农村土地管理与规划中的核心问题浅析

2021-12-28汪晓斌

南方农业 2021年29期

汪晓斌

（潜江市自然资源和规划局，湖北潜江 433100）

土地资源作为一种宝贵的不可再生资源，是人们从事一切活动的载体。在新时代背景下，要想实现土地资源的可持续发展，切实保障农民的根本利益，土地管理与规划的创新和优化十分重要。随着我国工业化生产对土地资源造成的污染和城镇化建设对土地资源的征用，我国农村可用耕地面积在不断减少，在土地规划与管理中出现了各种各样的问题，对我国整个农业生产造成了很大的影响。

1 问题特征

1）“新”是农村土地管理与规划中的第一个核心问题。农村土地管理与规划当中所说的“新”特征，是指在新时代、新管理模式下出现的新问题，是在过去农村土地管理与规划当中不曾遇到的。例如，国内大部分农村在城镇化进程中出现的农用地和建设用地之间的矛盾。我国国土空间规划的目的是为了实现乡村和城镇的共同发展，在农村走向城镇化的过程中，会占用大量的农业用地用来进行开发，因此必须做好农村向城镇转型过程中的政策规划。同时，农业用地大幅度减少会影响到当地的粮食供给问题，影响到农民的切身利益。因此这是新时代发展当中衍生出来的新矛盾。

2）农村土地管理与规划当中显现的第二个核心问题是“共性”，从我国农村土地管理与规划的实际状况出发，只有找到管理与规划之间的共性并将其完整地体现出来，才能够充分发挥出其应有的价值。例如，在发展乡村旅游过程中，受限于土地产权问题及土地转让方式等问题的困扰，在农村集体土地向旅游用地转变过程中，出现了部分不良的违规行为及新的土地管理和规划问题，影响到了农民的合法权益［1］。因此，在对农村集体用地进行产权界定期间，充分考虑到土地流转管理及土地管理制度等方面的因素，才能够正确应对在土地管理与规划中出现的各种问题。例如，在云南省丽江古城进行商业开发时，政府明确了土地的所有权，保留了丽江原住民的房屋，引进商业投资人对房屋进行租赁和投资，原住民在提高租金收入的同时，保留了房屋的所有权，因此在丽江古城的开发中，几乎未产生土地纠纷。

2 问题产生原因

2.1 管理措施存在问题

土地管理的最终目的是为了实现土地利用的最大化，但在实际土地资源管理过程中，由于受到各种因素的影响，使得土地管理的结果和目标之间还存在着很大的差距。例如，虽然政府明确规划了农民宅基地的区域，严格遵照相关规定审核和办理，但在实际使用过程中，农民为了方便从事农业活动，仍然会存在着大量占有耕地的行为。

2.2 土地资源破坏严重

我国幅员辽阔、地形地貌复杂多样，我国农业用地从整体上看较为分散，特别是部分在山区或丘陵地区的农村耕地，呈零散分布的状态，达不到水、电、路全通的条件。因此在农民从事农业生产过程中，会出现农业生产强度高、作业量大，但投资回报较少的情况，一定程度上加快了农村土地的流转速度［2］。土地流转完成后，当地建立起了部分加工企业，但在农村地区，一般对企业的管控和要求相对较为宽松，再加上企业对土地实行掠夺式耕种，因此对当地的生态环境和土壤造成了很大的污染和破坏，虽然短时间内带来了一定的经济收益，但从长远来看，对土地资源造成的破坏是十分严重的。

2.3 土地规划缺乏系统性

从我国对土地的规划现状来看，还存在着土地规划和当地实际情况结合不充分，不能够做到因地制宜的问题，其中以农村居住房屋规划问题最为突出。在居住房建设前并没有进行统一的规划，也未制定出相关的建设标准，从而导致农村居住房屋建造随意、位置散乱，房屋建造的高度和方位都是由村民自行决定的，不仅影响了新时代村庄的形象，对土地资源的利用率也产生了很大的影响。此外，随着农村经济的发展和农民生活水平的提升，有很大一部分农民选择到周边城市定居和买房，却依然留存着农村的房屋，这部分房屋由于长期没有人居住，成为危房，造成了土地资源上的浪费［3］。

3 农村土地规划与管理的原则

3.1 保证农村土地的质和量

近年来，国家提出了严守18 亿亩耕地红线的目标，以保证我国农用耕地的数量。虽然我国现在已成为世界第二大经济体，但在我国人口构成中，农民依然占据着最大的比例，因而保证我国农村土地的质量和数量，就是保证农民赖以生存的基本条件。因此，对于土地的规划和管理，应遵循的原则就是确保农村用地的安全和土地的数量及质量，保证农民和土地收益效率的最大化，维持社会的稳定发展。

3.2 节约用地

随着我国经济的发展和人们生活水平的提升，为了追求高质量的生活，人们在不断的翻新房屋、增加建筑面积。但我国人口众多，人均占有土地面积相对较少，不断的侵占耕种用地来建造房屋，使得耕种用地越来越少，因此重视对土地的节约，提高对土地的利用率，合理地进行土地的规划和管理，才能够从根本上保证耕地面积。

4 对策

4.1 完善土地管理与规划系统

为有效提升对农村土地的管理和规划水平，应建立完善的土地规划与管理制度，提高管理的标准，进行高质量的农村土地管理与规划，明确区分农村耕种用地、自用地及商业用地等，从而达到系统管理的目的。相关部门应建立起完善的、具有导向作用的系统框架，做好对土地管理的引导性规划，并做好规划宣传，明确工作的目的。对农村常住居民的搬迁问题，政府应在规划新农村的前提下，集中建设集体住房，提升土地规划和配置的效率，并同时做好空置房屋、危房的处理，利用和建设用地增减挂钩的方式来节约建设用地［4］。在比较偏远的农村实行土地管理规划时，应考虑当地的实际情况，综合考量土地规划情况，以加快偏远农村经济建设为目的，来进行土地规划，并结合城镇建设进行两者之间的优势互补，利用农村来引导城镇，不断拓展偏远农村的发展范围。

4.2 改善土地生态环境

将保护和改善土地生态环境作为目标，对被工业化生产和因历史遗留问题遭到破坏的土地进行修复和改善，从而保证农耕用地的质量。应运用科学的手段来确定需要整治和改善的重点土地，制定具体的治理模式和标准，采用合适的工程技术措施来进行治理。此外，土地质量还应与农业可持续化发展有机结合，将土地治理和产量较低的耕用田地改善相结合、将土地治理和发展农业规模化经营相结合，利用新工艺、新设备和新技术来进行土地的完善和治理，并实行有效的日常监测监管，通过对土地的改良和修复，实现我国农业的现代化发展［5］。

4.3 加强土地管理与规划信息化建设

在当今信息技术高度发达的时代，实现土地管理与规划的信息化，建立信息化的管理系统，可以有效提升土地管理的效率。因此，相应的管理部门可以建立用于土地管理和规划的数据库，做到数据库对乡镇及农村的全覆盖，实现对土地规划和管理的实时监控。建立土地规划与管理的信息化系统，实现对土地资源数据的准确、及时记录，从根本上保证数据信息的真实性和可靠性，提高土地规划和管理效率。