潮州市水利发展“十四五”规划关键问题总结与思考

秦 民，芦妍婷，谭 超，罗志发

(1.广东省水利水电科学研究院，广州 510635;2.广东省水动力学应用研究重点实验室，广州 510635;3.河口水利技术国家地方联合工程实验室，广州 510635)

1 规划背景

潮州市位于广东省粤东地区东部，是潮汕四市之一，也是潮汕文化的代表性城市。总面积为3 146 km2，全市常住人口为256.84万人[1]，2020年全市实现地区生产总值为1 096.98亿元。潮州是国家历史文化名称、中国瓷都、中国岭头单丛茶之乡、中国优秀旅游城市、对外开放旅游城市等，是广东东部重要的门户城市[2]。潮州位于韩江三角洲中心，三个相互独立的流域，韩江、黄冈河、枫江构成了潮州市发达的水系网络，水文化底蕴极其深厚，是粤东沿海经济带上的靓丽明珠。潮州在省内区位如图1所示。

“十三五”以来，潮州市水利发展取得了长足进步，水利防灾减灾体系继续完善，水资源配置逐步优化，农村水利基础不断夯实，水环境治理有效改善，水生态文明建设显著提升，水利发展“十三五”规划确定的各项目标任务稳步实现，为完善潮州水利基础设施建设、推动潮州市基本构建与现代化进程相适应的水安全保障体系提供了强有力的水利支撑和保障。但面对新形势、新挑战、新要求，水利发展还存在很多基础短板和薄弱环节，与经济社会高质量发展对水利的需求相比，还存在诸多不足。

1) 防洪减灾仍存短板，洪涝风险仍然是最大威胁

全市江河骨干防洪工程体系尚不完善，上游缺乏骨干调蓄水库、部分堤段未达标，韩江中下游堤库结合的防洪体系未完善；病险水利工程存在安全隐患，如汤溪水库、北溪桥闸、官塘桥闸等病险水库水闸亟需进行除险加固；农村涝区尚未系统治理，如古枫涝区、河内湖涝区、磷溪涝区、澄饶联围涝区、南兴涝区、叠石埭涝区、东风埭涝区等7宗万亩以上涝区排涝标准低，渠系淤积、堵塞问题严重，易引发严重涝灾；海堤工程建设标准偏低，现状海堤达标率仅为55%，部分海堤堤身单薄、堤顶高程不足；中小河流和农村水系需全面治理，如西山溪、黄冈河等主要流域防洪基础设施依然比较薄弱，防洪设施少、标准偏低，农村河湖渠系(不含韩江、东溪、西溪及城区范围内水系)逐渐萎缩、过水断面缩小，严重影响河道的行洪排涝、灌溉和引水等功能，农村灌区、涝区“最后一公里工程”“卡脖子工程”亟需进行综合整治。

2) 供水保障能力不足，水资源供给矛盾依然突出

潮州市水资源较为丰富，但过境客水量多，本地可调蓄水资源量少，导致全市水资源结构主要依赖过境地表水，受上游影响较大，水质易受到污染，饮水安全性不高。水源型缺水和工程型缺水并存，以工程型缺水为主。自2020年10月，潮州市发生了较严重的旱情，特别是潮州南部地区，干旱形势尤为严峻，水库山塘和江河来水量严重不足，汤溪水库和凤凰水库等主要供水水库蓄水不足、水位明显下降，给群众生活和农业生产带来较大影响。在饶平县沿海地区，水资源供需矛盾较为突出，区域供水水源可供水量少，工程配套设施不齐全，现有水厂供水能力不足，供水保证率偏低，经济发展较快的沿海乡镇以及潮州港经济开发区和闽粤经济合作区核心区已出现水源型缺水和工程型缺水并存问题，制约了沿海地区经济社会发展。

图1 潮州市在广东省内区位示意

3) 生态环境尚需提升，距高品质生活仍然有差距

韩江上游北部山区水土流失较大，治理任务较重，投入不足；部分支流及跨市河流、农村水系治理形势依然严峻，如枫江流域中下游及老西溪水质较不乐观；水生态资源本底良好，但水生态空间侵占情况亟需改善。

4) 运行管理基础薄弱，体系和手段有待继续完善

监管体制机制仍不完善，工作能力有待进一步提高；水政执法和基层检查能力不足，执法队伍建设和人员素质有待提高；水安全风险防控存在薄弱环节。

“十四五”时期是我国全面建成小康社会，实现百年奋斗目标、开启第二个百年奋斗征程的关键期，具有承上启下的重要作用。这些制约水利发展的问题迫切需要解决，潮州市应坚持水安全保障底线思维，着眼于防范水安全领域可能出现的重大风险，补齐水利工程短板，提高水利行业监管能力，加快转变传统治水思路和方式，在更高起点、更高层次、更高目标上构建潮州市水利改革发展新格局。2020年10月，习总书记在潮州考察时指出，要抓好韩江流域综合治理，让韩江秀水长清[3]。因此，要以更高站位，系统谋划潮州市水利发展蓝图，放眼远期发展，积极实施“六大工程”，努力在“一核一带一区”区域发展格局中找准自身定位，助推构建“一江两城一海湾”发展格局，全力推动经济社会高质量发展，全力打造沿海经济带上的特色精品城市，加快推进水利改革发展各项工作精准落地，逐步消除区域水利发展不平衡、不协调问题，以水利高质量发展支撑经济社会协调进步[4]。

2 发展目标

以“跳出潮州发展潮州”的高站位、落实创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，以“安全、生态、文化、优质、活力”作为“十四五”潮州水利发展改革的主旋律和目标，放眼粤港澳大湾区和海西经济区，立足“把潮州建设得更加美丽”发展目标和“打造沿海经济带上的特色精品城市”发展定位，构建短板补强、系统完备、空间均衡、文化生态的水利基础设施体系和运行高效、科学规范、监管有力、体系完善的水利现代化治理体系，打造闽粤“小湾区”，努力实现“小湾对大湾”，让潮州的河流成为造福广大人民群众的幸福河、示范河、生态河。实现思想“破冰”，以高标准、严要求、重落实、拓渠道全面提升“十四五”潮州水利改革发展面貌，重视制度制定，措施执行和成效凸显[5]。

到2025年，潮州市水安全、水资源、水生态等基础设施短板全面补强，水安全保障体系逐步完善，率先在粤东沿海经济带形成管控有力、张弛有度的高质量水利监管体系，使潮州水利改革发展站稳东翼高地，基本达到省内较高水平，为2035年逐步实现水利现代化打下坚实基础[6]。

1) 防洪减灾保江河安澜

韩江干流堤防全面达标加固，重要江河流域防洪工程体系更加完善，韩江下游三角洲、西山溪流域、黄冈河流域和饶平沿海防潮区全面达到流域规划确定的防洪标准，潮州重要城区达到50～100年一遇的防洪标准，并巩固提升现状标准。全市重要江河五级以上堤防达标率提高至85%。继续推进中小河流治理，整体提升中小河流防御洪涝和山洪灾害防治能力、重点涝区和城市排涝能力，主要乡镇、重要村庄等防洪标准达到10～20年一遇。全面完成现有大中型病险水库、水闸除险加固。饶平县主要海堤防潮标准达到20～30年一遇。

2) 供水安全促提质创优

深入落实最严格水资源管理制度，实施广东节水九条，全面建成节水型社会，全市年供用水总量控制在9.25亿m3以内，万元工业增加值用水量达到规划目标要求。农业节水水平显著提高，农田灌溉水有效利用系数提高到0.52。区域水资源优化配置格局基本形成，应急备用供水能力进一步提高，干旱问题治理取得显著成效。全市20户以上自然村实现集中供水全覆盖，农村自来水普及率达到99%以上，全面解决贫困人口饮水安全问题。

3) 生态环境护河湖健康

全面推行河长制湖长制，河湖保护和监管能力明显增强。结合碧道建设、水系连通及农村水系综合整治、中小河流治理等项目实施，高质量推进韩江流域治理，打造具有潮州特色和底蕴深厚的示范河湖样板，成为广东生态文明建设的靓丽名片。重点地区水土流失得到全面治理，水土保持率达到90.8%以上。水生态空间得到有效管护，河湖生态水量得到有效保障，水生态环境状况持续改善，农村水系综合治理取得显著成效。

4) 监管强化促能力提升

涉水监管体系更加规范，监管水平全面提升。河长制湖长制深入推进，探索建立河湖空间管控和长效管护机制，重点河湖水域岸线得到有效管控。涉水监管法制体制机制日趋完善，水行政执法能力显著提高。水利工程、水土流失等监测预警体系逐步建立。水利治理体系更加高效，工程管护体制改革取得实效，水利工程良性运行并发挥效益。初步建成集标准化建设、精细化管理和智慧化运行于一体的现代化涉水监管体系。潮州市水利发展“十四五”规划主要指标见表1。

表1 潮州市水利发展“十四五”规划主要指标

3 主要任务

在对潮州市水利发展“十三五”规划完成情况进行系统评估后，总结当前潮州市水利发展存在的各项问题，有针对性的向现存短板和薄弱环节方向倾斜。在水利基础设施网络建设方面，防洪能力保障与提升依然是潮州市最主要的短板；在水利管理和水治理水平建设方面，深入推进河湖长制各项相关工作是重要的着力点，以健全河湖长制工作长效机制为抓手。其中，要特别关注发展潮州特色水文化水经济和拓宽多元化投融资渠道。

1) 实施防洪能力提升工程，优化完善防洪体系布局

① 重点完善韩江骨干防洪体系，大力推动韩江干流和未达标干堤整治工程，特别是意东堤、东厢堤、江东堤等重点堤段，提高韩江北溪各堤段的防洪标准，增强各堤围抵御洪水能力。

② 高质量实施中小河流治理。继续加快开展纳入全省中小河流治理(二期)实施方案的中小河流治理，以生态文明理念，结合碧道建设开展“十四五”中小河流治理(三期)项目。

③ 继续推进湘桥区桂坑水、饶平县新塘溪等重点山洪沟治理，完善山洪灾害防治非工程措施建设。

④ 继续完善饶平县沿海防潮减灾体系建设，推进饶平县海山海堤(三期)、汛洲岛海堤(三期)、三百门海堤等达标加固工程建设，推动海岸带保护修复工程实施。

⑤ 按轻重缓急原则，实施小型病险水库除险加固攻坚行动，全面完成现有存量及新增病险水库除险加固任务；加大支持力度，优先推进潮州市北溪分洪桥闸、湘桥区官塘桥闸、饶平县东溪水闸、潮澄排水闸等10宗大中型病险水闸除险加固；建立健全水库、水闸常态化除险加固和运行管护机制。

⑥ 推动枫江流域潮州市古枫涝区、河内湖涝区、饶平县南兴涝区、潮安区归湖涝区、湘桥区石湖和奕东涝片等综合整治，推动城乡一体化防洪排涝体系建设。

2) 实施水资源配置工程，提高供水安全保障能力

① 推进重点领域节水，全面提高用水效率。

② 优化水资源配置格局，提高供水保障水平。加快推进引韩济饶供水工程建设，推动饶平县钱东水厂新建工程实施，积极推动汛洲岛跨海供水工程和饶北水资源配置工程各项前期工作，争取早日动工建设，提高饶平县供水保障水平。

③ 积极推进灌区现代化建设改造。加快韩江粤东灌区续建配套与现代化改造工程子项目建设，推动攀月头灌区福堂干渠、北关灌区、安揭灌区支渠等整治工程和安揭、东凤灌区应急补水连通段工程建设。

④ 以达标创优为目标，大力推进农村供水改革，推动全域自然村集中供水全覆盖。

3) 实施河湖健康保障工程，维持河湖生态廊道功能

① 充分挖掘潮州国家历史文化名城特色，高质量建设潮州市万里碧道。

② 实施重点区域(河流)水生态保护与修复工程，重点推动韩江、黄冈河流域修复，大力推进韩江流域综合治理和保护工作。

③ 加强水生态空间管控与生态调度。

④ 加强农村水系综合治理和水土流失综合防治。

4) 推进智慧水利工程建设，驱动水利治理体系和治理能力现代化

从水安全、水资源、水环境、水生态、水工程监管五个方面着手，按照“一网统管”的总体要求，充分融入潮州市智慧城市建设和广东省智慧水利工程，统筹推进全市智慧水利建设。

5) 强化监管，推进水治理能力现代化

① 完善法规体系机制，建立健全制度体系。

② 强化江河湖泊监管，持续改善河湖面貌。

③ 加强用水节水监管，促进节约集约利用。

④ 深化水利工程监管，提升工程综合效益。

⑤ 强化水土保持监管，助力生态环境治理。

⑥ 突出安全风险防控，提高应急处理能力。

⑦ 加快执法能力建设，提高水政执法水平。

6) 改革创新，促水利事业高质量发展

① 健全河湖长制工作长效机制。

② 两手发力激发节水内生动力。

③ 积极拓宽多元化投融资渠道。

④ 推进水利工程管护机制改革。

⑤ 发展潮州特色水文化水经济。

⑥ 强化人才支撑注重科技创新。

4 主要关注点和难点

“十四五”将进入新发展阶段，为深入贯彻新发展理念和构建新发展格局，推动水利事业高质量发展，新时期的治水工作对水安全保障提出了新挑战新要求和新任务。党和国家、省委省政府都对治水工作做了重要指示和战略部署，如何在新发展阶段结合潮州特色，在规划编制过程中贯彻落实各项政策、战略，在后续推动规划执行落地，合理安排好“十四五”水利工作，是本次规划的关注点和难点。

1) 以河湖长制为着力点，推动潮州市河湖治理转变新方向

推进生态文明建设，对系统治理提出了更高要求。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，提出了一系列生态文明建设新理念新思想新战略。习近平总书记在2020年10月考察潮州时指示要抓好韩江流域综合治理，让韩江秀水长清。对坚决打赢水污染防治攻坚战、推动生态环境质量持续改善提出了更高要求。潮州市站在全国示范河湖新起点，要深入贯彻坚持习近平生态文明思想，转变水利发展方式，坚持山水林田湖草综合治理，奋力开创具有广东特色的河湖治理新模式，努力让潮州河流成为造福潮人的幸福河，逐步实现潮州水利事业的高质量发展。

2) 做好农村水系综合治理，推动农村水利发展再上新台阶

实施乡村振兴战略，要求提供强有力的农村水利支撑和保障。党的十九大把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，作出实施乡村振兴战略重大决策部署。针对潮州市农村水利发展不充分问题，为全面支撑乡村振兴，需要进一步抓重点、补短板、强弱项，加快完善水利基础设施网络。转变整治和工作思路，以河流为脉络、以村庄为节点，加强水域岸线并治、集中连片推进，破除农村河道“神经末梢”治理难点。目前，潮安区已入选水利部第一批水系连通及农村水系综合整治试点县，实施范围基本涵盖潮安区农村地区流域面积3 000 hm2以下的全部中小河流和农村湖塘，将打造成具有示范引领作用的农村水系样本，建设河畅、水清、岸绿、景美的水美乡村，增强农村群众的获得感、幸福感、安全感，促进乡村全面振兴。

3) 发展潮州特色水文化水经济

潮州是国家历史文化名城，是潮汕文化的重要代表性城市，水文化底蕴深厚。在“十四五”期间，进一步展潮州风采、显韩江精神，让韩江秀水长清，多角度全方位展示韩江深厚的历史底蕴，弘扬潮州特色水文化。以建设成为水质稳定优良的河流、显示文化底蕴的河流、水量合理调度的河流、体现山水林田湖草系统治理的河流为目标，突出韩江特色、彰显韩江魅力，着力将韩江建设成为防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境、先进水文化的示范河、幸福河。以韩江为城市主水脉，以韩江潮州段全国示范河湖建设和万里碧道建设为契机，推进融合古城文化、潮州文化、韩江新城文化的新时代潮州水文化建设；以水为媒介聚焦古城保育活化，提升水文化品位，丰富水文化业态，让古城出新出彩。以韩江展示馆为重要窗口，利用多媒体技术、馆外雕塑以及韩江实景，大力宣传潮州水文化，推进潮州水文化建设与发展。适时启动全市水文化普查，挖掘水文化遗产。结合潮州碧道建设，带动客家山区与潮汕平原特色水景观塑造，多角度全方位展示韩江和潮州深厚的历史底蕴和水文化特色；打造韩江新城“潮人新都会·滨江精致城”，传承悠久水文化历史，展望新时代水文化使命[8]。

积极探索差别水价制度，创新优质水资源价值实现路径。以万里碧道建设为契机，大力促进当地水经济发展，建设韩江历史文化长廊碧道，将碧道建设成为潮州靓丽的水文化、水生态名片。积极探索推广绿水青山转化为金山银山路径，选择韩江碧道及沿岸开展水文化产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的水文化产品价值实现路径，实现水文化弘扬与经济社会高质量发展“双赢”。充分挖掘河流水系的生态价值、游憩价值、历史文人价值和景观价值，依托碧道形成串联潮州古城和广济桥等历史文化资源，打造游步径体系和具有岭南、潮州特色的水文化公园，将历史文化、山水文化与城乡经济社会发展相融合，进一步发掘韩江和潮州文化蕴涵的时代价值，讲好“潮州故事、韩江故事”，展现韩江独特文化魅力，增强潮州的城市软实力，塑造韩江流域人文精神，带动历史人文资源保护与活化利用、促进沿线乡村产业发展、人居环境改善和城镇品质提升[9]，持续发展生态旅游产业。探索发展市区公园水上运动、水利旅游、水利科普自由行等文旅产品，培育水美经济，打造水美产业。先行探索水资源、水生态、河湖健康等GEP核算，推动建立水生态产品价值实现机制。

4) 积极拓宽多元化投融资渠道

“十四五”规划中，潮州市水利建设项目总投资规模为288亿元，“十四五”期间投资规模为142亿元，是“十三五”期间水利完成投资的2.37倍。如此规模的建设任务，若全部依靠财政资金开展水利项目建设，压力大、难度高，而且资金落实问题也一直困扰着潮州市水利事业发展，需要进一步拓宽多元化的水利投融资渠道。

① 做好项目储备，积极争取公共财政投入。加强顶层谋划和项目储备，加快项目前期工作，做好与中央、省级水利专项规划项目库对接工作，积极争取省级以上补助资金支持。对条件成熟且有一定收益的项目积极申报地方政府专项债用于工程建设，撬动银行贷款和市场化融资。用好用活涉农资金统筹整合政策，加大资金统筹力度，积极推进项目建设和投资计划执行，保证资金执行进度。

② 拓展水利投融资方式，保障水利建设资金需求。综合利用多种融资工具争取市县配套资金。大力引导社会资本投入，厘清政府与市场边界，安全有序推进水利项目PPP、EPC等建设模式，试点推广TOT和BOT融资方式；构建投资激励与风险分担机制；继续放宽市场准入条件，对社会资本提供支持。盘活优质水利资产进行市场化融资，形成良性运营。健全水利项目投资补偿机制，实施差别化贷款和投资补偿，保障工程建设和运行监管资金需求[10]。

③ 加强资金整合和结构调整，优化资金管理流程。加强资金整合统筹与结构调整，保障水利资金落实到位。全面实行绩效评价，提高资金使用效益。科学编制水利资金预算，加强预算管理，推动完善预算绩效目标管理体系。继续完善水利资金管理制度，规范资金使用过程，保证资金安全有效使用[11]。

④ 完善水利投融资体制改革配套保障措施。推动城市供水水价改革，建立水价动态调整机制，加快推进农业水价综合改革，进一步推动水电价格市场化进程。推动完善明确政府及投资主体间权利、责任和利益分配，保障水利投融资工作规范化和标准化[12]。

5 结语

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个5年[13]。按照市委“1+5+2”工作部署和构建“一江两城一海湾”发展格局，本次规划要以推动水利高质量发展为主题，以全面提升水安全保障能力为主线，以把潮州的河湖建设成为造福人民的幸福河湖为目标，把水安全风险防控作为底线，把水资源承载力作为刚性约束，把水生态保护作为控制红线，强化涉水事务监管，让韩江秀水长清，彰显潮州文化底蕴，为“把潮州建设得更加美丽”和“打造沿海经济带上的特色精品城市”提供坚实的水利支撑和保障。因此，要科学编制潮州市水利发展“十四五”规划，统筹谋划今后5 a全市水利发展的主要目标、重点任务、主攻方向，对主要关注点和难点，充分利用当前有利契机，加快开展各项前期工作，用好用活各类政策，使规划切实落地，为指导未来5 a全市水利工作提供重要依据。