1920年社会舆论对“国民大会”的态度及其引发的论争——以《晨报》为中心

董春辉 魏红艳

近代国人在追求西方民主观念与政治制度上可谓孜孜不倦，但民初国会的无效率与腐化、议会政治的黑幕重重，使国人对西方以“间接民主”为形式的代议制政治制度产生怀疑。加之西方的分裂，国际局势的变化，苏维埃俄国的建立及对中国表现出来的友好态度，也为国人提供了一个改良政治的方向，以“直接民主”为形式的政治理念逐步成为了国人的重要政治诉求。1920年吴佩孚的“国民大会”主张，正是这段时间社会政治思潮的集中体现，从而也引起了社会舆论广泛的响应与论争。本文拟以《晨报》为中心来探讨当时国人对“国民大会”的态度以及论争，并试图在此基础上，结合时代社会背景，来重新审视这一主张的理念与可行性，以及其失败的原因。

一

1920年8月1日，吴佩孚在未征求曹、张、府院同意的情况下，单独发表解决时局之《国民大会大纲》，其主要宗旨是“取国民自决主义，凡统一善后及制定宪法与修正选举法一切重大问题，均由国民公决，地方不得借口破坏”[1]。其实早在直皖战争前，吴佩孚衡阳撤防北归郑州之时，就提出召开“国民大会”。当时其目的主要是以此来反对皖系所控制的安福国会，其意在以和平之运动来对抗段祺瑞的武力统一政策。在战后，吴佩孚更是将“国民大会”作为“解决数年之纠纷，发扬真正之民意”,“奠民国之丕基而为一劳永逸之计”[2]22。吴佩孚言论一出，即引起民众的极大热情与论争，民众团体大多持赞赏之态度。张一麐在其发表的电文《对于国民大会之商榷》中认为：“吴子玉将军主张国民大会，其用意正大深远，吾辈亟应赞成。”[3]万兆芝也在其文中表达赞成态度，“因余确信舍开国民大会外别无方法以彻底解决今日之时局”[4]。随后李大钊发表《要自由集合的国民大会》，其文中称“吴子玉将军提倡的国民大会，不过是秉承我们的意思，不许这些在政治机关上的人干涉我们的集会”[5]。梁启超也发文称“军人中有倡召集国民大会之议者，其意甚美矣”[6]。社会团体如各省旅京绅商联合发起“国民大会促进会”，其意在“以极短的时间筹备种种办法促成国民大会之实现”。江浙公民团体也决定发起局部国民大会“以资提倡”[7]。北京学界联合会也通电主张法团自开国民大会。此外，山东、安徽、天津等全国各地法团纷纷表示赞成召开国民大会[8]，舆论报纸也开辟专栏讨论国民大会问题，希望集中智慧来推动国民大会主张的实施。全国范围内掀起一场声势浩大的“国民大会热”和平运动。

当然对于此主张，民众之中也有持慎重怀疑态度的，其主要从以下三个方面来讨论：第一，国民政治觉悟程度尚浅。缪金源在其文《非根本的时局解决法》中指出：“无论是由一县举、一省举、由什么团体举、举多少人，结果总不过是安福鱼行的变形。因为选举的人，程度太低，眼孔太小。”[9]《东方杂志》上一篇《余之国民大会观》认为，国民大会必将不了了之，其中最主要原因在于“多数民众无参与政治积极之兴趣，无善用参政权之能力”[10]22。第二，国民大会能否真正实现民意与保障民权。李泽民在《国民大会问题》一文中认为，由县农工商各会选举的人，大半是县里的官僚、绅阀，无法真正实现民意。其次，在保障民意方面，其认为国民大会在实力派军阀面前是没有什么抵抗力的，“恐怕不是弃甲曳兵而走，就是倒戈以迎了”[11]。第三，国民大会的组织与效力问题。马寂伦在其评论中指出，一方面国民大会由何人发起，其如何组织，问题如何决定，这都有待于长期的商榷；另一方面国民大会的职权与国会相同，其只不过是国会的变形而已，既然国会无法解决未来之问题，那么现言国民大会能解决，则“恐未必然”[12]。这些民众虽然对国民大会持慎重态度，但是他们认为国民大会可以给予下层民众接触政治、提高其政治觉悟之效果。因此，实际上并不反对召开国民大会。

军政界人士与民众的态度可谓是大相径庭。首先，实力派军阀张作霖就极其不赞成吴之国民大会，认为“破坏临时约法及国会选举法，授皖系以口实”[13]。此后在与日本记者谈话中，谈及国民大会更言：“就中国现状观之，此事万属不可能”[14]。西南军阀也不愿有国民大会，原因主要为“（一）召开此项会议则旧国会将无形取消，南方诸多不便。（二）以全国尚未统一选举国会代表南方不肯俯就北方提出之范围”[15]。曹锟本素无主见，开始虽赞成吴之国民大会计划，但在奉张的威逼利诱下，以及与日俱增的吴之威望威胁下，他指令通电各省机关，“第三师师长吴佩孚通电召集国民大会，经略使已认为无效。凡各省各机关若接得该电，概不可认为事实；各电报局接得该电，可以随时扣留”[16]。政界人士则采取敷衍拖延态度，大总统徐世昌是旧国会选举出来的总统，现在解除旧国会无异于其地位不保。因此，他对于国民大会是不赞成的，但是慑于民众的舆论要求与吴之个人威望，他只好采取拖延搪塞之态度。国务总理靳云鹏也不敢开罪于吴佩孚。因此，靳氏一面令内务部拟定国民大会办法，但是却迟迟不提交内阁；一面借口于“法律上根据之薄弱，事实上实施之困难，而有不肯召集之表示”[17]。此外，各省督军、省长与国会议员纷纷表达其不赞同之态度。军政界人士之态度对国民大会运动的走向至关重要，这也为此主张的最后破产埋下伏笔。

二

面对质疑与反对之声，赞成派积极地进行了反驳。首先，对于国民民智尚浅，国民大会恐无什么成绩之说，《我赞成国民大会之理由》一文就对其进行了驳斥，文章首先提出前提条件，“即一方面我们承认在共和国的国体下，非多数人实行参与政治，则政治断无清明的希望。另一方面我们承认无论任何种族，他们参与政治的能力，非经过一段训练，断不能完成的”。因此“政治不可不由国民管理，而国民不可不受一番政治训练”[18]。而国民大会正可以提高国民之政治觉悟，其成绩就在于此。吴佩孚也撰文驳斥“民智幼稚”一说，他认为“国民大会的代表是从公团里选出，贿买无法入手，武力也无法挟持，是完全民意的表现”，总之就是“国家政治既不能为中产阶级以上所操纵，而议会制度尤不能为中等智识以上所包办”[19]。其次，对于国民大会没有什么效力、无法保障民权之说，报纸社评文章从三个方面进行了反驳。其一，国民大会选出的地方代表虽然无什么能力直接克服强权，但是人本为社会之动物，对于他人的正当行为常表示同情，而这种同情的效力可以将强权者凭借的基础根本铲除。其二，国民大会虽无什么实际效力，但是其可以唤起民众的政治趣味，增进人民政治的知识，挫折官僚军阀的专制气焰。其三，国民大会的召集，乃是是非问题。国民大会的实力，乃是强弱问题。若以强弱为是非的标准，则问题的解决必然以强弱是视，那么一切议论，也就不必提了。再有，就是国民大会违背临时约法问题。他们的观点是“采用一种非国会的国民大会来解决时局，如果其不是一种革命行为，那么中华民国的临时约法就有效，约法既然有效，那么就不允许破坏临时约法的国民大会产生”。对于这种观点，民众文章从“民主国的主权属于全体国民”这一原则入手，既然“主权属民”原则是所有民主国家所认同的，那么公民全体将代议制的国会政治废除，另造一种政治法律都取决于国民大会的制度，这也是公民的自由。最后，就是国民大会与法统相冲突的问题，因为依据《临时约法》五十四条，“中华民国之宪法由国会制定”，国民大会无制宪权。对此依照“主权属民”原则，民众提出“中华民国的国民全体既有超越约法上的法统来召开国民大会，便有超越约法第五十四条来实行国民大会制宪的法统”[20]。通过一系列的论争，民众对国民大会的整体认知更加清楚，对国民大会之热情也日益高涨。

三

虽然大多数人认为，国民大会有“引起国民对政治之兴趣及其责任心”“选举运动之弊可免”“效力强大，未能有与民意相敌而战胜者”[21]等诸多优点，但是对于国民大会具体的运作、组织、选举以及职能等方面还是存在不同的见解，本文试简述其一二。

第一，选举与制宪问题。梁启超就认为应以“国民动议”“国民投票”方式来制宪：“吾以为国民大会主张之事业，则制宪而已。欲望国民大会之效用于实际，舍国民动议、国民投票两种形式外，别无他途。”[22]而王徵通过追溯“国民动议”之起源，及其在欧美国家的实践，得出“动议公决制，乃济代表机关之不足，又仅适于较小限域内，和法律公正完备之国家，实为国民自卫之计，并非制宪之方”[23]。而后他提出宪法由国民大会公布实施之前，应由国民选举代表起草宪法草案，再提交国民自己公决[24]。这种由国民代表起草宪法的做法，又遭到吴汝芬发文反对，其在文中从三个方面给予反驳：其一，因为我国现在尚无真正的政党，而欧美等国政党组织完备，当选人有时还可以代表选举人的几分意思，故我国今日选出的代表，只能谓为当选人，不能谓为代表；其二，因为当选人对于选举人，毫不受任何束缚，故候选人常视选举为升官发财的机会，一经当选，即与官府诸人勾结，肆无顾忌；其三，因为我国国民监督政府的能力异常薄弱，选出的代表一旦与政府诸人勾结，大反民意，简直无法救济[25]。由此可见，对于国民大会如何运作、国民大会如何制宪问题上争议颇大。

第二，学生与被选举权问题。众所周知，近代学生群体在民众运动中体现出的作用相当之大，但是对于学生是否有被选举权，民众间也存在着分歧。一些人认为学生无被选举权，因为他们认为学生没有选举的知识，不懂选举为何物。对此，缪金源就进行了反驳，他认为“具有冷静的头脑，而真能以国利民福为前提的，恐怕只有学生”[26]。因此，他认为学生也有被选举的权利。鲁士毅则发文劝学生对国民大会还是慎重一点，他主张学生“最好还是不要去争被选举权，也不必参加别的团体去随声附和”，他认为学生的地位“没有比这监督的地位更优了”[27]。可见，他主张学生去担当起监督的责任，而不要去争被选举权。随后，学生界也发文称其最低要求是旁听权与请愿权。自此双方分歧与争论告一段落。

第三，组织与选举问题。对于国民大会如何组织以及制订选举办法，民众也积极献言献策。对于选举方法以及形式，万兆芝主张“即推翻现行选举制度，实行直接普通选举，以树立民本政治之基础”[28]。严建章也主张“以民主精神国民自决为基础，而采用近世最新之国民直接立法主义”[29]。其希望以直接民选的方式来代替国民代表制度。对于国民大会的具体组织，时人就认为：“第一，既欲组织国民大会，必须先有一详密之国民大会组织法。第二，先由团体发起组织国民大会筹备委员会，而后草拟国民大会组织法草案付诸讨论。”[30]关于国民大会组织问题，一方面鉴于国民大会的召集与程序烦琐，另一方面由国民制宪，这个问题较大，所以时人主张召开临时国民大会，等到国民大会组织法制定，国民大会程序完善，再相继召开国民大会。对于临时国民大会的程序，则是主张先组建国民大会筹备委员会，将各项准备工作筹划完善，既而召开国民大会来完成国民制宪。

四

随着民众对国民大会的探讨和理解的深入，实际的准备筹划工作也相继提上了日程，各地团体纷纷成立召集国民大会的筹备组织，如国民大会协进会、策进会、筹备会等，有的地方直接召开了“临时国民大会”之类的集会，来商讨实施国民大会之办法。民众对国民大会的热情也日益高涨。但与民众的积极活动相比，官方则采取放任主义的态度，任由国民自行召集，不加以限制，也不予以赞助，任其自生自灭。随着曹、张对吴佩孚的施压以及吴自身力量之弱小，吴对国民大会的态度也逐渐冷淡下来，在致唐继尧的电文中他只字不提国民大会之主张，反而主张“以旧选举法选举正式国会，国会成立行使约法职权，则与法律事实均得平衡”[31]。倡导国民大会之主将吴佩孚态度一旦转变，国民大会运动随之也偃旗息鼓。在9月2号靳云鹏内阁发表的政府大政方针中虽然对国民大会并不反对，但是“按现行选举法，从速另选一全国新国会”的施政方针，已宣告了国民大会主张的彻底破产。

国民大会主张更多是一种追求直接民主的同时带有激进民主色彩的民粹主义。其失败在当时的社会形势下也是必然的。究其原因，首先，它在实施上就相当之困难。中国国土面积之广大，军阀混战，南北分立，组织团体选举国民代表几乎不可能实现。其次，从法理上，新旧国会尚存，政府机构健全，召开国民大会来解决国事，缺乏法理依据，阻力之大可想而知。再有，民国政治向来都是以武力作基础，武力与政治高度统一，武力是政治的出发点与依据[32]349。因此，曹、张等实力派军阀的反对，也决定了国民大会主张必然无法实现。最后，吴佩孚召开国民大会，一方面可能是其受传统儒家“大同思想”的影响，以及俄国十月革命的苏维埃制度的某些启迪，但是他对国民大会的实施以及可行性缺乏一个清晰的认识；另一方面，吴佩孚也有可能希望通过提出一个“言大而夸”的计划，以此来迎合广大民众在战后渴望民主的诉求，以便为他赢得更高的声誉。同时，通过借助民意来压曹、张等实力派之气焰，以及堵南北两总统之口实。从根本上来说，吴氏“心理上还是想做袁世凯第二”[33]249。综上所述，国民大会主张更多的是吴个人追求政治合法性的方式，虽然迎合民众的诉求，但是在当时社会形势下，其计划只能是一张空头支票。

五

通过对1920年《晨报》中相关言论的考察可以看出，大多数民众对国民大会运动还是抱有极大的热情与积极性的，民众之所以热衷召开以“直接民主”为基础的国民大会，一方面，这与当时国民迫切想改变民国混乱的政治状态有关。民国九年，南北和会流产、安福国会祸国、军阀干政等政治现象，都使得民众对这种以间接选举为基础的议会政治逐渐失去耐心与信心。正如杨天宏先生所指出：“清季以还，国人思想日趋激进。与此同时，西方各种政治思潮大量涌入，让人目不暇接。于是，‘专制’变成立宪，立宪成共和，向西方学习变成了‘走俄国人的路’。当时国人急切地想向西方学习‘最新最好的东西’，出现了被学者称为‘新的崇拜’的‘思想及政治权势的转移’。”[34]5-17这恰恰是国民大会运动中民众心理的真实写照。另一方面，这与当时世界范围内倡导直接民权运动的政治新趋势有关。19世纪末20世纪初，直接民主思潮在欧美一度猛烈复兴。而后，德国《魏玛宪法》更是直接将法律付诸于国民公决，即直接民权。此后，瑞士、美国等其他国家也实施了一些带有国民公决的直接民主的形式，“五四运动”前后，中国知识分子将西方有关直接民权的书籍介绍到中国，因为民众对议会政治的失望以及向西方学习“最新最好的东西”之心理影响，国民大会运动在中国能引起强烈的反响也就不足为奇了。正如民众认为，国民大会“合世界最进步之立法主义，及直接复议主义，并民治主义之原则”[35]，这也进一步说明了国民大会运动也是与世界范围内直接民权的高涨相呼应。当然，这也与当时第一次世界大战资本主义危机有关联，近代国人在学习西方上可谓孜孜不倦，但是到第一次世界大战，西方在国人心中的美好图景也相继被打破。“战争的残酷使许多曾经趋新的中国人如严复、梁启超等对西方有所失望，从清季开始输入的西方新学（包括其所主张的体制）也稍失信用。”[36]16反思西方议会政治的弊端，总结中国议会政治的经验，“西方的分裂”恰好为中国提出一个改良政治的方向，国民大会运动恰也反映了当时国民学习西方方向的一种转变。

总之，1920年的国民大会运动是近代民众追求直接民主的一场运动，体现了近代民众民主意识以及社会责任感的增强，其追求政治民主化的精神是值得肯定的。