提高领导干部的法治能力

卓泽渊

[中共中央党校(国家行政学院)，北京 100091]

全面依法治国是我国社会发展的迫切要求，它与全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党，构成我们党的重大战略布局。全面依法治国对所有领导干部提出了提高法治能力的新要求。也就是说，“全面推进依法治国，必须不断提高各级领导干部运用法治思维和法治方式的能力”(1)何毅亭：《学习习近平总书记重要讲话》，人民出版社2014年版，第6页。。法治能力是什么？全面依法治国为什么会提出提高领导干部法治能力的要求？应当如何提升领导干部的法治能力？这些问题都值得我们认真地加以研究、科学地予以回答。

一、法治能力是具有法治思维与运用法治方式的能力

什么是法治能力，什么是法治思维、法治方式，它们各自是什么含义，相互之间是什么关系，都必须首先从理论上加以厘清，进而为提升领导干部的法治能力提供理论支撑。

(一)法治能力

从法治思维与法治方式来说，在领导干部与法相关事务的认识、处理和决策中，都必须以法治思维的先决存在作为基础，也必须正确地选择与运用法治方式。如果说法治能力是领导能力的构成部分，是法治思维与法治方式运用能力的总和，那么具有法治思维就应该是领导干部的能力基础和认知素养，选择法治方式就应该是领导干部的知识准备和重要工作。

(二)法治思维

人类思维有诸多的模式，极为复杂。一般地说，有线性思维与非线性思维，发散思维与收敛思维，点思维、线思维、面思维与体思维，纵向思维、横向思维与侧向思维，正向思维与逆向思维，静态思维与动态思维，逻辑思维与辩证思维，惯性思维与创意思维，感性思维与理性思维，等等。此外，还有批判思维、求证思维、递进思维、想象思维、推理思维、对比思维、形象思维、艺术思维、语言思维、直观思维、定性思维、定量思维、归纳思维、演绎思维、科学思维和价值思维等。所有这些多是从思维的形式上讲的，如果从思维的内容来看，还会有政治思维、经济思维、文化思维、法律思维，或者等级思维、特权思维、人治思维、法治思维等。至于其他思维模式，我们还是留给其他学科来阐释。作为法学课程来说，则必须回答什么是法治思维。那么，什么是法治思维呢？法学界并无既定的认识。根据法学的一般学理，可以认为，法治思维是指一定主体以法治理念为基础，运用法律规范、原则、精神对相关问题进行分析、判断、综合、推理以至形成结论，作出决定的思维模式。法治思维与政治思维、经济思维、文化思维、哲学思维等相并列。它并列但并不取代这些思维，我们具有其他思维的同时必须具有法治思维。没有法治思维，就无法全面依法治国，就无法做好依法治国中的领导工作。

法治思维的内容十分丰富。它包括人民民主思维、法律至上思维、依法行权思维、权利义务思维、公平合理思维、法律责任思维、权力制约思维，等等。这些思维，对于我们处理涉法事务、开展领导工作是极为重要的。领导干部必须坚持法律至上，严格依法行权，明确权利义务，实现公平合理，了解法律责任，接受法律监督。这些都是领导干部开展领导工作所必需的法治思维。

(三)法治方式

如同法治思维，法学界尚无统一定义一样，法治方式也没有确定而统一的定义。遵循一般的学术逻辑，我们可以作出这样一个基本的定义：法治方式是指一定主体依法对待和处理相关问题的方法与形式。法治方式的表现是多方面的。在治国理政上，就法治方式而言，一个国家就是要依法治国，一个执政党就是要依法执政，一个立法机关就是要科学立法、民主立法，各级政府就是要依法行政，各个司法机关就是要依法独立行使司法权。在社会一般矛盾纠纷的解决上，公民、法人乃至国家机关所应采取的法治方式，就是协商方式、调解方式、仲裁方式、诉讼方式等。

在具体的情况下，可以采用的法治方式有时是唯一的，有时是多种的，有时甚至是多种兼用的。如何选择、如何运用法治方式是领导干部法治能力高低的重要表现。法治化的领导干部就是要能恰当地选择和运用法治方式来处理日常政务，来治国理政，来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。

法治方式多种多样，但是所有法治方式都是与非法治方式相对应的，与人治方式、运动方式等根本对立的。法治方式与非法治方式泾渭分明。不恰当地选择了非法治方式尤其是人治方式，就可能导致严重的社会后果，有时甚至是灾难性的恶果。在法治的国家和社会里，必须反对人治方式等非法治方式。因为“在社会主义条件下，法治与人治之间存在着根本的对立，是不能相互‘结合的’”(2)李步云：《论法治》，社会科学文献出版社2008年版，第116页。。只有不断运用法治方式来处理政务、治国理政，领导干部才会少犯错误和不犯错误，更不会违法犯罪。

选择和运用法治方式的主体是广泛的，但首要的就是各级领导机关和领导干部。如果说各级领导机关也是由领导干部构成的话，领导干部能否很好地运用法治方式就成为基础和关键。领导干部作为“关键少数”，必须采用法治方式来处理政务、治国理政。在此问题上毫无疑问，它是领导干部的法定职责。

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二、全面依法治国要求提高领导干部的法治能力

(一)全面依法治国是领导干部的重要责任

我国法治建设已有百年之久。中国共产党领导的社会主义法治建设已经有半个多世纪。70多年来，我们党领导人民对依法治国进行了艰辛的探索。尤其是改革开放40多年来，我们党在依法治国上取得了前所未有的巨大成就。1997年党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的宏伟目标。到现在，我们党所领导的依法治国事业取得了一系列重大成就，主要体现在以下六个方面：第一，依法治国被确定为党领导人民治理国家的基本方略。这是首要的重大成就，它为中国依法治国事业的发展确定了最宏观的方针和最根本的原则。第二，将依法执政确定为党治国理政的基本方式。这就为中国共产党如何执政找到了科学的方式，是中国共产党执政理念与执政方式的巨大变革。第三，中国特色社会主义法律体系已经形成。在2011年3月，第十一届全国人民代表大会常务委员会宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。至此，我国制定宪法和现行有效法律、行政法规、地方性法规近万件，为中国的依法治国事业奠定了坚实的制度基础。第四，法治政府建设稳步推进。从党的十一届三中全会以来，尤其是在党的十五大之后，依法行政被空前重视，建设法治政府成为我国政府建设的重要目标。经过多年的努力，我国的法治政府建设取得了明显的成效。第五，司法体制不断完善。通过改革开放以来法制建设的恢复和发展，尤其是依法治国的不断推进，司法体制改革也取得了重大成就，改革中的司法为社会主义现代化建设提供了最现实的法治保障。第六，全社会法治观念明显增强。这是我国依法治国事业在社会法治化建设上取得的重要成效。广大人民群众对于法治的认识水平得到了空前提升，法治观念日益增强，为整个社会主义法治建没提供了最广泛、最深厚的群众基础和思想基础。

但是，我国的法治建设还存在一系列重大问题。在立法方面，离科学立法、民主立法的要求还有较大差距，立法体制机制还需要进一步改革完善。如何制定出充分反映人民群众意愿、体现人民群众意志的法律，如何使立法更好地体现客观规律、符合客观规律要求，还是一个长期任务。虽然中国特色社会主义法律体系已经形成，但是完备这一法律体系的任务还十分繁重，还需要一个不断努力的过程。在执法方面，行政机关及其工作人员中有法不依、执法不严的问题依然突出。执法体制不健全，权责脱节、多头执法、选择性执法现象有禁不止，暴力执法事件时有发生。执法不规范、不严格、不透明、不文明的现象客观存在。在司法方面，司法中的腐败现象还没有完全禁绝，人民群众对司法不公的反映依然强烈，还没能让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。人民群众告状难、裁判文书执行难的问题依然是重大难题，亟待解决。在守法方面，一些社会成员的尊法信法守法用法的意识薄弱，依法维权的意识不强。在一些极端情形下，个别社会成员甚至铤而走险，采用非法手段维权，引发新的违法乃至犯罪。法治社会建设还是依法治国的薄弱环节，我们应当理性地看待这些问题和瑕疵。诚如柏拉图所说：“批评我们的法律时请不要犹豫；被指出有瑕疵并没有什么不光彩。的确，如果一个人汲取了正确的批评，而不是被它困扰，那他通常会得到补救。”(3)[古希腊]柏拉图：《法律篇》，张智仁、何勤华译，上海人民出版社2001年版，第15页。立法、执法、守法上的这些问题都要求我们必须全面推进依法治国以推进整个中国特色社会主义法治建设的顺利发展。

根据我国法治发展的历史进程和我国法治建设面临的现实问题，中国共产党及时作出了全面依法治国的伟大决策。党的十八大报告明确出：“全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法。进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”这段精练的概括性论述，对全面依法治国在立法、执法、司法、守法方面的重要任务予以了宏观设计。党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面依法治国事业作出了具体而全面的部署。全面依法治国是中国共产党的历史使命，是全国人民为之努力的奋斗目标。完成这一历史任务、实现这一奋斗目标是所有党政领导干部必须肩负的重要责任。

(二)全面依法治国要求提高领导干部的法治能力

全面依法治国是全党全国人民的重要任务，更是各级领导干部肩负的时代责任。必须提高自己的法治能力来适应全面依法治国的现实需要。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若于重大问题的决定》着重从组织建设的角度对法治能力加以从未有过的强调。该决定从班子建设的角度指出，要“抓住立法、执法、司法机关各级领导班子建设这个关键，突出政治标准，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来”，同时还从干部考核与考察的两个角度强化了法治能力的重要意义。“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。”(4)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。

党的十八大后，习近平总书记对领导干部的法治能力作出了一系列新的论述。2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年纪念大会上的讲话中指出，“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”(5)习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第15页。。他特别强调了法治能力的主体是“各级领导干部”。2013年2月23日，在十八届中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时，习近平总书记再次要求“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力”。这一讲话将法治能力的主体从各级领导干部扩展到了各级领导机关。2015年2月，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上的讲话中，再次对领导干部的法治能力提出新的要求：“领导干部要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰、带头遵守法律、执行法律，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。谋划工作要运用法治思维、处理问题要运用法治方式，说话做事要先考虑一下是不是合法。领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。”(6)《领导干部要做尊法学法守法用法的模范 带动全党全国共同全面推进依法治国》，《人民日报》2015年2月3日。习近平总书记的以上论述充分表明了党中央对提高领导干部法治能力的高度重视。

(三)领导干部的法治能力水平制约着整个依法治国事业的历史进程

在全面依法治国的主体力量中，人民是最深刻、最伟大的力量。没有广大人民群众的积极参与和热情推动，依法治国事业不可能达成预期的目标。但不可忽略的是，广大人民群众的发动、组织都离不开领导干部的努力，领导干部是带领人民推进依法治国的“关键少数”。

首先，领导干部的法治能力决定着他们对待自身法律事务即遵守法律的水平。守法是每个公民的法定义务，更是领导干部的责任。领导干部必须带头守法。他们自身的法治能力直接决定着他们守法的水平。没有良好法治能力的领导干部，对法律没有很好的理解，没有应有的法治思维，也不可能很好地选择法治方式，必然无法很好地遵守法律。要提高领导干部的守法水平必须提高领导干部的法治能力。

其次，领导干部的法治能力制约着他们处理法律事务即适用法律的水平。领导干部的法治能力决定着他们能否依法办事，直接制约着他们的用法情形。领导干部不仅自己要守法，还要在工作中用法。他们要用法来认识、处理和决策相关的法律问题。深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定无一不需要他们运用法律。他们能否很好地用法与他们的法治能力密切相关。

最后，领导干部的法治能力影响着社会公众的法治意识。每一个领导干部都是一定群众的领导，都处于一定的层级之中。他的周边与属下直接感受着其法治能力。低下的法治能力必然会使下属受其影响，有的甚至误导群众，给群众作出不良的行为示范。领导干部的法治能力，对于社会公众具有以身垂范的重要意义。

三、在全面依法治国进程中如何提升领导干部法治能力

(一)健全法治制度，完善决策机制

制度和机制总是决定性的，属于政治生态中的硬件部分，对每个领导干部都具有极为重要的影响。健全法治制度与完善决策机制，是必须首先予以关注的重大措施。我们要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，进而确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。要建立起行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论，不得作出决定。为此，各级党政机关就必须积极推行政府法律顾问制度，并使法律顾问制度真正发挥作用，产生实效。

责任是制度的保证，法律责任是必不可少的重要保障。我们要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。对于那些决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，要严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。其中负有责任的其他领导人员，应该是指负有责任的党的领导干部。我们党对决策责任的这一认识变化，以及由此推进的制度机制变革，必将有力地全面推动领导干部法治能力的提高。

(二)带头学习法律，树立法治意识

领导干部要带头学习法律，切实树立法治意识。2015年2月2日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上的讲话中特别强调了领导干部的学法问题。他要求领导干部要做学法的模范。法律知识是比较系统而专门的知识，不经过认真学习是不可能获得的。简单的直觉产生不了法治意识，更不可能具有科学性质的法治理念。学习法律知识是具有法治意识的必要前提，应该成为领导干部们的一种自觉要求。

领导干部学法的目的是什么？直接的目的就在于树立法治意识，根本的目的在于适应法治要求与推动法治发展，完成应有职责。学习法律是前提，树立法治意识是目标。只有具有了法治意识，法治思维、法治方式才可能受到重视，才可能发挥出应有的作用。只有在法治意识之下，领导干部才可能做到带头守法律，带头依法办事，绝不违法行使权力，更不以言代法、以权压法、徇私私法。要做到这些，都必须依赖领导干部的法治意识。

(三)遵守党内规章，促进带头守法

党内规章与国家法律是并行的。二者之间并行而互动，完全可以说相得益彰。中国的各级领导干部与西方政治家的极大不同是，他们既是国家机关的领导人，也是党的组织的领导人。因此，他们既要遵守国法，又要遵守党规，并要将党规与国法自觉地结合起来，一并遵从。从制度设计与要求上讲，我们一定要把党内规章与国家法律结合起来，使二者既分别，而又共同地作用于依法治国的伟大事业。

党纪与国法具有不同的属性，一般说来，党规党纪严于国家法律，高于国家法律。党的各级组织和广大党员干部既要模范遵守国家法律，还要按照党规用更高标准严格要求自己。党规要求更高，国法处罚更重，要使二者协调起来、共同作用。充分利用党规比国法要求更严的性质，从严治党，以严肃党纪促尊重法治。还要充分利用国法比党内规章处罚更重的性质，确保法律的权威、法治的权威，真正实现宪法法律至上。

(四)强化组织监督，防止违法用权

监督在法治状态下总是与权力相伴随行。监督是多样的，作为领导干部来说，在各种监督之中，首要的还是组织的监督。因为我们总是在一定的组织机构中工作的。要保证各级领导干部守法而不违法，最基本的保证就是来自各级组织的内部监督。一旦问题要交由组织外部来解决，甚至要动用司法机关，就相当严重了。未雨绸缪，防患于未然，就必须首重组织监督，发挥组织内部监督力量和机制的作用。

监督的根本目的当然是实现人民民主，但最直接的目的则是防止违法用权。对于各种违法用权行为，要尽可能消除在萌芽状态，使其难以发生。一旦发生也要通过组织监督尽快将其纠正，避免导致严重后果或者重大损失。违法用权被有效制止了，权力被依法行使了，权力就真正被关进了制度的笼子。我们党一再努力构建的权力笼子，首要的就是法律的笼子，就是要把权力放置在法律之下，而不是之上，更不是之外行使。

(五)考核法治成效，考察法治能力

如何考核评价领导班子和领导干部总是一个困难的问题。对于各级领导班子、各个领导干部的考核有诸多指标，必须把法治建设成效作为政绩考核的内容之一。要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。

在提拔使用干部的问题上，要把法治能力作为重要的内容。对于具有法治能力或者法治能力强的干部要优先提拔使用。诚如党的十八届四中全会所要求的那样，要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容。在相同条件下，要优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。这是确保领导干部具有必要法治能力的组织措施，对于提高领导干部的法治能力具有极为重要的推动作用。