解放战争时期国民政府的税收政策——以天津为例

苏芃芃

抗日战争期间，天津被日军占领。天津的税收成了日伪政权应对战争消耗、攫取财富的工具。1945 年8月，战争结束，政局稍稍稳定，同年9 月天津物价曾短暂回落。天津工商界期待着社会环境重归安定，希望国民政府采取有力措施，整顿税收，稳定市场，为经济发展创造条件。但是国民政府没有抓住机会，同年11 月天津物价迅速上涨，经济形势开始恶化[1]1015。相关的回忆性文章曾记载，“1945 年……那时日本刚投降……从前能买一头奶牛的钱，此时刚够买上一杯牛奶”，国民政府没有及时遏制通货膨胀，反而继续采用抗战时的方式，通过增发货币来弥补财政收入[2]109。国民政府在接收天津时，用法币收购日伪时期的联银券，规定“1 块法币换取收复区老百姓300 块联银券”，引起了天津市民的不满，人们认为这是“用300 倍的物质资料抵消货币贬值，赤裸裸地进行经济掠夺”，指责国民政府“不是接收天津，而是劫收了天津……”[2]109。

一

经济形势的恶化使工商业的经营再次陷入困境，但是国民政府令天津工商业补交1945 年年初至8 月15 日日本投降之前的各项捐税，引起了普遍不满。从1946 年年初，天津市各同业公会相继呼吁政府豁免或核减各项税收，以减轻商家压力。各行业公会认为，1945 年8 月15 日日本投降之前大半年的捐税不应征收，提议捐税的征收应自1945 年8 月16 日开始，或以天津市直接税局成立的11 月16 日为起征日期。各同业公会还向政府提议，在计算商家各项资本时，应按照其出资时间先后，结合经济形势和物价水平，分等级核定，这样一来，在商民报税时，只需于资本数字下填明出资的年月日，即足以成为调查核定资本的依据，而税额也较容易确定，可以解决“资本额增添指数未定，论账面获利虽厚，看实际则货物减少甚多，名盈实亏比比皆是”的问题[1]1145。

针对核定商家资本问题，同年3 月14 日天津市政府第十九次例会通过了《天津市不动产评价委员会组织规程》，成立“本市不动产评价委员会”[1]826。但是，委员会成立后，并没有采取实际行动核定商家资本，也没有提出任何解决问题的建议。

二

1946 年6 月，全面内战爆发，经济形势不断恶化，天津地区依赖国外市场的行业首先受到冲击，其他行业因为不得不与大量涌入国内的外国产品竞争，也遭受了严重损失。制药、造纸、水泥、烟草等行业首先受到了外国产品的冲击，比较依赖海外市场的纺织业随后也遭受到沉重打击。直到年底，国民政府调整了汇率，并采取了其他措施鼓励出口和限制进口[3]103。但是因通货膨胀造成的严峻形势，这些措施作用十分有限。工商业面临的困难包括：因市民实际购买力下降导致的需求减少、劳动力成本上升、高利率、不断上升的水电价格、因内战爆发导致的燃料供应紧张和运输成本上升、不断增加的各种税收。

内战爆发后，国民政府为了战争需要，增强了物资管制，禁止囤积居奇，力图稳定市场为内战提供经济支持[4]87。但是，因为战争原因，物资不能顺利从外地运抵天津[4]87。经济形势继续恶化，工商业因为原料来源困难和通货膨胀加剧，经营更加费力，对于负担各项捐税更加力不从心。各同业公会对印花税、营业税、货物税都提出了减免或调整的要求。这些捐税涉及工商业生产、运输、销售三个重要环节，对企业影响较大。1946 年7月18 日，全国工业协会天津区分会向财政部、经济部、天津市政府指出：1946 年改订的新印花税率为按照货价金额每千元贴印花3 元，如今物价激涨，商业交易往来动辄千百万元，依此税率贴用印花，每件需要贴用数万、数千元，工商业无力负担。希望参照抗战爆发前的规则恢复分级课税方法征收印花税，并规定最高限度，以减轻商民负担[1]1161。建议最终被财政部驳回。

货物税的前身是货物统税，是主要对工农业产品征收的一个税种，当时也称为“出厂税”。民国政府于1946 年8 月恢复开征，并扩大了课征范围，除了在产品出厂时征收外，还在运输过程中征收[5]176。当时，天津市工商业还没有从抗战的影响中恢复过来，而全面内战爆发后又出现了“原料缺乏、工资提高……交通阻隔销路呆滞”的局面，加之“外国货以为倾销”，货物税的开征增加了厂家的成本，导致商品价格继续上涨[1]1170。相比之下，进口商品纳税手续比较简单，税额也较少。以1946 年11 月的卷烟货物税为例，国产卷烟除了出厂时要交此税外，运输过程中途经各车站时还要再重复缴纳多次，且手续较繁杂，已纳税的卷烟必须在最内部的每个小包装盒上粘贴证明，销往外地的货物还要领取运输执照[1]1170。进口卷烟，只需在海关缴纳进口税和货物税后，领取相关凭证，商人持凭证在货物税局换领花照，此后货物运销便可畅通无阻，导致国货失去竞争优势。所以，货物税恢复征收后，遭到了反对。

1946 年11 月1 日，中华民国商会联合会成立，在南京举行大会[1]159。代表们在大会上提出了许多建议，其中有关税收的建议大致如下：①改革税务，厘定捐税种类，简化税制，裁并全国税务机构，杜绝营私舞弊。②政府要参照物价变化核定工厂、公司、商号资本数额，以便确定所得税的征收标准。③改善货物税课税方法，货物税应对生产商征收而不能对运销商征收。④现行营业税1%税率太高，请求政府修改营业税法，规定营业税征收等级，恢复战前1‰至3‰的规定税率，将批发对比零售减半征收，并对卷烟、电器等行业予以免征或减征。⑤修正印花税法，减低税率，恢复战前征收办法。⑥废止抗战时设立的全国工商业过分利得税。⑦调整关税制度。

国民政府对此也有所回应，提出了一些有利的举措。例如，自1946 年10 月起，将福建省、江苏省、浙江省、河北省的运输、粮食两行业营业税的免税时间延长一年，同时对这些地区书籍、食盐两业的营业税也分别减免[1]218。对于天津商会提出的豁免图书刊物课税，促进教育发展的问题，财政部则核定了相关的减免办法[1]220，但是大部分建议被驳回和延期实施。

大会结束后，商会联合会继续为减免捐税而努力，1946 年11 月13 日，全国商会联合会在上海再次呼吁政府将1945 年捐税全部免去或只缴纳全年税额的三分之一[1]1147。11 月20 日，应商会联合会的要求，《益世报》发表了《工商凋敝声中说捐税》一文，重申了11 月1日中华民国商会联合会成立大会上提出的建议，并且对于当时实行的税收制度的弊端及相关的解决办法进行了更详细的阐述。但这些请求，一直没有得到回应。工商业为节省开支，采用各种手段逃避纳税。商店、旅馆、饭庄，多不给客人开发票及账单，以逃避印花税[1]1163。一些商家在运输货物时，向海关递交的各项单据也不按规定粘贴印花。

三

1947 年，通货膨胀加剧以及战争格局的转变，国民政府的财政状况进一步恶化。为应付战事开支，国民政府被迫采取了大量印制法币的手段，并不断增加各种税收。经济上的不利条件，导致1947 年年底工业产品的普遍减产和大部分城市居民的实际购买力迅速下降。具体来说，丝织、水泥、烟草等行业首先被迫减产，接着是化妆品、火柴、毛纺等行业，然后是棉纺业[6]67。因为政府采取了以增发货币来解决财政困难的经济政策，所以无法有效消除通货膨胀造成的混乱，加之不合理的税收制度，公众对国民政府执政能力的信心渐渐被削弱。因为生产领域的萎缩、通货膨胀的加剧、公众对政府信心的丧失，1947 年，人们的投机动机更加明显，更多资本流入了囤积居奇的领域，进一步恶化了经济形势和市场秩序。

1947 年1 月9 日，天津织染工业公会写信恳求市政府依照抗战前旧制征收营业税以体恤商民艰辛。信中指出：天津市的营业税最初按资本额征收，棉织品工厂1‰，麻织品工厂2‰，一直到抗战爆发前都没变更[1]1175。抗战胜利后，按照新法规，各行业营业税税率除金融业按资本额计算外，其余均按营业额计算。织染业缴纳的税款无形中增加了很多。内战爆发后，华北交通破坏严重，产品滞销，各工厂经营越发困难，很多企业为家庭作坊，规模小，无人负责会计事务，无力应付繁杂的纳税手续。希望政府改变课税标准，重新按照战前的方式征税，并简化手续。这封信重申了代表们在1946年11 月1 日中华民国商会联合会成立大会上关于营业税的要求，却被市政府再次驳回[1]1177。

于是，天津工商界开始另想办法。1947 年3 月，天津商会请求援引北平商会的先例由商会代征营业税，以求避免在征税过程中手续繁杂的问题，同时尽力同政府周旋，以减轻商家负担。另一方面，请求天津著名实业家代为呼吁，通过其社会影响促使政府作出调整。1947 年4 月5 日，政府和工商界因印花税征收问题爆发矛盾。当时，纺织公司批量销售货物时，一直习惯使用批票或提单并粘贴印花。但政府认为商家必须依法开具发货票，使用批票或提单不合规定，属有意逃税，责令商家按以往出售纱布的总收入补缴印花税[1]1164。因此，时任全国工业协会天津区分会理事长的实业家李烛尘致信政府。信中指出：各公司商号在批量销售货物时，均按习惯使用批票、提单。这些单据上列有货品的数量、价格，并盖有公司图记，所以应等同于发货票，商家在其上粘贴印花，合理合法，当局不该令商家补缴税款。在工商界的一致请求及李烛尘的影响下，当局终于收回了命令。

1946 年至1947 年，虽然天津工商界和著名实业家一致呼吁减免捐税，但是国民政府为了应付因内战造成的巨大支出，变相增加税种和税率，加剧了工商界的不满。因为国产烟丝的征税问题，天津工商界与政府的矛盾又被激化。当时，山西出产的烟丝途经天津运往上海销售。天津货物税局在1946 年开始征收烟叶税，将山西产的烟丝列为“乙等烟丝税”[1]1171。当年“运来津地纳税之山西水烟数千件，均向津税局登记，以备完税”[1]1172，天津当局随后在征收烟丝税的同时另收烟茎税，1947 年年初，又提高税率。当时，上海地区烟丝销售不畅，提高税率使烟商雪上加霜。1947 年4 月7 日，天津烟商公会致函天津商会，陈述国产烟类货物税过重且征收方式不合理，请求天津商会迅速拟定办法以救济商民困难。

1947 年，天津周边相继被解放，市内物资供应更加紧张，与其他地区的交通也更加不便。外地出产的粮食很难运往天津市内销售，市内粮食价格持续上涨，粮商经营困难。同年5 月初，天津商会提议政府免征外地商人一时所得税，以缓解市内粮食供应的压力[7]84。

全面内战爆发后，工商界一直对印花税税率和征收方式有所不满。1947 年5 月，国民政府为了应付军事上的支出，规定商会和各同业公会从事各种非营利性事务，其单据也要粘贴印花[1]1167。天津商会得知后，表示这些单据是分摊给各同业公会的“城防费借款、慰劳驻军捐款、同盟胜利公债摊款、冬赈捐款、收取各会员会费以及其他救济抚恤捐款等项”[1]1167，属于商会和下属会员间的内部往来，不是营利行为，应免贴印花。但国民政府驳回了这些要求。

除了对法律规定的捐税增加门类和税率外，国民政府为增加财政收入，还增加了很多额外的税种。1947年6 月初，天津市政府通过了《天津市管理广告规则》，对市内各种广告按照面积大小分级征收广告捐，规定“一、甲种公设广告在本市大型牌栏张贴者；二、乙种公设广告在本市小型牌栏张贴者”，“甲种广告牌每平方市尺每期3000 元；……乙种广告牌每平方市尺每期250 元”[1]831。至于其他类型的广告，则分为特许广告（路边木牌上、屋顶上、墙壁上、霓虹灯上的广告）、临时广告（路人散发的、传单上印制的广告）、其他广告（娱乐场所内部的、公共电车和汽车上的广告），费用从“每平方市尺每日50 元”到“每幅每月10000 元”不等[1]831。同年6 月，天津市政府还决定开征旅店捐，拟定了《旅店捐征收规则》。消息一出，旅店商人纷纷反对并召开紧急会议。在会议上商人们提出，旅店捐曾在沦陷时期征收，在抗战胜利后，早已取消，全市数百家旅店“小店几占全部十分之六七”，住宿客人多为“社会间中下级人士，……拖欠房租者比比皆是”，旅店业普遍“营业不振，正在裁员”，商家自然无法负担捐税[1]1194，但旅店捐仍按时开征。

四

1947 年后半年，战争格局发生根本转变，国民政府在政治、军事、经济等多个领域逐渐陷入被动。大规模的战争给国民政府带来极其沉重的负担。到1947 年下半年，国民政府已基本耗尽了抗战胜利之初的军事物资和黄金、美元储备。美、欧等国也纷纷中断了对国民政府的军事和经济援助。当时中国最主要的粮食、棉花、矿物产地——东北和华北平原，自1947 年起逐渐成为解放区，国统区工厂企业的原料供应逐渐成为难题。为应付战事开支，国民政府被迫采取了大量印制法币的手段。在没有实物和外汇储备的情况下，大规模增发货币，导致法币急剧贬值，物价恶性上涨，国统区陷入了经济危机。而物资供应短缺也进一步导致了物价飞涨。物价疯涨，威胁了百姓们的生活，1947 年5、6 月，国统区爆发了“反饥饿、反内战”运动，天津市内发生了学生游行示威，国民党军警、便衣特务袭击游行队伍，造成了“5·20”血案，引起了全国的愤怒，全国各地纷纷声援天津学生，国统区形成了解放战争时期的“第二条战线”，国民政府不断失去民心[2]88。

1947 年6 月中旬，国统区各地的交通更加困难，天津铁路运输时常中断，津浦铁路的火车只能行驶到静海[8]149。物资供应更加困难，国民政府采取了更加苛刻的物资管制措施。6 月27 日，天津市政府针对为买卖双方说合交易而从中收取佣金的商行（牙行）公布了《管理牙业行纪规则》，规定牙行设立时必须填写申请书呈交政府，申请书内载明牙行名称、买卖货物种类、资本额、每年营业额、地址、营业人情况等信息，还特别说明牙行应将每日市价及交易数额列表报社会局备案[1]835，希望通过管理牙行来控制商品流通环节，以便控制物资，应付内战消耗，缓解经济危机。

随着经济危机加深，企业经营状况不断恶化，商家逃税问题更加严重。1947 年6 月30 日，天津直接税局发布了针对商家出售商品不开发票不贴印花的处罚规定：“除责令补办外，并交5 元以上、10 万元以下之罚锾。”[1]1169规定中再次提到了纺织业厂商习惯在批发货物时使用批票或提单的问题，明令“今后售货应开具发票，贴足印花，否则送罚”[1]1169。

1947 年7 月，国民党军队总兵力锐减。国民政府为了解决兵力不足的问题，就向国统区各地强征壮丁。同年7 月5 日，天津旅店业等4 个同业公会向天津商会申诉国民政府在各区强征壮丁，严重干扰了经营活动，导致店内人心惶惶，即是一例[1]1419。

天津商会为了应对市内粮食供应的困难，曾在1947 年5 月初提议政府免征外地商人一时所得税以促进粮食输入。但是，到了7 月底，国民政府修正公布了《天津市政府社会局管理行商暂行办法》训令，对外地商人设在天津的商号进行限制，规定设立商号必须去政府有关部门办理登记手续，还要“以经营一种货物为限”[1]837。训令体现了国民政府对商品流通的控制，却使市内的粮食供应问题更加严重。

1947 年3 月底，国民政府开始在天津修建城防工事，花费了大量人力财力[9]73。为了确保工事进度，同年8 月，天津市政府向各行业征收地方建设费，费用按照“营业执照等级核算，行常商号甲级每季18 万元，每月6 万元”[1]1196，再次引起了工商界的反感，各行业纷纷请求政府收回成命。然而，1947 年9 月，天津市政府财政局认为此项费用用于“本市公益事项”，所有市民“均有负担之义务”，征收标准“均依照社会局工商登记底册为根据”，驳回了工商界的要求[1]1197。

为了给城防工事提供足够的资金支持，国民政府还将一些临时性的税收改为常设税种，并扩大征收范围。新设的与已有的税种重叠征收，增加了工商业者的负担。1947 年8 月28 日，天津市政府重新确定营业牌照税的征税标准，把1944 年临时设立的营业牌照税改为常设，还把征收范围由烟酒扩充至戏园、饭馆、金店、珠宝等行业[1]1186。工商界闻讯后，纷纷致函天津商会，指出营业牌照税与营业税、铺捐、所得税等重叠征收，商家无力负担，请求政府撤销此税。

国民政府还设法节约办公开支，1947 年9 月中旬，国民党天津市执委会财委会致函津商会劝募党员特别捐，目的是为筹集党费。可知，国民政府因财政困难，日常运作都出了问题。劝募党费的行为，引起了工商界的强烈不满。9 月底，河北平津区工业协会指出政府募集大额党费，不取自党员而要取自他人，实在是“徒为国民党敛怨已耳！……似不应再有此举”[1]1054。

国民政府却继续加征税款，从1947 年11 月1 日起，天津市的货物税调整，导致物价飞涨，国民政府为了应付通货膨胀造成的货币贬值，于12 月10 日发行新的关金券。具体发行数额为“从12 月10 日起，发行1000 元、2000 元、5000 元票面的关金大钞”，发行新货币的消息一经公布，物价再次猛涨，“面粉变成了有行无市……有定价可是没有交易。这一来要命了，粮油价格又飞涨”[2]179。1947 年12 月，通货膨胀已经十分严重，“支付的款项动不动就拿万来计算”，天津市民上银行取钱“拿书包不行，得拿麻袋装着运”[2]180。

1947 年12 月，立法院修正通过了营业牌照税法，对于全市各类商店设立牌照交易者，一律课税，并将税率由资本额的2‰至3‰增加为15‰至30‰，其中“使用牌照税增加尤巨，计分 80 倍、35 倍、30 倍、10 倍不等，营业用之房捐捐率增加100%，筵席及娱乐税拟增加50%”[1]1186。津商会致电立法院，表示无法忍受如此高的税率，请政府予以减轻。直到1948 年，国统区各地的工商业者还在为撤销营业牌照税而努力，同年3 月，重庆、江苏等商会电请津商会一致行动，共同请求政府废止此税，但一直没有得到回应。

五

1948 年，全国战局迅速发展。国统区经济逐渐崩溃，国民政府征收各种捐税也无法应付内战消耗，为了解决财政困境，同年8 月，国民政府决定实行新的经济改革。新的改革措施中，没有可以帮助国民政府改善财政状况的有效措施，因为解决通货膨胀的最可行办法是平衡财政收支，而在内战的情况下，军事和其他战争相关的支出无法降低，要实现财政收支平衡就要发展经济、提高社会总产量、大幅度增加财政收入，但是在当时经济恶化、生产萎缩的情况下，根本办不到。不从根本上解决通货膨胀，只是用金圆券来代替旧货币，不可能达到稳定经济、增加财政收入的目的。同时，发行的金圆券又毫无保障，民众也没有信心。改革最终失败了，物价继续突飞猛涨，财政逐渐崩溃。国民政府也彻底失去了民心，最后在军事上不断失利。

1948 年，东北、华北、江淮地区基本被解放，国民党仅控制着长春、沈阳、北平、济南等大城市。全国大部分煤炭资源、粮食产区、棉花产区都已属于解放区，国统区物资短缺更加严重，物价继续猛涨，民不聊生。国民政府无法应付内战消耗，被迫继续通过征收各种捐税来维持自身运转。

在增加新税种和提高税率都无法应付内战消耗时，国民政府不得不预征税款来解决财政困境。1948 年3 月底，天津市政府突然决定按照工商界1947 年的营利所得预征6 倍的营利事业所得税，天津商会闻讯后非常震惊，致电财政部痛陈工商业濒临崩溃的现状，请求政府收回成命[1]1152。到了当年5 月底，市政府却依然按照原定计划征收税款，并决定对未按时缴纳税款的商家进行惩罚[7]84。

预征税款没有达到充实国库的目的，国民政府开始向企业摊派捐款。1948 年6 月20 日，天津市政府向工商企业摊派巨额救济特捐，东亚公司“最低40 亿元”，其他大型企业“均系以30 亿为最低限额”，工商界致电政府，指出摊派金额过高，企业无力担负，金额应以资产多少和企业经营状况为依据按比例从减征收[1]1198。

在摊派捐款的同时，立法院正在筹议举办临时财产税，名义上是打击独占垄断投机的豪门巨富，但是起征点定在300 亿元，这个数额仅相当于战前2 至3 万元的资产，而且课征对象不分企业和个人[10]131。消息一出，全国震惊，舆论沸腾。6 月21 日，江苏工业会筹委会主任委员荣尔仁指出这是苛征中产、放纵豪门，必加速工商崩溃[10]131。天津工业会于6 月24 日通电全国工业界，呼吁一致行动起来，废止举办此项恶税[7]131。在全国工商界一致抗争下，举办临时财产税终于不了了之。

同年8 月，因为财政完全被军费绑架，实体经济又复苏乏力，国民政府决定发行金圆券，同时严厉取缔金银等硬通货的流通，将全国物价冻结在8 月19 日水平，被称为“八一九限价”[11]244。但这些措施过于激进，金圆券发行后，没有相应的黄金、外汇或实物储备担保，所以毫无保障，民众对此也没有信心。而金圆券发行时兑换法币和收兑民间黄金、外币的做法，激起了民众巨大的反感，也严重动摇了国民党军队作战的信心。在颁布限价措施一个多月后，因为商家和民众对金圆券毫无信心，就用停产、罢市来间接表示抗议，虽然价格保持不变，但商店里货物日渐稀缺，在国统区购买生活必需品越发困难，人民对经济改革的前景越来越担忧[9]70。1948 年10 月，从上海开始，全国相继发生抢购风潮，到了11 月1 日，国民政府被迫取消限价政策，物价继续突飞猛涨，财政逐渐崩溃[11]244。这次经济改革使国民政府彻底失去了民心。

国民政府的财政崩溃，加速了自身在军事上的失败。1948 年冬，解放军在东北、华东、华北三个方向发动了战略决战，相继取得了胜利。1949 年1 月15 日，天津解放。

六

抗战结束后不久，全面内战爆发，经济形势不断恶化，作为港口城市的天津，很多依赖国外市场的行业遭到严重损失，其他行业则因不得不与大量涌入的外国产品竞争而遭受冲击。国民政府采取了一些措施鼓励出口和限制进口，但是因通货膨胀造成的严峻形势，这些措施作用十分有限。因内战的巨大消耗，国民政府无法回应工商界整顿税收、降低税率的需求，并增加了税种，提高了税率，引起了工商界的不满。1947 年，国民政府为应付战事开支和不断恶化的经济状况，被迫大量印制法币并不断增加各种税收，因而无法有效消除通货膨胀造成的混乱，削弱了包括工商界在内的广大公众对国民政府的信心，进一步加剧了经济形势的混乱。1948 年，全国战局迅速发展，国统区经济逐渐崩溃，国民政府再也无法应付内战消耗，决定实行新的经济改革。新的改革无法改善国民政府的财政状况，更无法达到稳定经济的结果。最终，改革失败，财政崩溃，国民政府彻底失去民心，在军事上不断失败。