区域协同立法的理论逻辑与模式选择

林珊珊

(中共中央党校 [国家行政学院]报刊社，北京 100091)

党的十九大报告明确提出要“实施区域协调发展战略”，“建立更加有效的区域协调发展机制”；《法治中国建设规划(2020—2025年)》提出要“加强京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、推进海南全面深化改革开放等国家重大发展战略的法治保障”，“建立健全区域协同立法工作机制，加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导”。京津冀协调发展、长三角一体化和粤港澳大湾区建设相继成为国家战略，而区域协调发展对区域协同立法提出了迫切要求。区域协同立法是我国地方立法领域的新实践，明确区域共同发展的立法依据，弥补目前法律供给的不足，平衡地方法治发展之间的差异，妥善解决特定区域在经济发展与社会治理的关键领域中所共同面临的重大问题，在区域协调发展中显得十分迫切。对于协同立法如何进行妥当的制度设计与安排，如何选择确立最适合的协同立法模式，这是区域法制建设的重大探索，也是完善中国特色社会主义法制体系的重要内容。

一、区域协同立法的理论与实践难题

随着区域发展一体化需求的日益增长和区域协调发展战略的不断推进，地方涌现了大量区域协同立法或具有区域协同立法雏形的立法现象，成为地方立法实践的重要内容，也成为近年来立法学研究的热点问题之一。但是当前，在区域协同立法领域，关于协同立法主体、立法事项、协作方式及立法成果性质与效力的讨论还比较缺乏，还存在较多关于立法权限与效力等问题的争议，甚至就连一些基础概念还并不统一，反映出对这一问题的理论共识还有待达成(1)目前类似区域协同立法的称谓很不相同，有“区域协同立法”“地方立法协调”“地方立法协作”“区域地方立法协调”“区域地方立法合作”“地区立法协调”等多种表述。仅在京津冀地区，就有“京津冀区域立法一体化”“京津冀协同发展立法”“京津冀协同立法”“京津冀协同治理立法”“京津冀人大协同立法”“京津冀人大立法工作协同”等多种提法。。从目前我国的实践情况观察，也大多处于摸索阶段。在理论上对区域协同立法予以清晰定位，探求其法理意义并准确把握其实践需要，是研究区域协同立法必须直面的基础性问题。

(一)缺乏直接的法律依据

明确的区域协作立法机制是跨区域治理或者区域合作得以良好开展的基本保障。我国《宪法》序言中将“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念纳入其中，而区域协调发展作为协调发展的重要内容，得到了《宪法》序言的认可。与此同时，我国《宪法》第3条明确了我国的组织原则是遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。《立法法》第72条与第73条关于地方性法规的制定主体、权限与范围也作了规定，但从条文上看，法律只规定了立法主体以及立法主体在本行政区域行使立法权的内容，对协同立法则未予提及。具体到各个区域，《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》《京津冀人大立法项目协同办法》《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018—2020年)》《粤港澳大湾区发展规划纲要》等文件也涉及了相关区域协同发展的内容，这些规定与区域协同立法虽然相关，实践中上述内容也常常被作为解释相关问题的参照，但从法律性质、文本结构与内容上看，它们主要是开展协同立法工作的指导性规范，不能被视作区域协同立法的法律依据，而协同立法的法律地位也未被正式界定，缺乏对行为规则的规范、对权利义务的设置以及对法律责任的明确等内容，立法实践的开展亟待进一步制度化。

对上述情况进行梳理和分析，不难发现，无论采取何种方式来开展协同工作，为了避免直接抵触宪法法律的规定，采取的协同方式往往不具备刚性，这些方式对协同各方没有明确的带有法律效力的约束，因而这种协同有没有以及有什么样的法律效果，实际上具有很大的不确定性(2)有的学者以京津冀三地人大常委会主任会议通过的《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》为例，认为该《若干意见》并不像一般法律规范那样具有完整的假定条件、行为模式和法律后果，也没有关于法律责任的条款，因而应视为三地人大开展协同立法的指导性规范。。出现这种情况的原因，主要在于区域协同立法在法律层面的制度供给比较缺乏。

我国的1954年宪法规定了全国的行政区划(3)1954年以前，省并不是我国最高的地方行政区划，在省之上还有六个大区。1954年撤销了行政大区。现行《宪法》第30条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市；(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”，此后，我国的行政区划虽有小规模小范围的调整，但基本框架已经定型。在这一条件下，基于我国《立法法》的规定，相关的正式法律规则都由中央或地方立法予以规定，似乎并没有给横向的区域间协同立法留下制度空间(4)刘松山：《区域协同立法的宪法法律问题》，《中国法律评论》2019年第6期。；在其他的单行法律中，也并未明确赋予某一超越行政区划的区域主体相应的立法权。近年来，我国虽然也不乏区域协同立法的实践探索，但却鲜有实质的规范性成果。例如，东北三省尽管在2006年签订的《东北三省政府立法协作框架协议》中对于不同的协同立法模式有所提及，但不过是一种概括的方向指引，并不具备操作性，也未在实践中落地；在长三角地区，尽管在大气污染防治方面出台了一些协同立法文本，但局限在特定领域，普遍性不足；在京津冀地区，北京作为首都的特殊行政地位所带来的巨大虹吸效应，使得各协同立法主体无法在实质上处于平等地位，协同立法成果也迟迟未能出台。

综上，我国现阶段的法律体系中并未明文规定地方立法机关能否以及如何开展区域协同立法，地方立法机关的立法权限依然限于处理本行政区域内的事务。但是中央政策则对区域协同立法表达了明确支持，区域协同立法的实践也已在开展。法律制度供给的缺乏导致在实践中对立法事项、立法权限等界限的划分还不清晰。法律制度供给的缺乏至少带来两个问题：一是地方立法机关担忧制定规则时超出自身立法权限而需承担责任，从而影响其开展协同立法的积极性，或者在制定规则时照搬上位法的规定；二是由于缺乏系统的规制，使得地方立法机关有可能超出自身立法权限，从而导致违背我国关于央地立法权的相关规定。

(二)立法权限尚待明确

区域协同立法中的“区域”并不能直接等同于行政区划概念。“区域”一词本身是个空间概念，在国家逐步推行区域协调发展战略过程中，通过国民经济和社会发展规划、区域发展专项规划纲要和各项区域发展政策等而确定了不同区域。这里区域的概念更多的是将空间属性注入经济发展政策中所形成的特定指称，而有别于《宪法》第30条所明确的行政区划。也正是基于此，区域立法的主体虽然与地方主体有所重叠，但并不能一一对应，其立法权限也不能直接适用《宪法》和《立法法》的相关规定。

同时，协同立法不能简单等同于地方在立法工作方面的合作。区域协同立法，首先是立法权行使方面的协同，即有地方立法权的机关站在国家协同发展战略的高度，立足于区域发展的整体利益，在行使自身立法权过程中的自主性、适应性约束。我国《宪法》和《立法法》针对不同层级的行政区划，对其立法权限和立法程序有明确界定，而地方立法权限的分配则以行政区域作为标准，各行政区域的立法主体只能针对本区域内的事项进行立法。《立法法》第73条划定了地方性法规可以规定的事项范围：一是为了保证上位法实施的执行性事项；二是有关地方性事务的事项；三是全国人大及其常委会专属立法事项之外、中央还未立法但是依据本地区实际需要立法的事项(5)《立法法》第73条规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：(一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”。但是，提供行之有效的法律规范、促进区域发展才是区域协同立法的目标所在，相关的立法活动须立足于区域的发展需求，需要针对区域间共同存在或有牵连的问题，并对这些事项进行协商沟通、达成一致。但宪法法律对这个问题并没有作出规定，这就不免导致在现实中，若某个事务与其他行政区域产生关联，那么就无法被视为地方性事务，抑或哪怕属于执行法律行政法规的事项，地方也无权立法。那么，如果某些确属区域协同的事项不能被视为地方立法时，或者在需要上升到全国人大及其常委会专属立法权限时，那么此种立法活动涉及事项的边界应如何界定？目前还有诸多理论和实际问题需要解决。

(三)协同立法的主体尚不明确

目前，在我国特定的行政区划内，立法主体是特定的。但在涉及区域协同立法的时候，势必会打破既有的行政区划范围，提出并推进跨行政区划的协调发展。因此，确定区域协同立法权的主体，也是无法回避的一个话题。在这个问题上，争议主要集中在人大和政府之间的关系方面。在现实中，协同立法主体有三种常见表现形式：一是地方人大与地方政府共同构成区域立法主体。具体而言，地方性法规侧重自主性和创制性，而地方政府规章侧重于相应解释性或执行性立法。二是基本依靠政府推动。在一段时期内，我国区域立法工作主要依靠政府推动，例如东北三省2006年签订的《东北三省政府立法协作框架协议》的协作主体就是东北三省政府。此外，尽管在一些具体领域的法律中规定地方政府可以建立相应的联合协调机制(6)例如《水污染防治法》第28条规定：“国务院环境保护主管部门应当会同国务院水行政等部门和有关省、自治区、直辖市人民政府，建立重要江河、湖泊的流域水环境保护联合协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”，但跨行政区划的政府之间能否以及如何协同立法也是需要说明的问题。三是坚持人大在协同立法中的主导作用。这种主导作用目前主要体现在编制立法规划和年度立法计划上，还比较有局限。同时，在实践中还存在人大常委会的内部机构、政府的组成部门和内设机构作为协同立法主体的情况。实际上，立法机关的相关工作机构基于彼此在立法层面的职能而进行的业务合作是目前常见的协同立法方式，如京津冀三省市的人大常委会主任会议于2015年分别通过的《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》。就目前的现实情况来看，在京津冀、长三角地区举行立法联席会议的主体，涵盖了不同行政区域的人大专门委员会、人大常委会主任会议及法制工作机构等多个主体，它们之间能否协同立法以及立法权限如何，目前也缺乏明确规定。随着立法权的下沉(7)《立法法》第72条规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”，设区的市之间在理论上也具备了协同立法的可能，而对设区的市之间是否有必要开展立法协同以及如何进行立法协同，目前尚未见到专门的理论探讨。

关于区域协同发展的协调机关，其性质与职能目前也尚无定论，现实中存在较多争议，在区域协同立法中的地位还需要进一步阐明。例如，长三角区域合作办公室的人员虽然涵盖上海市、安徽省、江苏省和浙江省的人员，但现有政策文件并未明确其是否属于协调机关，尽管在实践运行中，它承担了一定的管理、统筹的职能，但它是否具有立法权和执法权，却是尚未得到说明的前提性问题。此类区域协调机关的性质如何，与区域发展的大局息息相关，特别是涉及三个关税区、三种货币、三种法律制度的粤港澳大湾区。粤港澳大湾区建设领导小组是国家层面的区域发展指导机构，其在粤港澳大湾区发展进程中发挥的是决策指导功能而不是粤港澳大湾区发展的区域协调机构。此类机构究竟是什么性质，在现实中发挥什么作用，以及是否享有立法权，这些都是需要论证和厘清的问题。而如何在区域协调发展的大背景下，完善地方立法事项的协同路径，尤其是地方性法规、地方政府规章和地域特色治理事项的互相借鉴融合，打破区域治理过程中立法主体的权限藩篱，使区域协同立法在技术层面、内容层面和程序设置上都具有整合效应，乃是我们明确立法主体权限范围的重要目标(8)金梦：《立法者心智：区域协同立法机制构建的动因》，《法学》2021年第1期。。

(四)经济发展与规范建构之间的张力

区域协调发展是以区域存在差异为前提的，其根本目的是通过在更大范围内有效配置资源，发挥比较优势，追求合作共赢，实现优势互补、共同发展，因而需要对区域内各发展主体的利益需求以及区域内各主体之间的关系等问题作出稳定的、系统性的有序安排。在此过程中需要对利益进行平衡与取舍，这也正是立法所承担的任务。但现实中，二者的矛盾却比较尖锐：区域发展内含着对效率的诉求，要求通过赋权来推动经济发展，而区域协同立法内含着对公平的诉求，要求通过限制权力达到规范和稳定。协同立法强调立法权主体的合作，更大范围地集中立法资源和智慧，整合区域立法资源优势、增强地方立法总体实效、推动区域协同发展，无疑将会对区域发展起到积极作用(9)焦洪昌、席志文：《京津冀人大协同立法的路径》，《法学》2016年第3期。，但与此同时带来的问题是，这可能进一步带来立法博弈的加剧，加大区域内各主体间的协同难度。例如，有的产业结构同质化的区域，各地政府通过行政立法人为制造障碍，以期维系地区内的产业优势，这不仅不利于营造良好的营商环境，也势必给协同立法带来极大的现实困难。

市场主体的自主性受到足够的重视与尊重，这是区域协调发展的前提，也是推动区域立法的重要动力。支持区域协同立法的一个重要理由，就是它能够有效率地提供社会建设中所需要的规则，因为规则的统一有利于资源的自由跨界流动，而且区域协同立法本身也是为了促进资源有效率的运用。很长一段时间内，我国的区域协同立法过于依赖政府，大量通过行政契约或行政协议等手段来促进行区域间的利益共享。不可否认，这的确能够满足改革的效率诉求，但同时也会造成市场和其他社会组织功能的相对消减和弱化。如果立法不能恰当地反映这些主体的利益诉求，那么区域协同立法在很大程度上就只是政府意志的体现，这与区域协同发展的初衷与目标相悖。当前在我国，虽然推进协同立法有其历史必然性，但也亟待在共建共治共享的理念下，寻求国家、政府、市场与社会公共领域的全面合作，以尽量缓解经济发展和规范构建之间的紧张关系。

二、区域协同立法的实质

协同立法不是探索独立于中央和地方立法权之外的“第三种立法权”。从形式上看，区域协同立法是由横向的行政区域进行的立法行为，但其实质是对中央与地方的关系的妥适处理，是秩序与活力之间的平衡协调。这里的问题是，区域协同立法究竟是要突破现有的法律规定，创制一种新的立法主体，还是在现有的立法体制下，通过对一般地方立法的发展与完善来达到“协同”的目的？有学者认为，如果区域协同立法的功能定位为要创设以跨行政区划的区域作为新的立法主体，那实际上不仅是对现有中央和地方立法权限的重新分配，也是对宪法第 30 条规定的行政区划进行重新设置(10)刘松山：《区域协同立法的宪法法律问题》，《中国法律评论》2019年第6期。。如果不是创制一种新的立法主体，那么在宪法规定的单一制国家结构形式这一根本前提下，横向行政区域之间是否可以通过各种方式来达成协同立法的意思，并在此基础上单独或者共同立法？针对这一点，我们必须明确下列问题：

(一)协同立法不改变地方立法的地域效力

根据法律规定，地方性法规的适用范围不能突破该地方的行政区域范围。但在区域立法协作中，协作各方则适用内容相同或相似的地方性法规。从形式上看，这似乎是对地方立法效力范围的扩张，实则不然。我国的区域协同立法以地方立法为基础，实现区域内规则协同的方式是区域内所有参与协同的地方立法机关各自制定经协商一致的地方性法规，这些地方性法规仅在本行政区域内生效。观察此类地方性法规的制定过程，确实存在由某一地方立法机关主导，其他地方立法机关经由沟通、协商，对相关立法性文件进行研究并提出意见的情况，但最终所制定的地方性法规仍然由各协作方以各自的名义发布，在立法合意的指引下，多个地方立法机关各自制定仅在本区域内实行的立法性文件。差异只是在于，协作各方在“跨行政区域”方面产生合意，而协作各方所适用的相应的规范性文件在内容上存在一定程度的趋同，但这并不意味着协作各方地方性法规的地域效力发生了改变。例如，京津冀两市一省在多次就机动车和非道路移动机械排放污染防治这一立法事项进行沟通与协商的基础上，于 2020 年 1 月 11日首先由河北省十三届人大三次会议高票通过了《河北省机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，接着，《北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》《天津市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》分别于1月17日、18日在北京、天津两市人民代表大会上通过。这种“一个文本，三家通过”的形式并未改变地方立法的效力范围。

(二)协同立法不意味着地方立法的权限扩张

《立法法》第81条规定，国务院部门可以联合制定规章。这一内容的单独设置说明国家机关之间联合行使制定规则的活动需要予以特别授权。但是它与地方立法机关之间的协同立法活动存在明显差异。虽然协同立法过程中，若干地方立法机关相互配合，但是最终的立法成果并不是一部超地方性法规，而是分别制定目标一致、内容衔接、重点突出、特色鲜明、程序协同、绩效共享的立法内容。即使某一措施在整个区域内实质上是一致的，也是以多部立法规定一致的方式来实现，而并非是单一地方立法机关制定的规则通行于整个区域。因此，即便开展区域协同立法，地方立法机关仍是使用其制定地方性法规等法律文件的权力参与，而并未使用新的权限。如前所述，在合意的指引下，多个地方立法机关各自制定仅在本区域内实行的立法文件，是可以达到协调统一的实质效果的。这种方式在现有立法体制下可以实现，并未突破现有中央和地方立法权的设置规则。因此，区域协同立法以地方立法活动为基础，只是在立法事项上是“跨行政区域”的，但并未意味着立法权限的扩张。

(三)协同立法对立法主体的独立地位无碍

区域协同立法是区域内的有关立法主体在某个特定区域内对相同或类似事项采取相同的步调进行立法，形成一致的行为规则和意思表示，力求解决区域内法制冲突和不一致等问题，以达到区域内法制的协调与统一，促进区域协同发展全方位深入进行的目的。这需要立法主体在立法节奏方面相对一致，立法内容方面相对趋同，但这对地方立法权行使主体的独立地位并无碍。协同立法始终以地方立法为依托，并不意味着地方立法权的让渡。首先，在目前的实践中采取的签署“框架协议”的行为，此类协议基于各方合意，并不是一种刚性约束，不是任何一方立法权的限缩。其次，立法项目是否向人大及其常委会提出，仍由有提出立法议案权力的主体(如有关地方的人民政府、人大常委会主任会议、人大专门委员会、人大代表联名等)各自根据法律规定进行。再次，协同立法活动对具有立法案表决权的地方人大常委会组成人员不产生约束，自然也不能成为统一审议机构向常委会组成人员作出立法说明的法定理由，法制工作机构对法规案作出修改的正当理由始终是“常委会组成人员的意见和其他各方面的意见”，而并不是区域协同立法的有关安排。

三、协同立法的主要模式

如前所述，区域协同立法无论是在立法程序的多元信息合作机制中，还是在立法内容的沟通协调机制上，都只是在规范的制定过程中加入了各方主体协调的因素，是各个地方立法权在行事方式上的变革而非对立法权限和立法体制的根本性突破。它与一般的地方立法存在的差异在于，它以区域立法需求为导向进行价值选择，所着眼的属于区域性问题，因此模式有别于一般地方立法。当前的区域协同立法，应在维护国家宪法体制稳定和中国特色社会主义法制统一的前提下，探索适宜的协同立法模式。目前我国的区域协同立法的方式比较多样，本文选取其中的中央统一立法、示范协调、自主协商等几种典型模式进行探讨。

(一)中央统一立法模式

该模式是指以国家发展战略和宏观政策为促生机制，在顶层立法理念指引下，起草制定统一法律规范。与这一模式相关的一个问题是立法机构的问题，即地方自主或是由中央设立专门的区域协作立法机构。在域外，立法机构一体化是美国、欧盟等国家和地区开展区域立法合作的主要方式。在美国，独立管理局的制度构建在很大程度上解决了跨州立法协同的问题。例如，1933年，美国参众两院通过《田纳西流域管理局法》(TVAA)，设立了田纳西流域管理局(TVA)，其职能是促进田纳西流域的能源、环境与经济发展。根据TVAA的规定，TVA可以通过、修改和废止地方规章，并拥有一定的司法权和行政权。此外，美国州际立法协定有特定的实施机构，由法律来规定该机构的法律地位及运行规则，其立法权力来自于各个缔约机关的授予，是它们将自身关于处理该事务的部分或全部的权限转移给管理机关(11)叶必丰等：《行政协议：区域政府间合作机制研究》，北京：法律出版社，2010年版，第19页。。在欧盟，各成员国之间进行联合立法，主要是由专门成立的超国家机构，并授予该机构以立法权(12)刘秀文等：《欧洲联盟政策及政策制定过程研究》，北京：法律出版社，2003年版，第104页。。

在我国，目前有不少学者主张建立统一的立法机构进行协同立法。例如，有学者建议我国中央政府应设立一个区域协调管理委员会,其主要职能是区域管理，对区域协同立法的相关事项作出统一安排(13)陈瑞莲等：《区域公共管理理论与实践研究》，北京：中国社会科学出版社，2008年版，第314页。。还有学者建议成立由区域内各地方政府组成的“区域行政立法委员会”，作为制定针对区域内共同事项的行政立法机构，该机构由全国人大及其常委会或国务院授权而取得立法权，其制定的立法通用于各行政区域内(14)方世荣、王春业：《经济一体化与地方行政立法变革——区域行政立法模式前瞻》，《行政法学研究》2008年第3期。。

通过成立统一的立法实体机构的方式促进区域协同立法，在不少国家和地区的确运行良好，有可资借鉴之处，其优势是能够在最大限度内保证区域内规则的一致性，有助于形成区域内统一的规则体系。但是必须看到，该模式是与相关国家和地区特有的政治、法律制度密切联系的，在我国国情下，该模式至少遭遇着以下障碍：

一是合法性问题。在美国，州际契约可以规定成立相应的管理机构来具体实施法律。州际契约是指两个或更多的州为解决跨州界问题而签订的一种法律协议，这种法律协议兼具契约和各州制定法的双重属性。虽然美国宪法对州际契约作出了限制性规定(15)美国宪法第1条第10款规定，未经国会同意，任何州不得和另外一州或国缔结任何协定或契约。，但由于在《邦联条例》时期州际协议能够有效解决跨州事务，加之当时边界争端纠纷大量出现，迫使联邦宪法的起草者们决定在宪法中授权各州平等制定州际协定，以双边或多边方式解决跨行政区域问题，从而使得州际协议成为美国各州之间解决州际问题的常用方式，并通过联邦法院一系列司法判决而获得了合宪性(16)宋方青：《论我国区域立法合作》，《政治与法律》2009年第11期。。但在我国，若要创制一个新的拥有立法权的主体，那么该机构的成员如何产生，它与相应的权力机关、行政机关的关系如何确定，在目前是欠缺组织法依据的，而要创制此种机关，势必涉及对《宪法》《各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《立法法》等的修改，由此而带来的制度变迁及运行成本是我们不能忽略的一个问题。

二是效力位阶问题。有学者主张区域行政立法的效力位阶应当介于省级的地方性法规和地方规章之间，这样的安排主要是基于立法主体的性质及权限，不能因为区域行政立法适用范围广而使其效力高于地方人大和地方性法规(17)史德保：《长三角法学论坛——长三角区域法制协调中的地方立法》，上海：上海人民出版社，2008年版，第103页。。仅就行政立法来说，该观点有一定的合理性，但是当前协同立法的主体不仅包括地方政府，更主要的是地方人大及其常委会，统一立法机构制定的规则与地方政府规章、地方性法规之间的效力层次如何，这也是我国当前的法律尚未明确的问题。

除此之外，立法机构一体化还面临机构成员的产生问题、法律文件的合法性审查问题等。不得不说，该模式与我国的单一制国家结构、人民代表大会制度以及立法体制等存在制度上的“排异”。在区域协同立法实践中，现有法律体系的稳定性是需要考虑的一个基本问题，而该模式则面临重大的变革和运行成本，现实操作性不高。因此，目前我国不应过多强调在立法机构上的创制和统一，而应重在强调对涉及的有关立法内容，在中央层面实行协调和监督。

(二)示范协调模式

该模式是指通过一地的立法向其他地区提供示范性制度规则，继而由其他地区参考拟定相同或相似的地方性法律制度，以实现区域法制的协调或统一。此种模式在我国东北三省最早采用。东北三省围绕相应的重点和难点立法项目成立联合工作组，对共性立法项目由一省牵头组织起草，其他两省进行配合；其他立法项目则由各省各自立法，立法成果由三省共享。

在国外也存在此种模式，主要是用于协调本国地方间的法律冲突。例如在美国，示范法是“由美国统一州法全国委员会制定的法案，推荐给各州作为立法时的指南，由其借鉴或采纳”(18)曾涛：《示范法比较研究——以公约为视角》，《武大国际法评论》2004年第2期。。以示范协调的方式进行协调立法，能够有效解决地方法律冲突，在促进不同地区之间的法律协调、推动法制统一发挥积极的作用。此外，在国际法上，示范法也应用很广，主要是用来协调法律冲突、推动国际社会法律趋同和统一。

与中央统一立法模式相比，示范协调模式更为灵活，也更具可操作性，比较适合将“有序疏解北京非首都功能”作为战略核心的京津冀地区。但是过于强调区域内某省或某地区作为主导进行立法，对于像京津冀这种地区间本就存在政治地位不平等现象的区域而言，也要考虑到可能出现的区域内治理主体的自主性与积极性不足，以及治理方式的创新性不足等问题(19)焦洪昌、席志文：《京津冀人大协同立法的路径》，《法学》2016年第3期。。因此在实践中，要充分保证各地就某一立法事项的充分协商，在意见达成一致后确定出示范性法律文件或立法意见，供各地方主体参考；之后由地方立法主体在不违背区域合作原则、不违背各地现有法规的情况下，结合本行政区域的具体情况，对确定的示范性法律文件进行非根本、个性化的修改，再交由各地人大常委会分别审议通过，形成不同省市的地方规范性文件(20)王春业：《自组织理论视角下的区域立法协作》，《法商研究》2015年第6期。。另外，这种示范协调模式在具体的立法过程中还表现为对涉及区域内企业或公民的权利义务、产业结构调整与产业转移、区域市场规则等重要问题，可以由专家学者或由其组成的职业团体、学术团体，在充分调研的基础上先行起草示范性法律文本，再推荐给立法主体，作为法案的草案审议通过。在此过程中，各地立法机关可进行充分协商，结合各地实际情况将示范性法律文本转化为各自的地方性法规。

(三)自主协商模式

这种模式是指以区域为基础，各立法主体立足于地方立法权限，在立法的各个环节信息互通、充分协商，在此基础上制定适用于区域内的立法文件。例如，《京津冀人大立法项目协同办法》规定，立法协同项目草案拟定后，由三方同步调研、同步论证、同步修改，对涉及的难点、重点、焦点问题联合攻关，从而形成区域立法同步制定、起草、审议通过、实施的方式。

自主协商模式在实践中常见为以协同立法联席会议的方式进行协商沟通，形成共识文本，然后各自依法定程序审议、报批、发布、实施(21)戴小明、冉艳辉：《区域合作立法的有益探索与思考——基于〈酉水河保护条例〉的实证研究》，《中共中央党校学报》2017年第2期。。

在域外的实践中，不少国家和地区将联席会议作为协调各立法合作主体行为的一种方式。例如，欧盟峰会由各成员国首脑定期召开，这是一种会晤型联席会议，尽管并不涉及具体的立法合作内容及方式，但其关于欧盟重大事项所作出的决定是各成员国开展立法合作的基础。而由各成员国相关领域的部长所构成的部长理事会作为欧盟的立法和决策机构，则在欧盟各立法协同过程中处于主导地位。在我国，此种模式的典型是湖北省恩施州人大常委会和湖南省湘西州人大常委会于2015年制定通过的《酉水河保护条例》，双方先后举行两次立法联席会议，会议成果先是以会议纪要的形式呈现，随后纪要的内容被贯彻到立法文件中，最终分别出台条例。

区域立法联席会议是一种比较松散、灵活的合作方式，有利于加强交流、促进合作。但该方式面临的最大障碍是缺乏相应的实施保障机制。

一是合作决议的效力问题。首先，联席会议的地位与性质模糊。它并不是法律规定的联合立法机构，这一点固然是规避了组织法层面的合法性问题，但缺乏正式的法律依据也无疑会制约协同立法的权威与效果。在这种情况下，各方基于联席会议的权限范围所达成的一致意向，无法构成联席会议这一行为本身的合法性依据，也无法由此获得对决议的强制执行权。其次，合作决议没有有效的执行机制。联席会议决议并无相应的保障实施机制，倘若合作一方反悔或违背联席会议决议，在目前的情况下也缺乏有效的救济途径。对上述问题，有学者认为，一方面合作决议属于契约，它是合作各方自愿协商基础上的契约，另一方面联席会议的组成成员是各地的公权力机关，因此又属于受法治原则调整的规范，从上述两方面的性质来看，其执行是可以得到保障的(22)戴小明、冉艳辉：《区域合作立法的有益探索与思考——基于〈酉水河保护条例〉的实证研究》，《中共中央党校学报》2017年第2期。。这一观点与美国的州际契约有一定的相似性，但美国州际契约的效力和执行是与其双重主权原则息息相关的，在我国的现实背景下，这样的探索必然遭遇制度性障碍。

二是合作决议的履行问题。在司法层面，美国的司法制度赋予了州际契约可诉性，因此其履行得到了保障，与此同时，还借由司法审查制度来平衡联邦与州之间的关系。而此种契约式的协同立法在我国现有法律与政治框架下，其约束力仅在经验的层面而非逻辑的层面上存在。从契约的视角理解，协同立法过程中的协商越充分，各方遵守的可能性越高。但现实复杂多变，违约的情况难以避免，而各相关主体对此种违约情况的应对能力是比较弱的。在现有条件下，可以考虑从以下层面解决合作决议的履行问题：首先，区域立法合作决议具有契约性质，基于此，各主体在订立区域立法合作决议时可以事先约定好争议解决方式。其次，在实践中，约定争议解决方式可借鉴立法的批准程序，向决议各方的共同上级权力机关申请裁决。最后，从构建规范、长效的区域立法合作争议解决机制的角度，可以考虑建立公权力主体之间争议的仲裁、调解机制，或者完善行政诉讼制度，将行政机关之间的争议纳入司法审查的范围之中。

受制于上述问题，区域内各有权立法主体通过自主协商后，通过各自的立法程序进行立法，虽然可以在一定程度上解决合法性问题，但这种磋商协调倘若缺乏有效救济，则无法获得刚性的约束力，从而也就难以在事实上达成通过制度设计来完成立法合作的目的(23)宋方青：《论我国区域立法合作》，《政治与法律》2009年第11期。。当前的区域协同立法实践大都是在一种相对松散、彼此约束力不强的条件下进行的，依赖的往往是区域内各立法主体间所存在的相互信任。在现有的立法体制下，要保证制定良法并使其发挥出实际效能，需要中央国家机关与多个地方立法机关之间、刚性的制度与柔性的观念之间的密切配合，在协作机制层面不断创新，使协同运作走上更加规范的制度化轨道。

四、结语

区域协同立法是地方立法机关间协同解决跨行政区域事务的立法行为。它以地方立法为基础，并未突破我国宪法法律规定的地方立法主体及其权限，它不是要“制造”一个新的立法层级，而是要以需求为导向，以解决问题为目的，通过机制创新使立法工作和立出的法更管用、更有效。然而，区域协同立法的确在实践中表现出与一般地方立法的差别，因此，一方面，厘清其基本内涵，明确其在我国立法体制中的方位，明晰其主体及权限等理论问题，是合法合理开展协同立法的前提；另一方面，在遵循法制统一的基础上，立足于现有的立法资源，依托于地方立法，不断探索和创新适合于不同区域的协同立法模式，不断提升区域协同立法质量，有利于有效应对实践难题，使区域协同立法在改革发展中发挥更大作用，为实现区域合作共赢、优势互补、共同发展作出积极的贡献。