农村养老模式的选择与主体责任研究

薛子洋 杨玲慧 宋 利

一、我国当前农村养老概况

据国家数据网统计数据显示，2019年我国总人口140005万人，其中老龄人口17603万人，占人口总数的12.57%，相较2018年的166658万人上升了5.67%，老龄化日趋严重。改革开放后，随着市场经济的发展和社会转型，核心家庭的增加、代际居住方式的变化、价值观的转变、人口的流动迁移都对传统农村的养老模式提出了挑战。此外，由于农村基础设施建设较为滞后，使得现阶段部分农村在养老模式的选择上不能像城镇那样面面俱到。

二、农村各养老模式的优势与劣势

按照老年人养老所在地进行分类，现行我国农村的主要养老模式可分为居家养老和机构养老两类。其中，居家养老包括家庭养老和农村社区养老；机构养老可分为敬老院、福利院和老人公寓。

（一）家庭养老

家庭养老是我国农村地区最传统的、也是现阶段我国农村地区的主流养老模式。它以血缘为纽带，以家庭为载体，按照父母养育儿女、儿女赡养父母的方式环环相扣。从经济上看，传统的家庭养老是一种长幼辈间财产的相互转移，长辈年轻时投入资金养育下一代，下一代成年后则回报赡养长辈。

家庭养老具有如下优点。首先，它通过孝文化进行联结，是最成熟的一种养老模式。其次，中国人寻求归属感，而家庭养老正好为老人提供了精神上的归宿。再者，家庭养老以家庭为单位，老人仅需在原有住宅进行养老，无需其他的养老设施，社会成本低。

但随着社会的发展，家庭养老存在的问题也十分明显。首当其冲的便是“空巢”问题。农村地区收入的提高很大一部分建立在农村青壮年外出务工的基础上，村里居住的大部分为老人和儿童。虽然收入的提高为家庭养老提供了物质保障，但也带来了青壮年外出后老年人具体由谁赡养的一系列问题。同时，部分青年外出务工增加了收入，促使村里其他人也争相外出务工，从而淡化了人们安土重迁的观念。此外，随着收入的增加，人们的生活压力日渐加大，少生优生的想法越来越多，家庭中子女的减少，使家庭养老的实现变得困难。

（二）农村社区养老

农村社区养老依托于村委，以村为平台，为农村居家老年人提供衣食住行上的便利及照顾。这种模式迎合了老一辈安土重迁的观念，老人居住在家就可以得到相应的养老照顾。同时，在具体措施的落实中，村委能够充分考虑本村的情况，制订出最有效务实的养老方案。

就现阶段而言，农村社区养老存在以下问题。第一，提供居家养老服务的机构不愿进驻偏远农村，而这些农村又恰恰是青壮年劳动力外出务工多、空巢化严重、最需要养老服务的区域。第二，本村愿意从事养老服务的人员较少，使得本村难以组织提供养老服务。

（三）敬老院、福利院养老

敬老院、福利院养老是一种通过机构解决养老需求的养老模式。敬老院、福利院的职能是提供专业化的老年人生活照顾服务，其服务对象主要是半自理和完全不能自理的老人。该养老模式的优点在于专业性，老人在这里能够得到24小时全天照顾，这是农村社区养老所不具备的。

但是敬老院、福利院养老模式也存在以下问题。第一，机构专业化水平较低，这是由农村的经济水平决定的——在具有公益性质的养老机构市场化运营的今天，投资只会集中在经济相对发达的地区，地处偏远的养老机构在得不到充足资源支持的情况下，养老环境和服务质量势必与经济发达地区有较大差距。第二，养老机构的服务更多地集中在老人的基本生活需求上，对老人心理健康的关注较低。第三，受制于传统观念，大部分老人认为敬老院、福利院养老是一件很不体面的事情，会有抵触情绪。

（四）老人公寓养老

老人公寓是机构养老的一种，它是由政府和社会力量按照市场原则新建的专供老年人居住的单元楼，单元楼中单元房的面积有大有小，入住者可买可租。优点在于老人既可居家养老，又可享受到社会所提供的各种养老服务。

老人公寓在农村面临的问题也很明显。一是此类设施在偏远农村较少，二是即便有此类设施，也无专业服务提供商进驻，使得老年公寓实际仅承担了居住职能，不具备提供养老服务的功能。

三、农村养老的主体责任现存问题

当前，我国的社会化养老模式改革仍处于摸索之中，许多方面的规定都存在空白，需要进一步完善。社会化养老虽然是改革的方向，但是目前对各主体在社会化养老模式中的责任仍缺乏明确的界定。我国现行法律中，社会化养老规定散见于《宪法》《老年人权益保障法》《劳动法》中，但大多都是从宏观上做出规定，未对主体责任的分配作出明确规定。这是推行社会化养老急需解决的重要问题。

（一）政府

《宪法》第四十五条第一款规定了公民在年老时有权从社会和政府获得物质帮助，这为政府在养老方面承担责任提供了法律依据。但是其与各部门法未就责任作出具体的分配，这就导致现阶段政府责任的不明确。

首先，就地方层面而言，政府同级各部门对养老事宜权利职能的不明确或重叠，使得政策难以落地。以部分养老机构中的医疗机构为例，养老机构由民政部门管理，但其内设的医疗机构由卫生健康部门管理，这就造成了管理上的混乱与分散。就中央与地方而言，法律未规定地方与中央在养老方面的职权划分问题，这使得地方的养老法规难以准确把握自身定位。

此外，政府还需解决的是社会中养老服务供给主体的缺位问题。以山西合盛堡乡为例，当地的养老机构仅有“合盛堡乡敬老院”一家，这种参与主体单一的养老服务供给体系，对于一个人口规模达到三四百户、经济发展水平相对较高的村子的养老需求而言，是远远不够的。

（二）基层自治组织

基层自治组织在农村落实养老政策的过程中，处于第一线的位置。但在调查中，我们却发现其始终处在一个尴尬的境地。一是设施的建设直接由政府规划主导，村委能够参与的地方有限；二是即便村委有心筹建养老设施，往往受限于经济或人口因素，筹资不足，无法建设。而对于居家养老模式而言，村委即便有心牵头，同样会受制于经济与人口等因素，提供服务的组织大多不愿进驻偏远落后的农村地区，使得基层自治组织无法发挥应有作用。

（三）家庭

在社会发展和推行社会化养老的今天，农村养老责任正在向多元化转变。但是，对于大部分经济相对落后的农村而言，老年人的养老问题仍旧是依托家庭进行的，部分地区仅仅是修建了敬老院、福利院一类的设施，提供给特殊人群，只承担了最低的责任。在此情形下，农村地区的家庭养老模式仍会持续，且仍会是大多数人的选择。然而如前文所述，这又会与农村青壮年外出务工产生矛盾。在此情形下，子女能够承担的养老责任是有限的，仅能提供物质上的赡养。

四、对农村养老各主体责任分配的建议

一个成熟的社会化的农村养老体系，必定是社会各主体间的有机协调的体系。而其中首先要明确的便是政府的责任。在地方各部门以及地方与中央的职权界定的问题上，建议由国务院出台相关规章，明确规定地方与中央在养老问题上的责任边界，使地方与中央的政策能够充分衔接。同时，建议国务院还应明确政府同层级各部门间在养老问题上的权力与责任，从中央层面确定养老的牵头管理部门，避免在养老问题上各部门相互推卸责任的情况出现。而就具体政策而言，对于经济相对发达的农村，政府的责任应从原先的修建养老设施等具体层面向制定本地有关行业标准，加强支持、引导与监管等方向倾斜。

对于村委等农村基层自治组织，政府在筹划养老设施时，应与村委进行沟通，使其在养老基础设施的建设中发挥应有作用。在有经济条件的农村，村委可参照自行筹建的方式，建设老人公寓等养老设施。即便没有相应的养老服务机构进驻，对于部分空巢化严重的农村，应将老人集中起来居住，使他们相互之间有个照应。在这一方面，可以参照在部分省份已经展开的互助式养老模式。这是一种以满足中低收入老年群体基本养老服务需求为重点，以老年人集体居住为基本方式，开展自我管理、自我服务、自助互助的养老模式。

目前，我国还未建立一套完整的养老体系，在实地调查中，多数受访老人表现出了对家庭强烈的归属感。社会不断发展，但物质层面的温饱不能带来精神层面的满足，子女关怀探望是老人所渴望的。因此，我国可在法律条文上进一步规定子女与父母相互间探望的权利，细化经常探望的标准，以及子女拒绝探望父母时应受到的处罚。

除此以外，我国还应加强与养老相关的非营利组织的培育。与追求利润的市场化体制下的企业不同，非营利组织具有公益性质，其在提供养老服务时不会考虑盈利的问题。因此，可以通过法律法规或政策预算，在财政上作出规定，对社会组织参与养老服务的资金支持进行制度化、规范化安排，使政府能有足够的资金向各组织购买养老服务。同时，考虑到社会组织“把自己当作是政府解决社会问题的辅助工具，现实中也缺乏与政府平等协商的地位”的情况，政府还应加强引导社会组织广泛参与养老服务,以此打破偏远农村无人提供养老服务的困境。

农村养老服务体系的建设和发展，对保障农村老年人养老权益、城乡公共服务均等化等具有重要意义，关注研究与进一步确定农村养老模式的主体责任，建设可持续发展的社会养老服务体系，是当今社会发展趋势的必然选择。