“净矿”出让、“净地”出让、“净土”出让：土地矿产使用权出让管理的必需必行之举

文/顾龙友

近年来，各地自然资源部门在履行“两统一”核心职责中，不断创新完善土地矿产使用权出让管理，亮点纷呈。最近，笔者就此在江苏、安徽、江西三省作了书面调研，深感一个“净”字，可有效解决长期以来土地矿产使用权出让管理中存在的诸多问题，建议国家和地方在土地矿产立法及实施中予以高度重视。

一、“净”之三种典型案例

（一）瑞昌市的“净矿”出让。

瑞昌市在江西省率先推行“净矿”出让工作。早在2015年11月，市委、市政府即出台了净采矿权出让工作意见，明确了净采矿权出让要求。即：一是符合规划；二是拟出让采矿权在范围或影响范围内的采矿权、土地、地面附着物及固定资产的权属清晰，无权益纠纷；三是补偿到位；四是公示到位，将政策处理情况在矿山所在地乡（镇、场、街道）及村设置的信息公示栏中公示。为此，瑞昌市成立了以市长为组长、常务副市长为副组长的净采矿权储备与出让领导小组，下设办公室负责采矿权储备与出让日常管理工作。

瑞昌市在推行“净矿”出让工作中，一是以更高起点规划为引领。科学编制了市矿产资源总体规划和露天采石场专项规划，将全市矿山划为禁采区、允许开采区和集中开采区，对不符合生态保护政策、矿产资源规划和资源枯竭的矿山依法关闭。在出让公告中，明确要求竞得人必须制定涵盖整个矿山开工建设、开采加工、恢复治理全过程的矿区整体规划，并由主管部门报市政府审批同意后组织实施。二是以增强部门合力为基础。一方面，专门制定了净采矿权出让职责表，明确了各相关部门的职责；另一方面，建立了联席会议制度，定时召开调度会，有效推进净采矿权出让工作。该市每个净采矿权出让项目都成立指挥部，由一名市领导担任指挥长，相关部门抽调专人现场办公，限期完成净采矿权出让前的各项准备工作。三是以完善工作机制为保障。在建章立制方面，出台了3个重要文件，为净采矿权出让提供了较为完善的制度依据；在规范流程方面，绘制了直观描述各个环节的净采矿权出让流程图；在机构建设方面，在全省率先开通了县级矿业权网上交易平台，同时设立了专门负责净采矿权出让工作的矿产资源储备交易中心。

“净矿”出让工作在瑞昌市获得了巨大成功。如：2018年4月和2019年7月，该市北山矿区和邓家山矿区，净采矿权出让总价达18.6亿元，是该市历史33个本级发证露天采石矿山总成交价的25倍、总净收益的27倍。其中，北山矿区建筑石料用灰岩矿采矿权项目已于2019年7月投产，生产规模为700万吨/年。该项目从取得采矿权证到建成投产，前后用了不到1年时间。

（二）太仓市的“净地”出让。

近年来，江苏省太仓市创新推出了“双信地”出让模式。所谓的“双信”，就是“政企互信+政企守信”。也就是，政府通过引导和增强企业之间的信任，打通政府为企业服务的高速通道；企业通过遵守承诺和信用，及时按协议约定投产投工。“双信地”出让模式可最快实现“成交即发证”“交地即开工”“竣工即登记”。该市的“双信地”出让构建了一条从“征→储→净→供→登→管”的全链条体系， 而其中最为关键的一环“净”，为土地使用权规范有序、透明高效出让打好了基础、奠定了基石。

太仓市土地使用权出让中的“净”，包括“地上净、地下净、权属净”。其标准是：“地上净”，必须做到地上拆迁完毕，无妨碍施工建设和土地利用的电线杆、变电箱等基础设施及树木，且地块待平整厚度为3 0厘米以内；“地下净”，必须是地下无暗桩暗河、无妨碍施工建设和土地利用的管线；“权属净”，必须是权属清晰，无纠纷。为此，该市要求每宗土地使用权出让前，必须完成地块前期平整准备，完成道路、供水、供电、供气、排水、通讯等基础设施建设，完成航道通航条件影响评价、地下文物资源调查、环境影响评价、地震安全性评价、气候可行性论证、道路交通预评价、土壤污染状况调查等工作。

太仓市的“净地”出让工作主要由市土地储备中心负责。土地收储前，各镇（区）政府（管委会）按照以上的“净地”标准，对拟出让的地块上、下进行整理，并对相关权属初步确认。市土地储备中心在土地收储过程中，对拟出让地块进行实地踏勘，摸清拟出让地块“地上净、地下净、权属净”情况。目前，该市已通过包括“净地”出让内容的“双信地”出让模式出让土地面积3482亩，涉及产业项目、民生工程、外商投资等多个项目。

（三）徐州市的“净土”出让。

江苏省徐州市近年来伴随着“退城入园”工作的推进，许多工业企业被关停并转，其搬迁腾退出来的部分场地存在着不同程度的污染。依据《土壤污染防治法》和《土壤污染防治行动计划》（“土十条”）相关要求，该市土地储备中心为实现土地使用权“净土”出让，积极推动市区污染场地修复治理工作，已创新形成了从前期调查到工程实施的一整套工作体系，被业内誉为土壤修复治理的“徐州模式”。

在“净土”出让工作中，徐州市土地储备中心一是会同原市环保局开展了已收储11宗地块的详细调查及风险评估工作。通过详细调查，查明土壤污染物的分布状况及范围；通过风险评估，查明土壤污染物的暴露途径和风险水平。在此基础上，提出土壤污染修复治理建议及修复治理技术方案。所有这些，均经过多次论证、完善，并通过专家评审会的审核。二是按照“先急后缓、分批分期”原则，对已收储的11宗地块分三期来修复治理。其中，2018年下半年启动了3宗地块的污染土壤修复治理项目，现已圆满完成了修复治理任务；2020年初启动了另3宗地块的污染土壤修复治理项目，目前正在实施中；其他5宗地块正在开展污染土壤前期风险评估及修复治理技术方案调整工作。

徐州市已开展的土壤修复治理工程，在技术上，采用水泥窑协同处置技术，实现污染土无害化处置和资源化利用；在施工上，实施场地封闭管理，减少修复治理过程对环境的二次污染；在监管上，强化对修复治理工程质量、进度、安全和环保的跟踪管理，切实解决施工中遇到的难题；在资金上，修复治理资金来源为政府性基金（计入地块的收储、整理成本），保障了修复治理工作的顺利实施。如：修复治理的恩华药业地块，占地250亩，由政府性投资1.47亿元，已圆满完成了场地内土壤及地下水治理修复，共处置污染土17.7万立方米、污染水约13万立方米。

二、“净”之主要成效及存在问题

“净矿”“净地”“净土”在内涵和外延上，既有相同之处，也有不同之处。其最大的相同，无论是土地还是矿产，均是自然资源，而且它们的使用权是供出让的，因此涉及多方面的权利与义务关系。笔者调研悉知，以上三种典型案例，都获得了显著成效，其经验值得充分肯定，但也存在着一些迫切需要解决的问题。

（一）关于“净矿”出让。

瑞昌市的“净矿”出让，一是在矿产资源开发上，有效防止地方保护主义，切实维护包括来自辖区外的采矿权人的合法权益，确保所有采矿权人能够顺利实施矿产开采活动，从而使各种市场主体投资矿产资源开发的信心大增。二是实现采矿权交易“公开、公平、公正”，做到“信息全面公开、交易全面进场、过程全程监管”，避免各种情形的“暗箱操作”，优化采矿权市场环境，从而使政府公信力得以进一步提高。三是进一步规范矿产资源开发秩序。为推行“净矿”出让工作，该市从严源头管控，对不符合生态保护政策和矿产资源规划或资源枯竭的矿山进行依法关闭，全市矿山数从2 0 1 4年的103家减少到2018年的35家。同时，实行“铁腕整治”，建立“联合审批、联合执法、联合检查、联合办案”机制，近年来共立案查处139宗矿产资源违法行为。四是加快矿产资源开发，做大做强矿业经济，同时，助推矿山企业转型升级，助力地方经济社会高质量发展。五是有效消除矿政管理工作中的一大廉政风险点，杜绝腐败现象发生。

“净矿”出让是一项创新性工作。瑞昌市在推行“净矿”出让工作中也遇到了这样或那样的困难和问题。如：虽然根据现行矿产资源法规，采矿权人享有根据生产建设的需要依法取得土地使用权的权利，但在具体工作中，由于受相关法律法规、规划和用地用林指标等因素的影响，采矿权人难以按照建设用地要求取得土地使用权，若按照临时用地审批又缺少法律依据，故面临用地用林违法违规风险。又如：“净矿”出让前的准备工作，涉及地面附属物拆除、地权林权处理、老矿山资产评估、坟墓迁移等工作，需要投入大量的人力、物力和财力，故一方面工作难度较大，另一方面成本增加较多。再如：一些矿山，除主矿种外，还有二类矿种或三类矿种伴生，由于受自然条件的限制，导致部分采矿权设置不尽合理，故不利于矿产资源的科学、合理利用。

（二）关于“净地”出让。

太仓市创新实施的包括“净地”出让内容的“双信地”出让模式，已见明显成效。一是优化了营商环境。企业从签订土地出让合同到领取施工许可证的整个时长，由原来的100天以上提速到30天以内；企业从项目立项到拿地开工建设，由原来的半年左右提速至6 0天以内。二是加快了土地要素市场化配置。以2020年为例：在新冠疫情防控常态化背景下，该市灵活配置、精准供地，服务保障企业用地，需求不减反增。全年出让工矿仓储用地63宗，总面积2324.56亩，出让宗数同比增长70.27%，出让总面积同比增长72.85%。三是避免了土地开发利用过程中出现的矛盾和纠纷。由于“地上净、地下净、权属净”，有利于企业集中力量加快建设，不可能出现像以往有些地方因为“毛地”出让而造成的土地闲置问题。

“净地”出让无疑是一举多得的大好事。太仓市在创新实施的包括“净地”出让内容的“双信地”出让模式中，也出现了一些问题和困难。主要是，土地储备时序与出让计划存在差异。市土地储备中心每年都根据市土地出让计划做好相应的土地整备计划。然而，一些镇（区）政府（管委会）因项目引进急于落地等原因，存在改变原有用地计划的情况，从而导致某些地块土地平整、土壤污染物检测等工作未能及时完成。而有些按用地计划做好了土地整备的“优地”却未能上市。客观而言，这是财政充裕的地方出现的既是老的又是新的问题。至于那些财政吃紧的地方，当今推行“净地”出让尚存在着没有足够的资金进行土地一级开发中的整理、拆迁和基础设施建设等，从而会继续采取“毛挂净交”的出让方式。这在土地开发利用过程中，就比较容易产生各种各样的法律纠纷。

（三）关于“净土”出让。

笔者调研悉知，徐州市的“净土”出让工作成效，突出体现在：一是取得了好的经济效益。该市如果已收储的污染地块不修复治理，将无法出让和再开发利用，不仅会造成土地资源闲置，而且前期地块收储成本也无法收回。通过修复治理，使得污染地块的土壤质量能够满足未来规划用地的建设要求。二是取得了深远的社会效益。土壤污染修复治理好了，一方面消除了土壤环境安全风险，减少了周围居民的忧虑和埋怨，得到了广大群众的理解和支持；另一方面，恢复了土地的生产、生活功能，缓和了人地矛盾和社会矛盾，促进了社会和谐、稳定。三是取得了长久的生态效益。通过修复治理，提升了区域土壤环境质量，不仅使“天更蓝、山更绿、水更清”，而且使“土更净”，老百姓“吃的放心、住的安心”，有利于保障生命安全和身体健康。

“净土”出让对土地使用权出让管理来说，是一项全新的工作。从徐州市“净土”出让工作实践来看，这项工作推进中存在的主要困难和问题有：一是修复治理资金。按照我国《土壤污染防治法》规定，土壤污染是“谁污染、谁治理”。但现实情况是，许多地块的土壤污染是历史遗留问题，修复治理的主体已难以确定；而当今仍在生产的企业，则因为经营困难，难以拿出巨资来修复治理以往污染的土壤。这些都需要地方政府出资或垫资来修复治理。然而，单靠政府来解决土壤修复治理资金问题，不仅与法不符，而且承受不起。二是土壤修复治理工作涉及部门较多，程序较为复杂，而且周期较长。三是目前我国土壤修复技术和方案比较单一，过度依赖现有的固废处理技术和方案，在技术应用和方案设计上不够多样化。此外，相关技术标准也需要完善。

三、“净”之思考与建议

（一）“净矿”出让、“净地”出让、“净土”出让是创新完善土地矿产使用权出让管理的必然需要。一是相关法律法规对“净”有明确要求。在“净矿”出让方面，2019年12月31日印发的《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见》中要求，“积极推进‘净矿’出让”。还具体规定，“开展砂石土等直接出让采矿权的‘净矿’出让，积极推进其他矿种的‘净矿’出让”。在“净地”出让方面，原国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资发﹝2007﹞36号）中规定，“实行建设用地使用权净地出让”。刚刚出台的《土地管理法实施条例》中规定：“从事土地开发利用活动，应当采取有效措施，防止、减少土壤污染，并确保建设用地符合土壤环境质量要求。”在“净土”出让方面，我国《土壤污染防治法》规定：“国务院农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。”显而易见，在自然资源管理职责范围内监督管理土壤污染防治工作，是自然资源部门责无旁贷和义不容辞的事。二是从自然资源管理的现实需要来看，“净”是必须的。笔者通过深入研究，发现以“净土”为目的的土壤修复治理对自然资源管理有1 0个方面的重要意义和作用。其包括对国土空间生态保护修复、对耕地“三位一体”保护、对全域土地保护和利用、对房地产开发、对其他建设用地、对土地权属保护、对土地资产管理、对自然资源安全、对实现“碳中和”目标、对满足人民群众高质量生活追求的重要意义和作用。三是我国一些地方在“净矿”出让、“净地”出让、“净土”出让方面已获成功经验，而且彰显了这些举措显著的优势和效能。如：江苏省泰州市近年来在经营性建设用地出让方面，对“净地”出让进行了有益的探索与实践。“净地”出让已成为该市优化营商环境的重要指标、推动经济社会高质量发展的有力抓手。综上所述，“净矿”出让、“净地”出让、“净土”出让绝非可有可无的问题，无论从经济效用、政治效用上考量，还是从社会效用、生态效用上考量，都是必需之举。

（二）加快完善“净矿”出让、“净地”出让、“净土”出让相关政策法规。在《土地管理法》《矿产资源法》及其实施条例修改时，建议增加涉及“净矿”出让、“净地”出让、“净土”出让的条款；在制定“耕地保护法”、“国土空间生态保护修复条例”等时，建议明确“净矿”出让、“净地”出让、“净土”出让的内容；针对“净矿”出让、“净地”出让、“净土”出让工作中遇到的重大而突出的难题，建议通过调整政策加以破解。如：在推行“净矿”出让工作方面，有专家建议，可借鉴国外灵活的用地制度来解决采矿用地保障问题。即：在用途上将采矿用地作为特殊建设用地进行单独管理，不受规划和指标的限制。采矿用地指标不作为年度新增建设用地指标进行考核，也不纳入新增年度计划指标管理。矿山建设项目用地在报批时，涉及农用地转用的，可以不占用国土空间规划确定的建设用地规模和年度用地计划指标。还可区分不同矿种，允许矿山企业根据用地形态灵活采用临时用地、农用地征收、租赁农村集体建设用地等方式。在推行“净地”出让工作方面，有专家建议，不断拓宽资金渠道，即通过财政专项基金、银行贷款、社会资金等方式多元化，来破解土地收储“净地”资金来源难题。在推行“净土”出让工作方面，有专家建议，在土壤修复治理的部门协调上，进一步厘清生态环境、自然资源、农业农村、住房城乡建设、林业草原等部门之间的职责边界，有效防止相互“打架”“扯皮”等现象发生。

（三）把“净矿”出让、“净地”出让、“净土”出让作为构建自然资源治理体系、提升自然资源治理能力的重要内容着力推进。在这轮机构改革中，党中央、国务院赋予自然资源部门“两统一”核心职责。如何构建自然资源治理体系、提升自然资源治理能力，创新完善土地矿产使用权出让管理无疑成为题中应有之义。而“净矿”出让、“净地”出让、“净土”出让，已成为创新完善土地矿产使用权出让管理的重要内容。就拿“净地”出让来说，长期以来，我国许多地方普遍采用了“毛地”出让方式。所谓“毛地”，通常指地方政府虽然收回了土地使用权，但出让地块尚存在着权属、拆迁、补偿等问题，不具备受让方全面开工建设的条件。从“毛地”出让到“净地”出让，这不仅体现出地方政府经营城市的能力和水平，也体现出自然资源部门管理土地的能力和水平。笔者建议，一要把实施“净矿”出让、“净地”出让、“净土”出让作为自然资源管理的刚性制度，从顶层上进行科学化、整体性设计。诚然，各地赋存的土地矿产资源，种类品质、开发条件、市场需求等不尽相同。建议在制度设计时，务必既坚持统一性，又显示差异性。二要把“净矿”出让、“净地”出让、“净土”出让作为自然资源部门主导的重大工程来实施。这项工程显然是系统工程，对外涉及许多行业和部门，对内涉及许多业务和专业。故而，对外要在地方党委、政府的统一领导下，由自然资源部门主导，由相关部门密切配合；对内要在自然资源统一管理的前提下，真正实现相关业务和专业的融合。据悉，我国广西、湖北、福建、江西、云南、浙江、贵州等省（区）已把“净矿”出让纳入了矿业权出让制度改革的试点内容。建议自然资源部门抓紧总结推广这些地方的成功经验和有益探索，做到典型引路、以点带面。不难想见，只要通过相关法制、体制、机制和技术、方法、手段的不断创新完善，我国“净矿”出让、“净地”出让、“净土”出让一定能够在各地普遍生根、开花和结果。（本文作者系自然资源部咨询研究中心特邀咨询委员，原国家土地督察南京局巡视员兼副局长，曾任中国国土资源报社总编辑。）