乡村振兴视阈下基层廉政建设问题与路径探析

李波 高靖添 高宇峰

党的十九大首次把乡村振兴战略上升为国家发展战略。产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕是实现乡村振兴的总要求，其中治理有效是实现乡村振兴的政治保障。它涉及治理主体、客体、手段以及治理环境之间协同配合。故在乡村振兴的背景下考量其与基层廉政建设之间的关联，需要把政治、社会、经济、文化等因素纳入进来，找准廉政建设与乡村振兴之间的耦合点，精准施策。

一、乡村振兴战略下基层廉政建设的必要性

目前，从宏观层面研究我国廉政建设理论成果较多，却鲜有在乡村振兴视阈下系统考量基层廉政建设的。汪俊玲提出农村基层党组织是乡村振兴战略能够得以顺利实施的重要平台保障；宗成峰从农村基层党组织带头人队伍建设方面进行研究，重点论述加强基层干部能力建设的重要性；卜万红强调必须用中国特色廉政文化涵养廉洁乡村建设。张明军、陈朋指出，权力支配性和扩张性预设权力腐败的空间和可能。虽然亓光、魏凌云提出构建多方联动、系统整合的稳定性乡村政治生态需要注重政治性，但遗憾的是没有对基层廉政建设展开论述。

将农村基层廉政建设纳入乡村振兴战略整体系统，进而形成一套实用理论体系显得尤为重要。

二、基层廉政建设与乡村振兴之间的关系

习近平总书记指出，“微腐败”也可能成为“大祸害”，它损害的是老百姓切身利益，啃食的是群众的获得感，挥霍的是基层群众对党的信任。基层廉政建设不但能为基层党建工作提供指引，为乡村振兴注入强心剂，而且可以为党建文化提供理论源泉。具体来看，基层廉政建设与乡村振兴之间存在以下耦合关联。

一是基层廉政建设为乡村振兴营造风清气正的政治生态。政治生态是一个复杂的系统性概念，包含体制、文化和过程等三维要素。体制浸润在政治生态深层，对政治生态发挥根本意义上的规制作用；文化既型构着政治生态的基本内涵，也构成其外在表征；权力行使过程对政治生态的形成和运行及其绩效产生直接影响。目前，基层腐败现象时有发生、屡禁不绝，而且还表现出诸多新特点。诸如腐败内容更加多样，腐败手段更加隐蔽，腐败治理更加复杂等。特别是在某些地区，村“两委”干部以权力寻租手段操控基层选举，破坏村民自治，大搞封建迷信，把村“两委”变成自己捞取利益的地方，严重污染基层政治生态。因此，在乡村振兴大局中，必须用科学原则和思维方法去审视党的基层廉政建设，将系统性、整体性、关联性、协同性等生态法则运用于党的廉政建设实践。一个风清气正的基层政治生态，必然会对乡村治理机制、农村廉政文化以及基层治理过程产生促进作用。

二是基层廉政建设为乡村振兴凝聚组织力量。乡村振兴既要经济振兴，更要组织振兴。在圆满完成脱贫攻坚任务后，“三农”工作重心逐渐向乡村振兴转移。一方面，实现乡村振兴，基层党建是关键。村民富不富，关键看支部；乡村强不强，重点在于领头羊。基层党员干部扎根人民群众之中，与人民群众关系最密切、最亲近，拥有最大的优势和条件开展乡村振兴工作，是凝聚广大人民群众力量的“黏合剂”。只有建设一支经得起人民群众考验的基层领导力量，才能密切干群关系，巩固基层政权，最终在“后扶贫时代”和乡村振兴中形成合力，共同开启全面建设社会主义现代化国家新征程。另一方面，乡村振兴的最终目标不仅是经济上富足，更包含政治上清明、精神上文明、邻里间融洽、生态上绿色。因此，只有创造出清廉透明、公平公正、团结向上的基层政治生态环境，才能赢得村民的信赖，最终以基层党建凝聚起乡村振兴的强大组织动员力量，实现乡村全面振兴、全方位振兴。

三是基层廉政建设可以为乡村振兴优化人才队伍。人是生产力中最积极、最活跃的因素，清廉纯洁的基层政治生态同绿色美丽的村容村貌同等重要。优美的自然环境可以吸引动物栖息，廉洁的政治生态亦可筑巢引凤、汇聚英才。乡村振兴不是一朝一夕可以实现，需要源源不断的人才智力支持。从某种意义上讲，乡村振兴也是人才振兴。目前，随着我国城市化步伐不断加快，大批农村青年离开家乡进城务工，大量“空心村”“空巢村”出现，人才显得尤为重要。因此，只有把基层廉政建设搞好了，才能吸引招揽优秀人才扎根基层，奉献基层，才能增强基层领导干部干事创业的信心，炼就他们的“金刚不坏之身”，同时也激发广大基层人民群众共同参与乡村振兴的决心。

三、基层廉政建设存在的问题及原因

当前，我国发展不平衡不充分问题在乡村尤为突出，其中廉政建设方面主要表现在制度运行存在缺位、廉政文化土壤贫瘠、乡村治理体系和治理能力亟待强化等方面。

（一）基层廉政建设暴露的问题

1.制度运行存在缺位。根据中央纪委、国家监委发布数据统计，从2013年至2019年，全国共查处违反中央八项规定精神567382人，其中乡科级及以下干部占比接近90%，且九成以上是违反廉洁纪律。因此，基层公职人员违反廉洁纪律已经成为危害基层政权稳定的最大毒瘤之一。虽然新版《中国共产党农村工作条例》对党的农村工作的组织领导、主要任务以及人才队伍建设都作出了详细规定，但就实施情况来看，还存在以下问题。一是民主选举存在漏洞。目前，部分乡村换届选举依然存在拉票贿选、任人唯亲、权力寻租等不良现象。二是民主监督亟待完善。有权力的地方就有可能滋生腐败，监督是最好的防腐剂，村“两委”虽然权力小，但“微腐败”侵害的却是群众的大利益。一方面，受制于封建传统思想束缚，村民监督意识普遍不强，缺乏主人翁精神。以皖北某县乡村为例，49%以上的村民对村干部侵占群众利益持无奈态度，20%的群众认为可以通过协商解决，仅有10%的群众支持通过举报、信访解决。另一方面，在集体事务决策、“三资”管理等工作中，村“两委”班子搞一言堂，回避村务公开，让民主监督成为空谈。

2.廉政文化土壤贫瘠。农村基层廉政文化是整个政治生态廉政文化中的基础部分，也是新时代社会主义新农村精神文明建设的重要组成部分。一方面，优越的政治生态环境是廉政文化最终的发展归宿和结果；另一方面，廉政文化土壤又为优化政治生态环境提供可能。但由于受各种主客观因素的制约，农村基层廉政文化的表现形态还仅仅停留在村民对管理者的道德诉求和对腐败分子的简单指责上，群众并没有对廉政文化形成自觉意识，也少有群众利用互联网等新兴监督渠道对基层干部违纪行为进行检举揭发，进而导致基层廉政建设的功能和价值不能有效发挥。据统计，2018年至2019年，全国检察机关共受理各级监委移送职务犯罪40326人，其中乡科级以下公职人员占80%以上，且廉政问题多涉及土地流转承包、农村基础设施建设、扶贫专项资金使用等领域。在触目惊心的数字背后，隐藏着的本质问题是贪污受贿，而这正是乡村振兴征途中的最大阻力之一。

3.系统治理效果不佳。农村基层组织在整个社会发展系统中处于基础地位。对农村基层廉政文化的规范，不能仅仅靠制度运行，还应当考虑系统之间的整体性、关联性和共生性。党的十八大以来，网络媒体对基层官员（乡镇以下）庸政、懒政、怠政的报道占比高达49%。可见，基层是廉政问题高发的重灾区。当下，农村基层廉政建设仍缺乏一套行之有效的系统治理方案，对权力主体、廉政文化、制度建设之间的关系依然存在片面的解读，没能厘清在乡村振兴大背景下廉政建设系统中各个要素之间的互动性和关联性。在基层廉政案件查处过程中，仅仅依靠上级纪委监委监督并不能从根本上杜绝贪污腐败现象，更应该从顶层设计上加强基层廉政机制建设，提高基层群众政治参与意识，厚植基层廉政文化土壤，同时注重利用互联网大数据等新兴技术手段对廉政问题形成立体化、全方位监督监测。从调研结果反馈情况看，多数乡村没有廉政述职制度，仅有的也是流于形式；乡镇纪委对村“两委”的监督仅靠约谈、诫勉谈话等方式，对违法乱纪的干部作低调处理，缺乏强有力的震慑手段；村“两委”把廉政文化建设看作上级任务，且存在只在群众中弘扬，不在自己身边弘扬的怪象。总而言之，基层廉政建设各层面并没有形成指向鲜明的合力。

（二）基层廉政问题出现的原因

1.经济关系调整。基层廉政建设既研究政治系统内部各要素之间的相互关系，也注重外部环境变化对系统内部各要素的影响。基层腐败的根本原因在于经济层面。随着乡村振兴战略稳步推进，我国土地关系进行着新一轮调整，农民与土地的关系发生了历史性的转变，两者依赖程度降低，市场经济冲击传统乡村秩序。首先，站在村干部个人的角度来看，他们的理想信念一方面与经济利益发生冲突，另一方面又想获得更多经济利益，这样很容易陷入腐败的泥潭。其次，从村民角度来讲，他们逐渐摆脱依靠种地获得收入的一元途径，大量青年劳动力外流，留守儿童、空巢老人比例持续上升。客观上这种情况也为基层腐败现象多发提供了可能性空间。最后，综合两者来看，受利益驱使，还有部分村民与村干部沆瀣一气，主动行贿，这同样对基层廉政建设提出了挑战。

2.社会风气影响。第一，从整个社会看，“四大风险”“四大考验”在当前和今后一个时期依然会在党内长期存在。第二，基层不仅是反腐败斗争的薄弱点，也在一定程度上表现为理论政策覆盖的盲区。我国曾经是长期以小农经济为主导的封建社会，部分地区仍然存在血缘秩序与村民自治相结合的基层治理独特模式。封建迷信、天价彩礼、大操大办这些不良风气依然没有从根本上消失。不得不说，部分村干部没能禁得住各种诱惑的“围猎”，思想上甘愿堕落，生活上骄奢腐化，没能真正成为群众利益的守望者，反倒成为群众利益的攫取者。究其原因，是这类人“四个意识”不够坚定，在社会发展中随波逐流，迷失自我。因此，外部不良环境是基层腐败现象出现的诱因之一。

3.理论修养缺位。农村基层建设的重点是村“两委”。调查发现，绝大多数村“两委”成员的学历层次以及理论学习能力都很低。以皖北某县为例，全县260个行政村，专科以上文化程度的不足5%。且在这些村子虽然实施了一以贯之的固定党日活动和“三会一课”活动，但参与人员文化水平参差不齐，实际效果大打折扣。再者，从党员年龄结构上看，村“两委”成员平均年龄在50岁以上，这也暴露出基层党建人才队伍建设面临年龄偏大、创新学习能力不足的问题。最后，从乡村治理手段看，部分村干部管理手段单一机械，管理方式粗放。

四、乡村振兴战略下基层廉政建设的路径选择

归纳当前基层廉政建设出现的主要问题并分析其原因是精准进行“靶向治疗”的基础。而在乡村振兴大背景下考量农村基层廉政建设，既需要着眼于规范各个要素，又必须把握好各个要素之间的联系。

（一）完善制度建设，规范权力运行

在基层廉政建设当中，权力扮演着重要的角色，它来源于群众又作用于群众。要把权力装进制度笼子，让权力在阳光下运行，让权力真正赋能乡村振兴战略。

一是要加强基层民主选举制度建设。我国民主政治具有真实性和广泛性，基层民主选举必须体现村民集体意愿，彰显村民集体利益诉求。因此，在换届选举中，要注重对候选人的政治品格、服务能力、群众认同进行考察，坚持以德为先、德才兼备选人用人观，将“金杯银杯不如老百姓口碑”贯彻到选举实践当中。在选举过程中，要公开透明，切实保障每一位村民的选举权，严防暗箱操作；在选举结果产生后，要主动公开，接受广大村民监督。二是要完善民主监督机制。完善民主监督一是要提高村民政治参与意识，把全体村民纳入到整个廉政建设运行系统中。在拓宽监督渠道上，要充分考虑农村自身特点，还应拓宽互联网、电视问政、电话热线、直接走访等村民喜闻乐见的监督方式。三是要破除监督障碍。要坚持集体的事大家商量，重要的事大家决策，避免村务公开成为“花瓶”，在村集体事务决策中必须进行公示，接受全体村民监督。

（二）加强宣传教育，弘扬廉政文化

廉政文化虽然看不见摸不着，但却是整个基层廉政建设生态系统中各个要素协调有序运行的必要条件。在基层廉政建设过程中，廉政制度建设更多起到了外力作用，更为深层次的要求是政治主体必须自觉地对廉政文化产生价值认同。

一要强化政治理论学习。习近平总书记指出：“我们党依靠学习创造了历史，更要依靠学习走向未来。”村“两委”成员加强廉政理论学习，既是全面从严治党的题中应有之义，也是提升自身知识水平的现实所需。二要弘扬“两种文化”。在中华政治文明中，腐败与反腐败一直是一对矛盾。我们党成立以来，既涌现了焦裕禄、沈浩、申纪兰等一批模范人物，也清除了王怀忠、成克杰、赖小民等少数害群之马。因此，基层廉政建设一方面主要积极引导村“两委”成员向模范人物学习，另一方面也要重视警示文化发挥的震慑作用。三要将廉政文化融入乡村振兴建设当中。天价彩礼、大操大办不仅加重村民群众的经济负担，而且还为村干部发生腐败提供了契机，更破坏了基层精神文明建设。因此，廉政文化建设理应统筹到农村精神文明建设一盘棋当中。四是挖掘精准脱贫和乡村振兴中的先进事迹。虽然我们已圆满完成脱贫攻坚任务，现行标准下贫困人口全部脱贫，但是距离乡村振兴总要求还有一定差距。在“后扶贫时代”，广大基层干部群众绝不能丢失知难而进、敢拼敢打的硬骨头精神，要用脱贫攻坚精神涵养基层廉政文化。

（三）紧盯关键少数，形成治理合力

乡村振兴建设中的关键少数是村“两委”，抓住了村“两委”这个“牛鼻子”，也就抓住了主要矛盾。因此，必须发挥监督、考评、追责三者之间的协同优势，形成治理合力，对关键少数进行“全身体检”。

一是要加强对权力主体的制度约束，坚持用制度管权、管人、管事。制度对整个廉政建设系统发挥规制作用，居于基础性地位，具有根本性、长期性和深远性。从全面脱贫到乡村振兴是一个渐进性的上升过程。因此，必须以制度建设为基层廉政建设定标立规，服务整个乡村振兴大局，贯穿到乡村振兴的历史进程之中。二是要规范个人和工作绩效考评。过度留痕和形式主义在农村多发的原因是村“两委”错误的政绩观，规范绩效考核既可以提高基层干部服务村民的积极性，又可以倒逼基层政治生态向良性发展。三是要严肃追纪问责。基层廉政建设关乎我们党在基层人民心中的形象，坚持老虎苍蝇一起打绝不是一句空口号，对于发生在群众身边的微腐败，要做到发现一起、查处一起、纠正一起，绝不姑息。四是要善于借助互联网大数据技术对贪污腐败问题进行预警监测。大数据分析技术不仅为精准化监测廉政问题提供技术支撑，而且还能秉持“治病救人”的原则对一些苗头性问题提供预警、评估甚至给出改进方案。目前，我国贵州、湖北、浙江等省份已经建立大数据监控平台并积累了一定的经验。