加拿大国家图书档案馆（LAC）参与数字政府建设实践与启示

龙家庆 姚 静 魏彬冰

一、引言

数字政府建设是构建国家治理体系和提升治理能力的关键举措。欧美国家在数字转型浪潮中率先展开数字政府建设，将档案馆、图书馆和博物馆等文化事业机构纳入基本建设单元，重点对其数字资源进行开发与整合。通过已有的数字政府实践来看，各国发展情况各不相同，也取得了一些成效：美国以信息流为运转主线，改变传统档案（文件）管理形式，重视在线业务数据管理，采用国家与社会共同治理的“小政府·大社会”运作机制，早在2012 年发布了《数字政府：构建一个21世纪平台以更好地服务美国人民》（Digital Government:Building A 21st Century Platform To Better Serve The American People）战略指南[1]；英国提出“数字政府即平台”计划，其核心策略包括了跨政府部门业务的协同转型，制定政府在线服务标准，将档案馆等文化机构纳入实施范围[2]；澳大利亚各部门在信息治理框架下推进数字政府建设，其中澳大利亚国家档案馆的“机构咨询中心”（Agency Service Centre）为数字政府的文件信息化提供了框架、标准、政策、指南、系统、人员配置和评估工具等方面支持[3]。总之，档案馆作为公共文化服务机构，有责任为国家政府和社会群体提供丰富的文化资源，积极参与数字政府建设。

与上述国家不同的是，LAC 经过2004 年机构改革，不断加强国家文化遗产建设，并在加拿大数字政府建设框架下开展工作。LAC 近年来加大对数字文化资源的整合力度，支撑着加拿大数字政府建设的资源流、信息流和数据流。本文立足于LAC 机构改革历史背景和数字转型战略，对其政策文本和有关项目展开追踪调查，重点分析LAC 在加拿大数字政府建设中的角色定位，从“理念、政策、技术、业务、服务”五个方面总结LAC 在数字政府建设中的实践特点，希冀为我国档案部门在机构改革背景下参与数字政府建设提供启发。

二、LAC 的定位及职能

加拿大政府（Government of Canada，以下简称GC）根据职能分工不同，将行政管理工作划分为15 个板块。其中，LAC 作为加拿大唯一中央级档案机构，隶属于“文化、历史与体育”[4]（Culture，history and sport）和“科学与创新——开放数据、统计数据和档案”[5]（Science and innovation——Open data，statistics and archives）两大板块，承担保护加拿大文献遗产、维护加拿大历史记忆、服务加拿大社会公众等重要职责。

1.国家数字记忆建构中心。在加拿大数字政府理念推动下，LAC 以《加拿大图书档案法》（Library and Archives of Canada Act）为指导原则，以提供持久国家记忆为发展目标，通过获取、处理、保存与提供公民文献遗产，为GC 及其相关机构构建数字记忆。一方面，LAC 重视对文献遗产的保留和利用。例如，LAC 官网首页专门开设“服务与信息”（Service and Information）功能模块[6]，为公民提供数字化缩微、电子馆藏、专题指南、虚拟展览等多种形式的军事遗产、土著遗产等历史记录，以使加拿大的历史得以被了解和铭记。另一方面，LAC 积极举办留存记忆的活动。新冠肺炎疫情期间，LAC 在线开展一系列疫情记忆活动[7]，借助馆藏为公众提供应对集体危机的经验方法，以缓解其焦虑情绪，鼓励公众发现新事物并作出自己的贡献，为加拿大留存疫情期间的宝贵记忆。由此可见，LAC 在构建加拿大数字记忆方面发挥着重要的积极作用。

2.国家数字信息管理中心。加拿大数字政府建设迎合社会发展对于信息资源的巨大需求，将图书馆和档案馆合并形成LAC，通过与中央机构、联邦政府部门合作，领导加拿大的信息治理工作。首先，LAC 参与制定并执行信息管理（档案文件移交）相关的一系列政策、标准和指南，如《具有持久价值信息资源进行移交的文件格式指南》（Guidelines on File Formats for Transferring Information Resources of Enduring Value）等，以更好履行加拿大国家信息管理职能；其次，LAC 还开发与运用包括“通用评估工具”[8]（Generic Valuation Tools，GVT）在内的各种信息管理工具，以辅助识别信息价值，从而作正确的处置权决策；最后，LAC 还借助世界信息管理领域通讯（Governance and Recordkeeping Around The World）来提供世界各地最新的消息、文章、网站、期刊和会议链接，重点介绍与公共和私有机构文件保存实践有关的问题，以使公众了解全球信息领域的工作进展[9]。总体而言，LAC 为GC 的政府信息管理提供着包括制定标准、提供工具和最佳实践等行动在内的有力支持。

3.国家数字文化服务中心。LAC 致力于为加拿大当代提供文化服务，为后代收集与保留文化财富。首先，从馆藏结构来看，LAC 尤其重视加拿大文化传承、身份认同和文化交流等方面档案资源的保管工作，拥有大量的家谱档案、移民档案（1865—1935）、战争档案（从新法兰西时期开始）和土著民文献遗产等；其次，LAC 在官方网站免费提供数字档案的在线查阅服务[10]，公众可以根据自身的特定需求随时随地利用档案；最后，LAC 资助了一系列保存加拿大文化遗产的特色项目和活动，以更好地传承和发扬优秀文化传统。以“倾听，聆听我们的声音”（Listen，Hear Our Voices）资助项目[11]为例，LAC 于2020 年1 月6 日宣布将提供230 万美元，以支持原住民（First Nations）、因纽特人（Inuit）和梅蒂斯民族组织（Métis Nation organizations）的31 个项目，以保留土著人文化及语言记录。LAC 保护着加拿大的文献遗产，造福今世后代，使其成为所有人都能获得的持久知识来源。

三、LAC 参与数字政府建设的实践

LAC 以数字政策为指引，以数字技术为支撑，以档案项目为依托，积极参与到加拿大开放政府建设的行动中来，为公众提供便利的数字服务，成为加拿大数字政府建设进程中不可忽视的重要力量。

1.政策先行：遵循数字服务指令。根据加拿大数字政府建设理念，LAC 参与制定并执行一系列与GC 数字服务有关的战略计划、政策、标准和指南。首先，《数字服务政策》（Policy on Service and Digital）及其支持工具作为一套完整规则，阐明了GC 在数字时代所需管理的内容，提高了政府文件运转效率，支持了加拿大数字政府的任务转型；其次，与《数字服务政策》相互补充、相互映射的《数字服务指令》（Directive on Service and Digital），遵守解决安全和隐私风险等多项承诺；最后，加拿大政府还巧妙地借助一系列以数字为中心、以用户为中心的改进服务和计划，努力建立一个更加开放、更加合作的数字政府。如“数字运营战略计划：2018—2022”（Digital Operations Strategic Plan：2018—2022）就以六大主题为内容，构建起了实现数字政府的综合策略。LAC 将普遍推行的政策与极具创新的计划相结合，严格遵循GC 所提倡的数字服务指令。

2.技术赋能：善于使用数字工具。加拿大数字政府建设离不开技术支撑，其数字指令中涵盖了人工智能、云计算、开源软件、网安密钥、应用程序接口APIs 等，LAC 也巧妙应用各种数字工具。以GVT 通用评估工具为例，LAC 借助GC 特地设计的数字工具，能够识别出哪些信息资源具有商业价值，并给出履行公共管理和运营职能的保管期限，从而帮助简化文件保存流程。无论是GC 内部场景，还是相关机构负责运营的外部场景，LAC 均能够通过选取适应内部与适应外部的两套不同的工具类型，进行灵活的信息资源评估工作。需要说明的是，GVT 通用评估工具只能用于提供建议和制定方案，并不意味着GC 享有处置信息资源的权限，文件处置权限还是交由加拿大文献遗产部副部长或LAC馆长。LAC 善于使用数字工具，为GC 及其相关机构管理与识别信息资源的相关风险（包括隐私、诉讼和安全等）起到至关重要的辅助作用。

3.依托项目：开展数字档案项目。加拿大数字政府建设以数字信息资源为重要支撑，而LAC 积极参与数字政府建设实践的重要标志，即为加大档案信息化建设投入，开展丰富多样的数字档案项目。一方面，LAC作为负责机构直接举办数字档案项目。以“Co-Lab”项目[12]为例，LAC 吸引公众参与到转录、标记、翻译和描述数字文件的过程中来，鼓励其对LAC 馆藏的数字化图像进行不同形式的贡献，以协助解开加拿大的历史。另一方面，LAC 采取与其他机构合作的方式，共同开展数字档案项目。LAC 与加拿大档案理事会（Canadian Council of Archives，CCA） 合作建设了档案数据库ARCHIVESCANADA.ca[13]，以使用户能够检索整个加拿大的档案馆藏，查看数字化照片、地图等，并浏览通过档案社区数字化计划产生的数字项目。由此看来，LAC 开展数字档案项目建设的方式灵活多样，不仅有利于凝聚社会力量提高档案内容完善程度，还有利于使数字馆藏变得更加易于访问和利用，从而提高数字政府建设的公众满意度。

4.透明开放：参与开放政府建设。建设开放政府、提高政府透明度，是保障公民知情权的重要举措。在此背景下，LAC 严格遵循GC 开放政府建设的相关政策方针，并采取如下两个方面措施：一方面，LAC 在推动政府信息公开的过程中起到重要作用。根据1985 年颁布实施的《信息获取法》及其实施细则（Access to Information Act and Regulations）和《加拿大图书档案馆法》的规定，LAC 有义务促进政府机构对于信息的管理，同时也有义务公开发布政府记录。另一方面，LAC 积极参与一系列政府数据开放工作。“加拿大2018—2020 年开放政府国家行动计划”（Canada’s 2018—2020 National Action Plan on Open Government）[14]明确提出，LAC 作为“数字政府与服务”版块的主要牵头部门，应完成包括“为联邦公共服务制定加拿大政府数字政策和数据战略蓝图”在内的六项任务。无论是在政府信息公开，还是政府数据开放领域，LAC 都作出了重要贡献。

自公安部制定并颁布实施《公安机关适用继续盘问规定》这个规范性文件以来，很多地方的公安机关对这项措施轻易不再适用，有的公安派出所甚至三年多来还从未适用继续盘问，取而代之的是传唤或拘传措施，继续盘问空置化的倾向比较严重；［5］经过有关学者的调研，在某地多起案件的办理过程中，无一起案件的办理对嫌疑人适用过继续盘问措施，进一步证明了当前继续盘问措施被空置化的现状；［6］孙志刚事件以后，公安部制定了《公安机关适用继续盘问规定》，此后在办理刑事案件时运用继续盘问的情况的调查统计结果显示有105人选择基本不用，比例高达78.95%。 ［7］

5.公民利用：提供便利数字服务。加拿大数字政府建设提倡为公民提供更好的数字服务，LAC 则在其中发挥着重要作用。一方面，LAC 为公民提供馆藏资源的数字服务。首先，从检索方式来看，公众可以在“发现集合”板块根据自己喜好，选择按照A-Z 索引浏览、按主题浏览、按类型浏览、馆藏搜索等多种方式；其次，从资源类型来看，公众可以结合自身利用需求，查找和阅览包括历史人物肖像、祖先生平记录、家谱和家族史、军事遗产等在内的多种数字化档案资源；最后，从利用方式来看，LAC 官方网站直接提供数字化的档案资源，并将开放粒度细化到了内容级别。另一方面，LAC 为公民提供信息公开和数据开放的相关服务。在新冠肺炎疫情期间，LAC 为公民提供与COVID-19 相关的开放数据和信息[15]，使其能够随时浏览加拿大COVID-19 的相关数字资源（包括数据集和图表）。总之，LAC 通过官方网站向加拿大公民提供便利且丰富的数字服务，使其足不出户就能随时随地进行利用。

四、LAC 参与数字政府建设的特色

LAC 作为加拿大的国家数字记忆建构中心、国家数字信息管理中心以及国家数字文化服务中心，在政策制定与执行、技术赋能、项目开展等多个方面都有着极为丰硕的实践经验和成果，可将其特色归纳为如下三个方面。

1.突出文献遗产功用，重视档案资源积累。LAC 作为加拿大文化遗产部的隶属部门，自2004 年合并成立以来，便集合了加拿大国家图书馆和档案馆的丰富资源，致力于为加拿大公众保存历史文献遗产，向公众提供本国文献遗产和相关文化知识。一方面，LAC 着力推进文化遗产数字化工作。早在2013 年，LAC 就和非营利性慈善组织Canadiana.org 开展合作[16]，以推动加拿大文献遗产数字化尽快实现。该合作计划使得LAC 在短短几年内就有约6000 万幅图像实现了网络出版，并使“上网”的数字内容在原有基础上增加了三倍。另一方面，LAC 通过社群项目更好地保护文献遗产。LAC于2015 年创建文献遗产社群项目（Documentary Heritage Communities Program，DHCP），旨在与加拿大各地档案馆、图书馆及文献遗产社群协作，通过提供资助方式促进文献遗产保护与利用，确保加拿大记忆能够被保护和延续[17]。无论是作为负责机构直接指导文献遗产相关工作，还是采取合作方式协同开展相关项目，LAC 都以实际行动彰显了其对文献遗产功用以及档案资源积累的重视。

2.积极融入数字转型，规避数字时代风险。在政府数字转型的全球化浪潮中，LAC 制定了一系列促进档案馆藏资源数字化的政策和指南，以规避数字时代面临的巨大风险。一方面，关于数字转型政策，LAC 颁布了“数字2017 计划”（Digital 2017）[18]。该政策是面向数字时代联邦政府机构向LAC 移交文件的规划，其首要内容为“自2017 年4 月1 日之后产生的文件必须以数字形式入馆”。也就是说，档案部门没有义务将所有档案记录数字化，文件生成部门在移交之前就必须将所有文件转换成为规范的数字档案。另一方面，关于数字转型指南，LAC 颁布了“数字化指南”（Digitization Guidelines）[19]。该指南以创建具有权威性、能够合法替代原始（纸质）文件、能够长期访问特征的数字化文件为目标，以确保加拿大政府机构具有明确的数字化流程。LAC 通过颁布数字转型相关政策和指南的方式，积极融入全球数字转型浪潮之中，极力规避由于丢失数字资源而造成的风险损失。

3. 响应GLAMRs 倡议，构建文化机构协同。GLAMRs 是指美术馆（Gallery）、图书馆（Library）、档案馆（Archives）、博物馆（Museum）和Records（文件管理部门）之间的合作发展模式，倡导文化艺术领域的机构深化协同，通过资源整合提高服务质量。LAC 积极响应GLAMRs 倡议，尤其重视对于各个文化机构网络资源的整合工作。例如，在新冠肺炎疫情暴发期间，LAC 在官方网站为公众提供家居服务，开设#Stay Home 专题[20]，借助馆藏为加拿大社会提供过去团结应对集体危机的经验。这些馆藏资源来自于多个文化机构，LAC 将资源专栏分为档案馆（archives）、艺术馆（arts）、学习库（learning）、图书馆（libraries）、多媒体（multimedia）、博物馆（museums）六个板块，各个板块都会向用户提供丰富多样的使用方法。例如，在博物馆板块就推出了“从潮汐到铁罐：不列颠哥伦比亚省的鲑鱼罐头”虚拟博物馆等在线展览活动。随着GLAMRs 倡议受到越来越多国家相关机构的认可，未来文化资源共享将成为一大趋势，而LAC 也应当思考如何创新发展路径、突显图书和档案机构的优势地位。

五、对我国的启示

加拿大颇为重视文献遗产保护与重构，LAC 在数字转型背景下，密切配合加拿大数字政府建设。在这样一个合作框架体系内，LAC 与各组织达成共同目标，稳步构建加拿大公民的数字记忆，也能为我国档案事业发展提供借鉴。

2.系统规划，完善数字政府中的档案工作能级。数字政府凭借新兴数字技术的赋能应用，极大提升了政府信息感知、捕获、收集、分析和重组的能力，要求参与的各组织机构具备完善的矩阵能力。加拿大数字政府除对LAC 的文化遗产、历史记忆和国家认同等提出要求外，还对开放数据、信息交互、智库应用作能力评估。我国数字政府建设中，档案工作也需完善能力层级：一是政策制定突出智慧决策，档案领域的法规标准制定需侧重科学准确、与时俱进、灵敏响应。二是档案业务流程迈向便捷组织，尤其在大数据和云计算环境中，档案机构信息加工将会趋于可预测化、可量化、可视化。三是横纵信息交互强调共建共享，数字政府致力于打通不同层级（部门）间的数据“蜂窝煤”现象，实现有效数据的互联互通。在提升档案能级方面，可借鉴加拿大开放政府数据中的“档案贡献”，实现解密档案数据的平台流动。

3.创新拓展，挖掘并有序整合数字档案资源。加拿大以文献遗产整合为目标，创新式整合档案资源，为我国档案资源整合提供经验。一方面，需要注重档案资源量化积累，即对档案资源进行专题式分类。LAC 重视加拿大文化传承、身份认同、文化交流，将馆藏分为如下专题：家谱档案、祖先寻找、家族历史、土地请愿（1763—1865）、移民档案（1865—1935）、战争档案、土著民文献遗产。我国档案资源开发也按照地域、行业、民族特色进行专题组织，尤其是在数字档案不断激增背景下，在遵循来源原则基础上，结合档案机构能力进行特色专题开发，正如近年来中华民族档案、地方名人档案、地域非遗传承档案的探索。另一方面，在档案资源积累基础上进行项目制开发，即重视档案资源的质化服务。当前LAC 推出的档案项目可分为三类：以档案用户参与的用户生成内容型（UGC）项目，以档案专家为支撑的专业生成内容型（PGC）项目，以馆员为引导的职业生成内容型（OGC）项目 。由于数字政府建设是分领域、分模块、分层级推进的，所以档案专业领域也可面向不同群体、不同需求、不同功用着手展开。但需要明确，无论项目如何创新，始终都是围绕“档案资源主导型”的质化增益。

4.强化协同，参与并推动数字文化资源融合。在新一轮机构改革中，档案馆文化职能日益凸显，这要求档案部门主动参与数字文化资源的配给网络。正如LAC响应GLAMRs 倡议，在加拿大文化遗产部的指导下稳步推进数字文化资源的共建共享。一方面，需要主动推出数字馆藏资源，将丰富的档案资源接入文化信息共享平台。在共享文化资源的同时，也需要注意资源转换的安全与互操作性，尤其是在档案资源呈现数字态和数据态的趋势下，更应适应数据交换和馆际互借规则。在共享环境中，需与其他记忆机构签署档案数据共享协议，包括相关业务数据主管批准、数据使用访问权限、资源接口安全监测和档案隐私保密等事宜。另一方面，需要打破行业壁垒观念，吸纳其他文化资源及其建设经验，这也是GLAMRs 资源有序流动的要求。恰如2020 年联合国教科文组织文献遗产部联络了国际档案理事会（ICA）、国际图书馆协会与机构联合会（IFLA）、国际博物馆协会（ICOM）签署联合声明，要求“利用新冠病毒疫情为开展文献遗产工作争取更多支持”，突出“记忆机构要提供必要的文件记录和信息管理资源”。这在一定程度上打破了不同文化记忆机构的行业壁垒，档案部门也能在这一过程中为其他机构提供科学存档方式。

5.精准防御，洞悉并开展数字档案风险评估。数字政府的风险评估与防御是建设框架中的保障环节，关系到社会公民和组织机构的获得感和安全感。加拿大在展开数字化工作之前，首先评估数字化文件所涉及的风险，档案部门应记录其准备接受的风险水平，并指定任何计划的缓解措施。此外，还明确数字文件必须保证五个特征——完整、准确、可靠、可访问、真实，同时还必须符合法律要求。我国数字政府建设坚持总体国家安全观，档案领域亦需加强安全风险识别和防御。可参考加拿大数字档案（文件）风险评估示例，从各流程环节“抽丝剥茧”般评估风险水平，并重点关注如下方面：一是从数字档案形成过程着手，分步骤、分层次解析数字化风险等级；二是考虑随着时间的推移继续维护数字文件的成本，进而平衡数字化代价和风险，细化不同类型、不同时间的数字文件处理方法；三是预测“数字态转向数据态”环境中的潜在风险，例如，异构异质档案数据移交转换中的格式失真、部分元数据丢失等风险，及时追踪损失环节。因此，要全面审视数字档案的要素、结构、流程、效果，进而采取精准化防御手段。

六、结语

数字政府建设已成为世界各国竞争的新焦点，数字转型贯穿于组织机构的战略规划中，这为档案机构深化改革提供了契机。本文聚焦于加拿大数字政府建设框架与LAC 的行动举措，通过政策文本分析和档案项目调查，从理念、政策、技术、业务、服务等五个维度分析其实践特点，并结合我国实际情况提出启示。“科学技术是第一生产力”，每一次技术革新都使人类文明、经济发展、社会格局提升一个阶位。随着我国新基建步伐加快，新一代信息技术已渗透到社会各行各业，在信息领域具体表现为网络互联移动化、资源共享泛在化、信息处理集成化、提供服务个性化。值此机遇期，我国档案事业也经历着后机构改革时代的关键抉择：如何找准自身定位并参与数字政府建设，如何应用新兴科技赋能档案业务流程，如何优化档案治理观念以驱动社会创新，这都将成为未来档案工作的重点。