志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理的能力提升探析

陶国根

摘要：我国抗击新型冠状病毒肺炎疫情的实践显示，志愿服务在突发公共卫生事件应急管理中扮演着重要角色，是突发公共卫生事件应急管理中的有效人力供给渠道、高效服务供给渠道和应急物资筹集渠道，是突发公共卫生事件应急管理的重要参与力量。但志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理的相关法律法规不完善、专业化水平有待提高、协调联动机制不健全和激励保障机制不完善。必须通过完善志愿服务的法律保障机制、招募培训机制、协调联动机制和激励保障机制等措施，不断提高志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理的能力。

关键词：志愿服务；突发公共卫生事件；新型冠状病毒肺炎疫情；应急管理

中图分类号：C93文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）01-0081-06

基金项目：江西省社会科学“十二五”规划项目“大数据时代国家治理现代化的实现途径研究”（16ZZ09）。

进入21世纪以来，以传染病疫情为代表的突发公共卫生事件频发，从非典型性肺炎（SARS）、甲型H1N1流感、中东呼吸综合征（MERS）、H7N9型禽流感到西非埃博拉病毒（EBOV），再到新型冠状病毒（COVID-19），这些疫情是时常侵害人类身体健康和威胁人类生命安全的风险和灾难，对世界各国的经济社会发展和人类的生命财产安全带来了巨大冲击和挑战。当前，新型冠状病毒肺炎疫情仍然在全球绝大多数国家继续肆虐蔓延。据世界卫生组织数据显示，截至北京时间2020年10月7日22时23分，全球新冠确诊病例达到35659007例，死亡病例达到1044269例[1]。另据国家卫健委数据显示，截至北京时间2020年10月7日24时，我国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团累计报告确诊病例达到85500例，累计死亡病例达到4634例[2]。面对突如其来的严重疫情，党中央统揽全局、果断决策，带领全国各族人民迅速行动，“用一个多月的时间初步遏制了疫情蔓延势头，用两个月左右的时间将本土每日新增病例控制在个位数以内，用3个月左右的时间取得了武汉保卫战、湖北保卫战的决定性成果”[3]。中国抗击新型冠状病毒肺炎疫情的实践证明，志愿服务参与重大疫情防控，与政府形成共同应对危机的合力，是取得重大疫情防控斗争伟大胜利的重要助力因素。志愿服务是社会力量参与重大疫情防控的有效组织载体，他们在重大疫情防控中广泛参与，并在此次新型冠状病毒肺炎疫情的危机应对中扮演了重要角色，发挥了重要作用，作出了重大贡献，大大减轻了危机所带来的严重损害和威胁。2020年2月23日，习近平总书记在统筹推进新型冠状病毒肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上强调：“在这场严峻斗争中，广大志愿者等真诚奉献、不辞辛劳，为疫情防控作出了重大贡献”，“要支持广大……志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务”[4]。习近平总书记的重要论述，对志愿服务在突发公共卫生事件应急管理中的重要价值给予了充分肯定，也为志愿服务更好地参与突发公共卫生事件应急管理指明了行动方向。

志愿服务是人类文明发展到一定阶段的产物，是广大志愿者为推动人类进步和社会发展，不计报酬、不图名利、无私奉献，自愿贡献自己的时间和精力为社会提供服务的活动。在我国抗击新型冠状病毒肺炎疫情的斗争中，可以看到各行各业、各条战线上都闪耀着志愿服务组织和志愿者的身影，当中既有疫情发生地本地组建的社区疫情防控志愿服务组织及志愿服务队伍，也有来自全国各地支援武汉等湖北重点疫区的志愿服务组织和志愿服务队伍；既有医生、护士、心理咨询师等专业志愿者，也有快递哥、外卖哥、网约车司机、厨师、环卫工人、学生等普通志愿者。他们用各种形式，以己所能，不计报酬、甘于奉献、冲锋在前，奋战在疫情排查、体温检测、物资输送、交通执勤、防疫宣传、心理疏导、情感慰藉等战“疫”一线，用实际行动展示了新时代志愿者的社会担当和良好风尚，为夺取疫情防控阻击战的最终胜利作出了重大贡献，成为疫情防控战线上一道靓丽的风景。

新型冠状病毒肺炎疫情来势汹汹，传播速度惊人，对经济社会破坏性极大，它不仅挑战医疗卫生系统，而且挑战整个社会的运行机制、舆情管理体系、基层治理网络等方方面面。疫情产生的复杂性和影响的广泛性决定了政府必须发挥主导作用，成为疫情防控不可或缺的中坚力量，但这并不意味着疫情防控只能靠政府唱“独角戏”。由于政府本身也有其内在局限性，特别是在疫情防控的资源分配、人员结构、管理体制等方面，容易导致政府失灵现象的发生，仅仅依靠政府一方的力量往往难以做到疫情应对的高效、快速、協调、灵活。所以，必须积极吸纳各种社会力量，调动各类社会资源共同参与疫情防控。志愿服务组织是志愿者为推动人类社会发展和文明进步而自发组成的社会公益性组织，是社会力量的重要组成部分，可以有效填补疫情防控中的空白和死角，成为政府不可或缺的重要辅助力量。志愿服务贴近基层、植根群众，且具有灵活性强、机动性高、运行成本低和非营利性的特点，能够进行广泛的社会动员，凝聚民间力量，整合社会资源，在疫情防控的不同地域、不同流程、不同领域发挥重要作用，一定程度上可以有效弥补政府力量之不足。

我国抗击新型冠状病毒肺炎疫情的实践表明，志愿服务是突发公共卫生事件应急管理必不可少的重要辅助力量，在突发公共卫生事件应急管理中扮演着重要角色。首先，志愿服务是突发公共卫生事件应急管理中的有效人力供给渠道。疫情发生期间，全国65万个城乡社区活跃着约400万名城乡社区工作者，平均每个社区只有6名社区工作者，每名社区工作者要面对350位居民[5]，任务非常繁重，无疑需要其他力量的介入，除了各级党政机关的下沉干部，更需要社会组织、社工和志愿者等社会力量的参与，尤其是志愿服务，具有低成本、灵活性等特点，使其成为社区疫情防控一线人力资源的有效补充。其次，志愿服务是突发公共卫生事件应急管理中的高效服务供给渠道。疫情暴发后，全国各地的志愿者勠力同心，积极配合当地党政机关，采取灵活多样的志愿服务形式，有序参与各类疫情防控工作。在社区，志愿者参与完成生活物资采购、防疫宣传、检查登记、测量体温、社区防疫消杀等任务。在交通枢纽和重要道口，志愿者承担车辆排查、人员登记、指挥交通、秩序维护等工作。在互联网上，志愿者提供课程辅导、防谣辟谣、心理咨询等服务。形式多样的志愿服务涵盖了疫情防控的方方面面，不仅满足了社区居民的多样化需求，也有力地填补了政府疫情防控工作的空白。再次，志愿服务为突发公共卫生事件应急管理提供了应急物资筹集渠道。巧妇难为无米之炊。多渠道、多形式筹集数量充足的疫情防控应急物资是夺取疫情防控阻击战胜利的物质保障。疫情发生后，广大志愿服务组织和志愿者充分发挥自身优势，积极动员和协调各种社会资源，通过向社会公众、爱心企业和各类基金会等筹集了一大批口罩、防护服、手套、消毒液等疫情防控物资，有效弥补了政府在应急物资动员能力方面的不足，最大程度满足了医务人员和一线疫情防控人员的疫情防控物资需求。

志愿者及志愿服务组织在突发（公共卫生）事件应急管理中的重要作用和价值已经得到国际社会的广泛认可。20世纪60年代以来，伴隨着全球重大风险事件的日益频繁发生，世界各国高度重视，采取了积极有效的措施主动防范化解各类重大风险，包括志愿服务组织在内的多元社会力量也被先后纳入国家应急救援工作体系。联合国2018年全球志愿服务发展报告就以志愿服务应对风险、建设社区韧性的作用为主题[6]。我国也非常重视在突发（公共卫生）事件应对中发挥包括志愿服务在内的社会力量的作用，特别是此次疫情发生后，鉴于志愿服务在疫情防控中的突出表现，国家有关部门为推动志愿服务参与疫情防控，出台了多项政策文件，如中央文明办、中国志愿服务联合会下发的《关于号召广大志愿者志愿服务组织积极有序参与疫情防控的倡议书》，民政部发布的《关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》和《志愿服务组织和志愿者参与疫情防控指引》等。显然，发展志愿服务已经成为完善我国突发公共卫生事件应急管理体系的重要内容。

一场重大危机对一个国家和民族来说就是一次全方位的考验。新型冠状病毒肺炎疫情不仅是对中国特色社会主义制度的一场考验，也是对志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理的能力的一次检验。一方面，既要看到志愿服务在突发公共卫生事件应急管理中发挥了重要作用，作出了重大贡献。另一方面，也要看到我国志愿服务体系尚不完善，志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理还面临着诸多的困境。

（一）志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理的相关法律法规不完善

“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”[7]依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理需要法律的保驾护航。在志愿服务方面，我国出台了《中华人民共和国慈善法》《志愿服务条例》等法律法规。在突发事件应急处置方面，出台了《中华人民共和国突发事件应对法》，针对突发公共卫生事件还专门发布了《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规。这些法律法规在鼓励和规范志愿服务，发展志愿服务事业和规范突发（公共卫生）事件应急处置，保障人民群众生命财产安全方面都起到了非常重要的规范性、约束性和引导性作用。但是，在志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理方面，它们只针对志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理中的志愿服务活动指导、志愿者培训等部分内容作出了原则性规定，志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理的工作流程、分工合作、权限责任等方面的内容几乎处于空白状态，尚未被全面纳入法治轨道。由于志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理缺乏明确的法律法规保障，导致少部分志愿者被基层单位“刁难”，回乡被无故“劝返”，甚至被收取“返乡隔离费”等，严重影响了志愿者参与疫情防控的积极性。

（二）志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理的专业化水平有待提高

专业化是志愿服务深度参与突发事件应急管理基本要求。突发事件中，志愿服务如果不能有效的回应特殊性需求和展现其专业性能力，会严重削弱志愿服务的竞争力和生命力。突发事件的风险高和不确定性强不仅要求志愿服务力量具备服务的专业性，同时要求其具备项目管理的专业性[8]。抗击新型冠状病毒肺炎疫情的实践证明，我国志愿服务还面临着专业化水平不高的困境。一方面，志愿服务参与疫情防控除了要承担一些以体力为主的普通服务工作，更多的是要承担大量以不同专业能力为支撑的专业服务工作，如医疗护理服务、心理支持服务、心理疏导服务等。纵观整个战“疫”过程，可以发现志愿者虽然在疫情防控中表现出了非常高的热情，但却并非都能够胜任所有的疫情防控工作。疫情防控专业性要求较高，志愿服务存在着提供普通服务工作有余，提供专业服务工作不足的短板，志愿服务的专业化水平与实际需求还有一定差距。另一方面，专业能力的挑战不仅仅来源于服务内容本身，还关系到项目管理能力。此次疫情防控是我国志愿服务首次大规模参与突发公共卫生事件应急管理，志愿服务组织和志愿者缺乏处理突发公共卫生事件的应对经验，导致在人员管理、资金筹集、资源调配和信息沟通等项目运行各方面遭遇难题，直接影响了疫情防控中志愿服务绩效。

（三）志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理的协调联动机制不健全

突发公共卫生事件应急管理涉及多层级政府、多个政府部门、多元社会力量，是一项复杂的社会系统工程，不仅需要各级政府和各级政府部门之间的精诚合作，也需要政府机关与多元社会力量之间的协调联动。因此，突发公共卫生事件应对要以志愿服务组织为“中介”，打通政府机关与人民群众之间的“中梗阻”，构建政府机关+志愿服务组织+人民群众的突发公共卫生事件应急管理协同治理体系。回溯此次疫情的应对过程，可以发现，我国官方应急救援力量与社会自发形成的志愿服务救援力量之间协调联动机制依然不健全，沟通联系和互动交流的渠道非常有限，两者的协同合作还面临着诸多困境。疫情发生之后，包括志愿服务组织在内的各种社会力量迅速动员起来，携带着大量的防疫物资向武汉等重点疫区快速集结。但是，由于志愿服务组织和志愿者与地方救援组织指挥系统缺乏制度化的、畅通的信息互通渠道，使得志愿服务与地方救援需求之间不能实现有效对接，导致出现志愿服务重复和志愿服务空白的志愿资源浪费现象，极大地影响了政府应急管理与志愿服务的有机结合，也影响了志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理的积极性和可持续性。

（四）志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理的激励保障机制不完善

完善的激励保障机制是调动志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理积极性和主动性的重要保证。与常态的志愿服务相比，突发公共卫生事件应急管理中的志愿服务遭遇风险的可能性更高。志愿者参与突发公共卫生事件应对，是践行“奉献、友爱、互助、进步”志愿服务精神，弘扬社会主义核心价值观的重要体现。对于他们这种无私奉献的行为，要及时予以鼓励；对于他们可能遭遇的各种风险，也要及时予以保障。唯有如此，才能激发更多的人加入到志愿服务中来。在此次疫情防控中，有关志愿者伤亡的消息不时传来：有坚持31天奋战在抗疫一线突发疾病不治离世的广西玉林志愿者陈继国，也有感染新冠肺炎疫情不幸死亡的武汉志愿者车队成员何辉，还有不辞辛劳坚守在农村社区疫情防控一线18天不幸离世的四川广元志愿者宫高明，等等。他们舍己为人的先进事迹要大力宣传，但背后所反映出的志愿者权益保护问题更值得深思。据有关机构调查，在以往的志愿服务活动中，有一半左右（48.5%）的公益组织没有给志愿者买过保险，有11%的志愿者受过身体伤害，13.3%的志愿者受过精神伤害[9]。这就意味着近半数公益组织的志愿者在志愿服务活动中一旦发生风险，人身安全将得不到有效保障。当前，我国志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理的激励保障机制尚不完善，志愿者在突发公共卫生事件应对中法律定位及权利义务关系还不明确，特别是志愿者保险尚未实现全覆盖，在一定程度上影响了志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理的积极性。

我国抗击新型冠状病毒肺炎疫情的实践显示，志愿服务的有序参与是突发公共卫生事件应急管理的有益助力，但也面臨着一系列短板。因此，必须通过采取完善志愿服务的法律保障机制、招募培训机制、协调联动机制和激励保障机制等措施，破除志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理的各种障碍，不断提高志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理的能力。

（一）完善志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理的法律保障机制

完善的法律保障机制是促进志愿服务有序参与突发公共卫生事件应急管理的制度保障。首先，尽快出台《中华人民共和国志愿服务法》。《志愿服务条例》是我国首部关于志愿服务的专项法规，它的颁布实施在中国志愿服务事业发展历史上具有里程碑意义，标志着志愿服务事业的发展正式纳入了法制化的轨道。但是，行政法规不应该是加强志愿服务法律保障的最终落脚点，志愿服务涉及的主体、要素和环节比较多，不是单一的行政机关与行政相对人之间的法律关系，还会牵涉到政党、工青妇等党群组织，甚至有军事组织（部队志愿者），仅靠行政法规进行调整会显得比较乏力，恐怕无法满足志愿服务活动依法有序开展的现实需要。与此同时，由于志愿服务全国性立法的长期缺位，导致地方志愿服务立法因缺乏上位法的规范引导而显得比较分散，各地立法对志愿服务的基本概念、管理体制、权利义务等方面的规定存在着较大差异，这不利于志愿服务的跨行政区域流动，也阻碍了志愿服务事业的持续健康发展。新时代要有新气象，更要有新作为。志愿服务在中国特色社会主义新时代前景广阔、大有可为，需要制定一部位阶更高的法律来推动志愿服务事业的持续健康发展。因此，建议全国人大常委会尽快将志愿服务立法纳入年度立法计划，早日制定出台《中华人民共和国志愿服务法》。其次，明确志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理的法律规定。明确的法律依据是推动志愿服务有序参与突发公共卫生事件应急管理的可靠保障。建议在新制定《中华人民共和国志愿服务法》的过程中，或是在现有的《中华人民共和国突发事件应对法》中增加专门的志愿服务参与突发事件应急管理的章节，明确志愿服务参与各类突发事件应对的工作流程、协调合作、权利责任等内容，为志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理提供更加坚实有力的法律保障。

（二）完善志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理的招募培训机制

完善招募培训机制是提升志愿服务效能的必然要求。突发公共卫生事件应急管理是一场没有硝烟的人民战争，必须完善志愿服务招募机制，畅通志愿服务参与渠道，以便在短时间内动员广大社会力量投身于突发公共卫生事件的应对。志愿服务组织要根据各地突发公共卫生事件应对的需要，就志愿服务内容、服务时间、服务地点、服务要求和服务保障等信息建立志愿服务需求清单，并在此基础上发布志愿者招募公告。突发公共卫生事件发生后，要积极探索新的招募方式和招募途径，特别是要充分运用好网络新媒体开展志愿者的招募工作。招募志愿者应说明志愿服务岗位的真实信息，以及在志愿服务过程中可能遭遇的风险，并明确志愿者享有的权利和义务。志愿服务专业性不足不仅是志愿者自身能力的问题，更反映出公益组织培训机制的不成熟[10]。突发公共卫生事件应急管理专业性极强，还必须完善志愿服务培训机制，提高志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理的专业化水平。为确保突发公共卫生事件应对中志愿服务能够科学、专业、有效地开展，要建立健全志愿者日常管理培训制度，志愿服务组织既要对志愿者进行一般性的通用知识和安全防护知识培训，更要针对专业性要求高的志愿服务岗位进行专业知识和技能培训。根据具体情况，培训既可以通过课堂教学、实地观摩、现场指导等线下方式进行，也可以通过编制《志愿者培训电子手册》、制作《志愿者培训视频》等线上方式进行。

（三）完善志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理的协调联动机制

完善协调联动机制是实现志愿服务科学有序参与突发公共卫生事件应急管理的客观需要。突发公共卫生事件应急管理是一项复杂的社会系统工程，不仅需要政府部门之间的协调联动，也需要政府与志愿服务组织之间的密切配合，形成志愿服务组织与政府共同应对突发公共卫生事件的协同治理体系。一是要构建党委领导、政府负责、部门齐抓共管、社会力量积极参与的突发公共卫生事件应急管理协同治理体系，并明确志愿服务组织在突发公共卫生事件应急管理中的角色定位，确保志愿服务做到到位不缺位、补位不越位、帮忙不添乱。二是要搭建党政部门、群团组织、社会组织等各方力量共同应对突发公共卫生事件的跨界信息沟通和资源共享平台，畅通政府与志愿服务组织之间的信息沟通和资源共享渠道，引导志愿服务组织和志愿者依法、有序、有效、有力参与突发公共卫生事件应急管理。三是要引导志愿服务组织和志愿者下沉到基层社区，充实基层社区疫情防控力量。志愿服务组织和志愿者要积极主动与基层组织和单位对接，密切与村（居）委会、社区卫生服务机构、物业公司、有关生产销售企业、新闻媒体、社会工作服务机构的沟通联系，加强协作配合，构建社区防疫多元主体协调联动机制，形成突发公共卫生事件应急管理基层合力。

（四）完善志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理的激励保障机制

志愿服务激励保障机制与志愿服务活动的开展有着很强的内在正相关性[11]。推进志愿服务深度参与突发公共卫生事件应急管理，建立有效的志愿服务激励保障机制至关重要。有效的志愿服务激励保障机制不仅能够动员更多的社会成员加入志愿者队伍，不断壮大志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理的有生力量，还能让广大志愿者在参与突发公共卫生事件应急管理中感受快乐，收获幸福，从而为志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理注入更强大的动力。一是要广泛宣传突发公共卫生事件应对中一线志愿者感人事迹，展示志愿服务在突发公共卫生事件应对中的积极成效和志愿者甘于奉献、服务社会的良好形象，提升志愿服务参与突发公共卫生事件应急管理的社会公信力，在全社会营造尊重和争做志愿者的浓厚氛围，增强志愿者的荣誉感。志愿服务的社会公信力对吸引公众参与和防止志愿者流失都具有重要的作用[12]。二是要给志愿服务上“保险”，分解和转移志愿者承担的风险。志愿者参与突发公共卫生事件应对发生危险、受到伤害的可能性极大，政府要通过商业保险、社会专项捐助等方式为志愿者购买专项保险，让志愿者上岗人身有保障，解除志愿者参与突发公共卫生事件应对的后顾之忧。三是要在志愿服务工作结束后，对表现突出的志愿者，给予表彰和奖励。如在公务员招录、事业单位招考、企业社会招聘、高校招生时，鼓励相关单位同等条件下优先录用曾有志愿者工作经历人员。对已经参加工作和正在就读的志愿者，向其工作单位和就读学校通报其先进事迹。

[1]世卫组织：全球累计新冠确诊病例达35659007例[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/world/ 2020-10/08/c_1126580816.htm.

[2]国家卫健委：昨日新增确诊病例11例，均为境外输入[EB / OL]. http：//www. dahebao. cn / dahe / appweb/1584514？cid=1584514.

[3]国务院新闻办公室.《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书[EB/OL].http：//www.scio.gov.cn/ zfbps/32832/Document/1681801/1681801.htm.

[4]毫不放松抓紧抓实抓细防控工作统筹做好经济社会发展各项工作[N].人民日报，2020-02-24（1）.

[5]民政部：近400万名社区工作者奋战在65万个城乡社区疫情防控一线[EB/OL].http：//news.china. com.cn/txt/2020-02/10/content_75690915.htm.

[6]魏娜，王焕.突发公共卫生事件下应急志愿服务体系与行动机制研究[J].南通大学学报（社会科学版），2020（5）：71-80.

[7]习近平.越是到最吃劲的时候越要坚持依法防控[N].人民日报（海外版），2020-02-06（1）.

[8]谭建光.从保护到保险：疫情之下的志愿者权益保障[J].中国社会工作，2020（12）：39-42.

[9]张琴，王峰.我国突发事件中的志愿者法律关系研究[J].辽宁行政学院学报，2011（1）：26-29.

[10]张勤.提升志愿服务参与应急管理有序化水平[N].光明日报，2016-10-03（6）.

[11]王新云.志愿服务激励制度建设的实践经验与反思——以浙江省为例[J].中国社会工作，2017（19）：52-53.

[12]张勤，范如意，林菁菁.组织化建设：志愿服务应急救援不可或缺的要素[J].理论探讨，2016（5）：149-154.

责任编辑李建良