政府购买社会工作服务政策执行的扭曲与矫正——源于公共理性视角的考察

侯日云

一、问题的提出

在简政放权、职能转移等改革措施的推动下，我国政府为了提高公共服务质量和水平，通过购买第三方服务的方式来履行政府职责已经成为越来越普遍的现象。在这些第三方服务中，社会工作是其中的重要内容。2012年，民政部、财政部联合发布的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》指出，政府购买社会工作服务，是政府利用财政资金，采取市场化、契约化方式，面向具有专业资质的社会组织和企事业单位购买社会工作服务的一项重要制度安排。据民政部统计数据显示，2017年，全国各地投入社会工作的资金量达51.1亿元。〔1〕

从已有关于政府购买服务（包括社会工作服务）的研究来看，学者们一方面肯定了政府购买服务政策所带来的积极影响，另一方面也着重对政府购买服务过程中的问题进行了检视和回应，并注意到中西方国家在政府购买服务机制上的不同之处。这项政策的积极效应体现在：政府购买服务整合了社会资源，初步建立了政府购买服务的目录；引进了市场竞争机制，初步形成了政府购买服务的制度；提高了财政资金的使用效益，推动了政府职能转变；为社会让渡了一些空间，扶持了社会组织的发展。〔2〕

政府购买服务过程中出现的问题包括，制度化程度低且缺乏持续性、购买主体的“内部化”和形式化、购买主体双方的地位不平等以及监督评价体系缺失等。〔3〕陈为雷的调查研究指出，政府购买社会工作服务项目存在交易成本增加、服务对象瞄准困难、寻租和腐败、机构独立性丧失、目标置换等风险。〔4〕针对这些弊病，有的学者从完善竞争机制、建立评估监管制度等技术层面提出建议，有的认为本质上还是政府职能转移不到位所致。〔5〕还有的学者持折中态度，认为我国的政府购买服务制度其实有它特殊的制度逻辑。〔6〕

由此可见，由于服务发包方的政府和服务承包方的社会组织都存在不当的观念与做法，扭曲了政策制定者的意图，使政府购买服务政策的实施结果不尽如人意。因为组织都是由“人”所构成的，而人的基本行为遵循理性自利的原则，所以组织的基本行为准则也是理性选择、趋利避害。在政府购买社会工作服务过程中，相关各方都是从自身利益出发权衡利弊，作出取舍的。然而，人类“理性”也有自身的局限性，过度依赖理性可能导致非理性的结果。如果我们从公共理性与公共政策关系的角度对此加以审视会发现，政府、社会组织、利益相关方等主体在面对“购买服务”的多元价值选择时，未能很好地处理私人理性与公共理性的关系，继而在很大程度上引发了政策执行的负面后果。

二、公共理性分析视角

“公共理性”起源于1784年康德的《回答这个问题：什么是启蒙？》一文。在这篇文章里，康德将理性和启蒙联系起来，认为理性的公共运用必须是自由的，不能为其他身份所限制，如此才能有助于公众的启蒙。〔7〕约翰·罗尔斯则指出：“公共理性是一个民主国家的基本特征。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他们的理性目标是公共善，此乃政治正义观念对社会之基本制度结构的要求所在，也是这些制度所服务的目标和目的所在。”〔8〕从约翰·罗尔斯的界定中可以看到，他强调了公共理性是与民主国家联系在一起的，而其基本目的是实现公共的“善”。这种对公共理性价值导向的规定性指出了其“公共性”的本质特征，从而使其与私人理性区别开来，对我们分析解决当今社会多元化价值盛行条件下所面临的公共政策问题提供了基本依据。

公共理性之所以能够化解公共政策过程中的矛盾与冲突，原因在于其本身所具有的特定属性。〔9〕首先，公共理性关注的主题是公共利益。公共利益与私人利益或局部利益相对，具有非排他性和不可分割性的特点。非排他性又可以称为社会共享性，即某一社会成员对特定利益的享有并不会导致另一人的减少；不可分割性是指某种利益不能任由个体偏好或意愿随便占有，当发生冲突时，不同个体应当享有同样的份额。在现实社会中，公共利益可以具体化为“公共物品”，包括有形的和无形的各类物品，范围涵盖从社区公共物品到全球性公共物品等众多领域。其次，公共理性是公民理性能力和道德能力的整合与统一。公共理性首先是一种理性，它具有理性的一般特征，同样要采用概念、判断和推理的逻辑形式，并遵守推理的逻辑规则，体现为人的认知能力。因此，具备公共理性需要公民培养理性的思考能力。同时，公共理性还强调人们在政治共同体中处理与他人关系的能力，或者在协调私人利益与公共利益之间的冲突时，以公共利益为先的意识和动机，这体现为人们的道德能力。换言之，个体并不是完全从私利出发，忽视他人的利益诉求，而是应当以平等、尊重的态度和协商的方式来化解冲突，力求与其他社会成员达成妥协或者共识。

三、政府购买社会工作服务政策执行中的扭曲问题

我们将公共政策在执行过程中，其政策精神被有意或无意歪曲、忽视或者偏离的行为称为政策执行的扭曲现象。

1.政策执行扭曲的表征

按照政策系统中的不同主体，我们将政策执行的扭曲现象大体上划分为政府的执行扭曲、服务承接组织的执行扭曲和利益相关方的执行扭曲三种类型。

（1）政府的执行扭曲。政府在购买社会工作服务过程中，一定程度上出现了寻租、官僚主义和形式主义等不当行为。寻租是政府部门工作人员利用身份和职务上的便利，在政府购买服务的招投标、资金分配、考核评估等环节上为自己谋取不当利益的行为。具体表现为招标评标时“内部操作”“走过场”，将项目委托给下属单位或者“利益关系人”，以及“吃回扣”等现象。〔10〕还有的政府部门工作人员索性注册成立社会工作服务机构参与政府购买服务，但实际运作时又另找代理人负责机构的日常管理，造成“裁判员和运动员”、监管者和被监管者角色的重叠，直接影响了服务购买的公平性和公正性。官僚主义是指政府作为服务购买方，凭借对资源和规则的控制权，与服务承接方的社会组织形成了事实上的不平等地位，将社会组织作为提供公共服务的“工具”使用。这使社会组织丧失了自身的独立性和自主性，影响了它们的正常发育和成长。形式主义是指政府部门在购买社会工作服务政策实施过程中，盲目套用工商业领域的工程招投标或货物采购招投标方式开展工作，忽视社会工作服务的特殊性。例如，服务购买合同要求短时间内要有显著的社会服务成效，项目资金预算不能够用于支付社会工作者的薪酬待遇等不合理规定。

（2）服务承接组织的执行扭曲。社会工作服务承接方主要是指各类社会组织，它们参与政府购买服务活动即成为公共政策执行系统中的主体。当前，社会组织在承接政府购买服务时出现了投机钻营和目标置换等扭曲政策执行的现象。投机钻营是指社会组织为了获得政府购买服务的机会和资源，采取“返还佣金”“跑关系”等非正当方式来迎合服务购买方的行为。〔11〕与上述政府部门的寻租行为相对应，在确定服务承接方的环节，某些社会组织通过事先“做工作”与服务购买方达成某种私下协议，然后再按程序参与投标和竞标；或者自行找几家不相关的组织来“陪标”，使政府购买社会工作服务的招标和评标变成了暗箱操作。〔12〕这些社会组织不是以自身的服务能力和社会公信力作为基础来承接服务，违背了公平竞争的规则和程序。当社会组织获得政府购买服务的项目后，其项目的实施由于各种原因遭遇困难，为了顺利通过项目评估，又采取变通的方式来蒙混过关。例如目标置换就是较为普遍的现象之一，即社会组织在实施项目的过程中，将政策本身的目标实现替换为其他不相关目标达成的行为。具体可能包括以服务活动产出来代替服务效果说明，编造文书来虚报服务产出以应付服务购买方的考核评估等。〔13〕

（3）利益相关方的执行扭曲。这里的利益相关方是指社会工作服务开展时的合作者，可能涉及服务项目落地所在社区（村）、街道（乡镇）、学校、医院等相关组织或个人。一方面社会工作服务项目的实施肯定离不开当地相关部门的行政支持，另一方面社会工作本身亦强调“人在环境中”的理念，注重培育服务对象具有支持性的社会环境要素。实践中，一些社会工作服务项目的落地单位对政府购买服务的政策目标认识不够，对社会工作不了解，因而他们将外来的社会工作者当作“免费”劳动力使用，让他们从事与本专业无关的事务；〔14〕还有的将社会工作者当成竞争对手，担心自己原有的工作业绩被掩盖或削弱，工作岗位被取代。这使利益相关方对社会工作服务的开展怀持某种谨慎、质疑，甚至排斥的心理，不太愿意配合社会组织，也不支持社会工作者的服务。〔15〕

2.政策执行扭曲的原因

政策执行系统中的不同主体，其所处的位置不同，扮演的角色不同，对于政策执行扭曲所起的作用也有差异。

（1）政府部门的选择性执行。政策的选择性执行是指将作为整体的政策内容加以分解，再根据执行者的主观需要来分别执行或不执行的现象。政府购买社会工作服务政策的出台是对以往公共服务提供方式的变革，即以项目外包制来部分替代原来的事业单位供给制。这改变了政府资金投入的方式和领域，政府购买服务一方面通过招投标机制或委托合同机制等确立发包方和承包方的权利义务关系，使资金投入和资金的产出绩效得以匹配，服务结果不再含混不清；另一方面，由于是面向社会公开购买服务，满足资格条件的社会组织都可以参与竞争来获得资助，因而使资源从原来体制内的循环变成了向社会各方开放式的流动。据统计，2018年全国各地普遍建立了政府购买社会工作服务制度，社会工作资金投入达60多亿元。〔16〕

这种新的资源流向和资源分配格局冲击了原有的既得利益集团，他们本能或有意识地截留资金，想方设法从中获得收益。这种政府的逐利倾向或部门主义是私人理性的自然流露，也是政策实施主体人格化的反映。因为政府公职人员作为自然人，和普通人一样，具有本能的自利倾向、主观偏见以及有限理性等弱点，这就很容易使政策行为演变成谋求个人利益的来源和工具。〔17〕《关于政府购买社会工作服务的指导意见》指出：政府购买社会工作服务是创新公共财政投入方式、拓宽公共财政支持范围、提高公共财政投入效益的重要举措；同时，要求严格资金管理，确保资金使用安全规范、科学有效。可见，政府购买社会工作服务对资金的投入和管理要求很明确，就是对原有的财政投入和使用方式作出调整。但是，一些政府部门及其工作人员有意无意地曲解政策内容，对政策变通执行、选择性执行，使得政策的本意被扭曲。目前，政府购买服务是一个失衡的买方市场，作为承接方的社会组织则处于被动和弱势地位。这种不平等的服务购买关系容易使政府部门及其工作人员滋生官僚主义和形式主义。

（2）服务承接组织的象征性执行。所谓政策的象征性执行是指表面化地履行政策的程序，而不涉及政策实质内容的转化与落实的现象。在当前我国政府购买社会工作服务政策实践中，社会服务行业发展滞后地区的相当一部分社会组织都不同程度存在上述的投机取巧和目标置换等问题，对社会工作服务购买项目象征性执行。

《关于政府购买社会工作服务的指导意见》规定：服务购买对象主要为具有独立法人资格，拥有一支能够熟练掌握和灵活运用社会工作知识、方法和技能的专业团队，具备完善的内部治理结构、健全的规章制度、良好的社会公信力的社会团体、民办非企业单位和基金会。但现实是，一些社会组织在注册成立时没有确立清晰的宗旨和使命，有的是受政府相关部门的指派，有的是受政府购买服务政策的刺激才进入社会服务领域的。这种状况导致社会组织在政府购买社会工作服务过程中，将获得项目资金作为首要目标，而不考虑项目实施的可行性和组织的长期目标，或者盲目追求扩大规模而忽视完善内部治理结构。社会组织在承接政府购买社会工作服务项目后，没能周密安排和部署项目的落地实施，或者项目与当初的计划不相符合，组织实施困难，〔18〕进而出现各种应付式的象征性执行。

（3）利益相关方的替代性执行。所谓替代性执行是指将原有政策的内容搁置，替换为其他的事项来执行的现象。通常是以原政策的资源来做与其目标不相关的其他事务。利益相关方虽然不是政府购买社会工作服务政策的直接参与者，但是他们会间接地影响到政策执行活动及其最终效果。从政策系统的角度而言，利益相关方也是政策主体之一，它们在这个系统之中具有自身的结构和功能。《关于政府购买社会工作服务的指导意见》指出，要调动社会力量参与社会工作服务的积极性，增强社会各界对政府购买社会工作服务的认同与支持。

社会工作服务项目实施所在地的社区（村）、街道（乡镇）、学校、医院等部门和组织之所以对社会工作的开展持谨慎、怀疑的态度，或者迫于压力采取政策替代性执行策略，有三方面原因：一是这些部门对社会工作不了解，心理上存在距离感，或者误认为“社会工作”就是志愿服务，从而轻视社会工作；二是这些部门抱有“多一事不如少一事”的心理，认为第三方社会组织承接的政府购买服务项目与本单位无关；最后是受传统封闭性行政体制的影响，这些部门一般不轻易向外来者开放，甚至认为社会组织会与他们产生竞争。总体上看，多数利益相关方对政府购买社会工作服务政策持消极、保守的态度，不愿意积极主动参与社会工作服务项目。

四、矫正政府购买社会工作服务政策执行扭曲的着力点

公共理性作为一个高度抽象的概念，反映了现代政治文明的本质，深刻影响着公共政策的转型与发展。〔19〕无论是政策的制定，还是执行，公共理性都应发挥主导作用。

1.提升政府公职人员的职业道德水准

政府公职人员的职业道德水准直接影响其公共行政行为。公职人员是政府作为一个组织的具体化和人格化，他们作为公共政策的主要制定者和执行者，对政策目标的实现具有决定性作用。公职人员所具有的公共精神或公共理性会对政策执行的效果产生重大影响。在政府购买社会工作服务政策的实施过程中，政府是购买方和主导者。政府公职人员如果不学习政策文本，不仔细研究领会政策的精神实质，或者在政策实施环节因个人或部门私利而有意无意地歪曲政策的本意，就会背离服务购买政策转变政府职能、满足多样化社会需求的初衷，也难以推动社会工作的发展。〔20〕严重的就表现为失职渎职和腐败寻租行为，以至于损害社会公众的切身利益。

当前，我们非常重视国家治理体系的制度建设，着重从法律法规和制度体系的完善上来提高治理效能，这是治本之策。2016年财政部、民政部《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》也指出，要加大政府向社会组织购买服务项目审计力度，严肃查处借政府购买服务之名进行利益输送的各种违法违规行为。但是，我们也不能忽视行政伦理和政府公职人员的职业道德建设，相反应该深刻反思一些公职人员腐化堕落、职业道德下降的深层次原因。那种“道德说教”无用论或者传统文化决定论，是似是而非的错误观点，对国家公共行政系统的改革与更新危害极大。事实上，不是道德或道德教育本身无用，而是人们把道德虚无化，把道德教育庸俗化了。因此，针对政府公职人员的职业道德或伦理建设应当作为一项长期的战略任务加以落实和推动，真正夯实公共行政的伦理基础。

2.培育服务承接组织的专业精神

专业精神是服务承接组织能否严格、规范实施政府购买社会工作服务项目的关键因素。2014年，财政部、民政部《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》指出，按照突出公共性和公益性原则，逐步扩大承接政府购买服务的范围和规模。理论上而言，现代社会组织的根本属性与核心特征在于其“志愿精神”或者“公益精神”，即社会组织的宗旨和使命无论其具体表述如何，都会贯穿利他主义这样一条主线，在很大程度上反映着社会组织的公共理性。

在社会组织日益走向专业化和职业化的今天，我们认为培育和塑造社会组织以“利他主义”为核心的专业精神，与建构社会组织的公共理性是一脉相承的。社会组织在提供社会服务、参与社会治理等活动中，应当切实弘扬“志愿精神”或“公益精神”，逐步构筑公共理性，以诚信、团结、友爱和公正的形象矗立于社会公共领域。社会工作的性质决定了其难以为从业者带来丰厚的物质回报，而更多的是一种社会声望。为此，社会组织要将培育工作人员的专业精神纳入组织的战略规划之中考量，以组织宗旨为根本遵循，从组织的现实条件出发，公平参与政府购买社会工作服务竞争，自觉抵制不良行为。

3.推动利益相关方的合作治理

利益相关方是政府购买社会工作服务政策执行过程中的必要组成部分，对政策的贯彻实施起支持、配合与辅助作用。公共政策是一个系统，需要调动多元主体来共同参与。从公共理性的角度而言，社会中的任何个人或组织，都应当关注公共议题，关注政治共同体中每个成员的利益，秉持公共精神在公共领域中与他人交流、对话、辩论和互相启迪，最终达成妥协或者一致。只有这样，人们才能在价值多元化的情境下和谐共处，社会团结才能实现。

利益相关方虽不是政府购买社会工作服务的直接当事人，却会对政策执行效果产生重要影响。2013年，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出，要做好政策解读，加强舆论引导，主动回应群众关切，充分调动社会参与的积极性。因此，“具有公共理性的公民，会自觉遵守公共规范，以合作的态度执行对自己可能无益而对大多数人有益的政策”。〔21〕利益相关方理应支持社会工作服务在本地区、本单位的开展，即使政府购买服务政策与自身利益有某种程度的冲突，也应当以公共利益为先寻求妥善解决的办法。利益相关方突破狭隘的部门局限和小团体利益，与政府、社会组织协同合作，将有力推进政策的有效实施。长此以往，利益相关方将示范带动普通公民的社会参与，扩大公共理性传播的深度和广度，营造一种公共政治文化，政策的执行将变得更加顺畅和高效。〔22〕■