次，与水库移民存在联系的相关部门，应注重与财政部门之间的联系和交流，业务与财政部门需要对项目建设计划、资金计划进行同时下达，以便于项目能够有序落实，资金按时支付[4]。

3.5 创新水库移民的社会治理

对于水库移民社会治理而言，属于复杂、繁琐的系统性工作，涉及许多影响因素。立足于表面进行分析，移民表现为人口在空间方面的转移，但会导致社会结构出现一定的变化，因此水库移民实质表现为：“人口-资源-环境-社会-经济系统”的破坏、修复以及调整工程[5]。基于此过程的社会治理情况，与社会结构变化增添了许多可能性以及不确定性。出现水库移民治理问题，不只是和政府工作欠缺、移民政策滞后等因素存在联系，还与移民利益、文化冲突等紧密相关。所以，构建社会中介组织，以及形成多中心的社会治理体系，属于现阶段急需解决的一个问题。

另外，北京市移民安置区需不断加强水库移民社会融合水平，而要想实现此目标，政府应在落实好顶层设计的基础上，积极与移民人员进行交流、互动，特别是要注重移民人员的生活方式、习惯等，尊重他们的安置意愿。同时，积极预防与解决水库移民工作过程中存在的各类社会风险，构建完善的利益诉求机制，以及社会稳定风险监测、预警和评估机制，开展好库区与移民安置区维权、信访工作，凭借实地走访、移民信访等方式，及时发现与解决矛盾，将潜在问题扼杀在摇篮之中。

4 结语

综上所述，水库移民后期扶持工作开展的十几年以来，移民生产生活条件得到了显著改善，库区和移民安置区面貌发生重大变化，道路、电力、通信、饮水、教育、卫生等基础设施和公共服务水平都有明显的提升，人居环境也在不断改善，但移民群体的可持续长远发展仍存在挑战。以北京市为例，生产资料零散、产业附加值低以及产业融合度低等问题，对于水库移民生计长远发展限制较大。为切实达成水库移民后期扶持的中长期目标、确保移民生计得到长远发展和持续保障，应通过深入分析、分类施策，因地制宜提出针对性举措，解决影响移民生产生活持续改善的根本性问题。