乡村振兴战略背景下提升基层政府“三农”政策落实能力的路径探索

刘慧扬

（中共沈阳市委党校，辽宁沈阳 110034）

乡村振兴战略是十九大报告中关于“三农”工作的重要战略部署，乡村振兴战略的实施事关国计民生，事关“两个一百年”奋斗目标的实现。而乡村振兴战略实施的关键在于基层政府相关“三农”政策的落实和实施。

1 辽宁省农村基层治理的现状

1.1 取得的成就

辽宁省在推进乡村振兴战略中，认真落实中央、省关于乡村振兴工作的决策部署，坚持农业农村优先发展总方针，不断深化农业供给侧结构性改革，农村发展活力显著增强，城乡融合进程扎实推进，认真贯彻落实党中央及省市关于精准扶贫、精准脱贫相关政策，顺利实现2020 年全面建成小康社会的目标。部分村镇经济社会发展较快，如辽宁省沈阳市新民周坨子镇、辽中区靠山屯村、大连庄河大洼村等，农业产业规模体系完整，村镇人均收入水平较高，村里基础设施建设较为完善，不仅实现了全面脱贫，还为乡村振兴发展奠定了坚实基础。

1.2 “三农”政策落实的制约因素

乡镇“三农”政策落实的制约因素主要体现在以下3 类。1）部分政策实际操作性有待提升。以东北地区的秸秆焚烧为例，相关法律法规均针对秸秆焚烧做出了明确规定，但现行的法律法规多数只是做出了“各地依据实际情况划定禁烧区”的笼统性规定，尚未指出划定方法或者指导意见，而在调研中发现，多数乡镇对秸秆焚烧的要求是“一禁了之”，而村干部则认为实施力度和方式方法有待提升，尽管禁止焚烧，但人们还是通过各种方法焚烧秸秆。关于秸秆的资源化利用，相关政策法规对利用方式进行了罗列，但如何资源化利用及相关的技术性支持，各地基层仍在进行探索。2）政策落实中基层政府的作风有待改进。部分乡镇干部因人手不足，待遇较低，工作缺乏积极性，为落实任务而落实，形式大于实际。以“厕所革命”为例，基础设施的不完备是农村公共厕所改革的难点。很多农村地区缺乏正规的污水处理系统，对生活污水的随意排放，导致粪便难以科学处理［1］。而提供给村民的厕所改造方案与现实脱节，盲目改造了很多并不适用的厕所，甚至出现了很多“尬厕”，旱厕改造应因地制宜，注重实际环境，因户施策，而实际操作中，有的乡镇没有考虑到东北冬天天气因素，导致改造后马桶冬日结冰无法入厕；有的乡镇考虑到天气因素，却没有考虑到实用性和美观性因素，将马桶安置于灶台对面；有的乡镇在为了完成任务，忽略实用性因素，没有做给排水改造，仅安装了马桶，导致马桶不能实际投入使用，浪费了国家的资金补助，改造后的厕所无法投入使用，旱厕依然不可或缺。党的十九大提出乡村振兴战略以来，政策的顶层设计不断完善，地方不断出台相关配套政策，确保乡村振兴总体目标的实现。而各地农村实际情况存在复杂性、多样性，关于政策的实施不能搞“一刀切”，应结合各地的实际情况确定政策实施方案。3）惠农政策因资金问题落实程度低。辽宁省出台了多项惠农政策，并给予了相应的资金支持，然而，一些惠农政策的资金支持要求省补贴和县、乡镇财政有一定配比。目前，辽宁省沈阳市辖区内各县财政资金较为紧张，将这一政策下放到乡镇，乡村财政收入更加困难，于是将政策变成各村有实力完成此项改造的将获得财政补贴。原本经济条件好的村环境和经济越来越好，而原本经济条件不好的村没有什么实质的改变，从而导致农村经济两级分化加剧。

2 史密斯模型下的“三农”政策落实能力分析

2.1 史密斯模型理论简述

史密斯模型是运用模型方法分析公共政策的较具代表性的理论。史密斯从政策执行过程和影响政策执行因素角度建构了其政策执行模型，将影响政策执行因素演化为理想化政策、执行机构、目标群体和政策环境。理想化政策是政策制定者试图追求的；目标群体是受政策最直接影响的，必须对政策采取适当反应的符合政策要求的群体或个体；执行机构是政府机构中负责政策执行的组织；环境因素是影响政策执行和受政策执行影响的要素［2］。史密斯政策模型将政策执行演变为一个各因素相互作用的动态过程，因此利用史密斯政策执行模型可以还原农村政策执行过程中的各个环节。基于史密斯政策执行模型，从理想化政策、执行机构、目标群体和政策环境4 个维度对基层政府在政策落实中的能力提升进行分析总结。

2.2 “三农”政策落实中存在的问题

2.2.1 地方配套政策滞后

新中国成立以来，每年中央和地方政府都会出台大量的“三农”问题相关的政策法规，如每年政府一号文件，都为农村、农业和农民的发展指明了方向，但政策的落实，深化农村改革、实现乡村振兴需要多部门联动。在政策法规查阅过程中，可以发现一部分农村相关法律、法规条文中规定的处罚标准、执法主体缺乏相关具体的配套政策，导致政策内容纵向上无法细化到基层实际操作中，横向上缺乏相关配套政策支持。部分政策、法规自身的制定存在法律漏洞，如散户养殖污染问题，根据相关法规，环保部门只能对规模以上养殖户污染问题进行处罚。那么规模以下的散户养殖污染的监管的问题，一直缺少法律依据，导致实际问题始终没有得到有效解决，浪费政府公共服务资源。政策制定过程中，缺乏对基层的实际调研和探讨，导致一些政策与农村的实际情况存在较大差距，落实难度较大，而上级监督检查中，通常通过基层部门纸面汇报完成工作任务，实际效果并不理想。

2.2.2 政策执行主体力量薄弱

执行机构包括政策制定者、执行者和目标群体，在调研中发现，政策执行主体力量较为薄弱，主要体现在乡镇政府工作人员数量严重不足。辽宁省2016 年、2017年、2018 年3 年没有开展公务员考试，辽宁省各级公务员队伍编制均存在较大空缺，人才外流，导致省里向市里借用人员，市里向区县借用人员，区县只能向乡镇借用人员，最终导致乡镇实际工作的公务员人数极少。其中还有部分人员通过遴选考入上级工作单位或升迁调任其他工作岗位，通常以基层工作作为跳板，2018 年部分乡镇政府呈现出工作人员紧缺的状况。目前，在乡村振兴过程中，大量“三农”政策压向乡镇政府，乡镇政府面临着任务重、人员少的现实紧迫情况。而工作任务较重，导致部分乡镇工作人员为了完成任务去执行政策，政策落实不实的现象普遍存在。一些乡镇因人员不够，工作无法开展，开始雇佣临时工作人员，而乡镇基层群众文化素质普遍不高，沈阳市村委会现有成员6 000 余人中，高中及以下学历人员占比超过70%，文化素养和综合能力相对薄弱，雇佣临时工作人员也很难雇佣到有能力完成工作任务的工作人员，严重制约了其公共服务的开展，服务农民的能力严重不足。政策从顶层制定到具体执行的整个过程中，执行结果严重偏离，违背“三农”政策预设目标甚至转化为对立面［3］。

2.2.3 目标群体缺乏参与意识

政策制定和执行环节中，目标群体均为决定政策取得良好效果的关键因素。“三农”政策的目标群体主要是农民，农民是乡村振兴的主体，农民对于政策制定的满意度最有发言权。农民参与到政策制定和执行过程中，更有利于执行机构与目标对象的良性互动，积极反馈政策执行效果，能够促进政策内容不断完善。然而调研中发现，大多数农民认为农村政策制定、执行、反馈都是政府职能部门的责任，政府怎么安排，老百姓就怎么做。农村居民对于公众参与方面认识明显欠缺，自身的作用与价值没有到充分体现，更多的是政府占据主导地位。村民受到传统的官本位主义影响较严重，思想依然停留在“等靠要”阶段，这种传统的保守思想也是导致公众参与一直在低位徘徊的一个重要原因。这种因素，直接导致“三农”政策的制定、执行始终是上热下冷、外热内冷，其实归根结底就是政策执行机构缺乏与村民的长期互动，广大村民的积极性没有调动起来。

2.2.4 经济环境和文化环境制约政策落实

政策环境包括政治环境、经济环境、文化环境等诸多方面因素，“三农”政策落实困难其中较为关键的问题是经济环境和文化环境的制约。经济环境制约主要体现在政策执行缺乏资金支持，资金是乡村振兴的基础保障，乡镇经济的发展能够为乡村振兴提供充足的资金来源，只有充足的资金作为“硬件”上的保障，才能更有效地推动惠农政策落实。当前，辽宁省沈阳市老4 县（市）政府的能力和财权十分有限，资金的来源主要依赖于上级政府或其他部门的财政投入，乡镇普遍财力严重不足，财政收支调控能力较弱，有的乡镇长期靠输血吃饭。2018 年，沈阳4 县（市）乡镇一般公共预算收入完成17.9 亿元。其中：辽中区乡镇完成3.8 亿元，新民市乡镇完成3.4 亿元，法库县乡镇完成6.8 亿元，康平县乡镇完成3.9 亿元，4 县经济总量加一起也只有17.9 亿元。乡镇带动农村经济发展的能力不强，甚至有的乡镇还有沉重的债务负担，债务加重不仅影响乡镇政府的正常运转，也导致中央补贴一部分资金的“三农”政策无法落实，只能勉强落实上级政府全额补贴的项目。可见，基层政府财政的薄弱会导致财政陷入困境，财力下降致使政策执行能力缺失，乡镇公共产品供给不足，社会保障水平不高，公共管理和服务不到位，与乡镇经济发展滞后形成恶性循环，资金问题成为“三农”政策落实的瓶颈之一，从而导致了公共资源享受的不平等。国家在转基因农作物种植的问题上没有明确立法，调研中我们发现，近两年春耕时，沈阳市农村地区地方政府按照上级要求，干预禁止种植转基因农作物，秋收时却默许与非转基因农作物一并收购，一些按照政府要求主动拔掉转基因农作物的农民，对此意见很大。

文化制约主要体现在农村居民整体文化水平不高。随着社会发展，农村治理的基础正在发生深刻变化，农村空心化、家庭空巢化成为普遍现象。乡村人口持续减少，以老人、妇女和儿童留守为特点的农村空心化，伴随的是劳力和智力的外流。沈阳市有行政村1 500 余个，村民小组10 000 余个，常住居民约80 万户，全市现有村委会成员6 000 余人，平均年龄49.2 岁，大专以上学历1 400 人左右，占比%，高中学历1 800 人左右，占比约30%，初中学历2 800 人左右，占比46%，小学学历24 人，占比较少。群众对政策制定的参与、对政策执行的互动、对政策效果的反馈均缺乏参与意识，制约了政策执行过程中的逐步完善。

3 提升基层政府“三农”政策落实能力的路径探索

3.1 加强动员农民参与政策制定和执行的力度

政策执行的有效性与目标群体的参与程度呈正相关，即目标群体参与政策制定和执行越广泛，政策自身产生的效力越趋近于最初的期望值。“三农”政策执行效果的好坏不能由政策制定者来评判，而应由作为农村主体的农民来考量。鼓励社会团体、个人、民间组织等其他主体以主人翁的态度参与政策的制定和执行，只有这样才能大幅度提高政策的执行力，摆脱政府单一主体执行力不从心的困境［4］。只有运用农民的思维逻辑，动员农民主动参与进“三农”政策的制定、执行，才能充分发挥农民参与“三农”政策执行的作用，确保政策、法规制定的科学性和民主性，才能正确评价“三农”政策的绩效，推进国家各项惠农支农政策目标的实现。因此，需要加强以下3 点具体举措。1）提高农民群体参与制定、执行、反馈“三农”政策的积极性，提升农民的参与意识，使其意识到自身是乡村振兴的主角，有机会参与到农村事务决策中来。2）鼓励农民参与相关政策落实的培训，使农民更深刻地了解到政策内容、执行目的、预期效果，从而更有效提供反馈建议。同时，能提升基层自治的参与意识，主动参与到政策制定中来，从而确保农民能够成为乡村振兴中的“内原动力”。3）增强政府与群众的沟通，让民意得到充分的表达和采纳，地方政府工作人员要主动“问政于民，问计于民”。

3.2 城市基本公共服务资源向乡镇倾斜

“三农”政策落实难主要原因在于其主管部门行政机构只设置到县一级，乡镇一级没有对应的职能部门，导致一些工作落实困难、监管困难，通常只能完成纸面汇报工作。因此，在一些重要工作中，应建立“街乡吹哨”的工作机制。成立由乡镇党委主管领导任组长、相关职能部门主管领导任组员的临时工作小组，按照“事不绝、人不撤”的工作要求，充分发挥街乡统筹协调功能，主动吹好“三声哨”的工作模式，即开展综合执法要吹哨、抓重点工作可以吹哨、应急处理必须及时吹哨。另外，为确保杜绝部门间推诿扯皮现象，政策落实中应打造统一工作平台。由县一级政府在中心镇建立集综合治理、市场监管、综合执法、公共服务等于一体的统一平台，打造一支高标准的综合执法队伍，同时，在非中心镇集群建立以“大镇为主、多镇流动”的综合执法队伍，变“九龙治水”为“一龙治水”。各级党组织和政府职能部门要树立到一线解决问题的导向，向基层报到、向一线报到、向群众报到，推动各类县级管理力量在街乡综合下沉、力量聚合，形成解决问题的合力［5］。其中，可借鉴沈阳市新民市（县级市）经验，通过对行政执法中心力量下放，率先实现了24 个乡镇及5 个街道办事处执法力量全覆盖，强化了乡镇（街道）的统一指挥和统筹协调职责，补齐了乡镇（街道）不能独立执法的短板。

3.3 加大财政投入确保政策落实

“三农”政策落实离不开强有力的资金支撑。因此，要坚持农业农村优先发展，调整支农资金结构，加大上级资金转移支付力度，保证涉农资金专款专用。

3.3.1 加大转移支付力度，确保支农资金落实落地

各直部门要积极与上级部门沟通协调，争取上级资金支持。对于上级转移资金，在县级层面要按要求落地，确保资金正常使用，确保专款专用，坚决杜绝截留现象发生。

3.3.2 加强预算管理，保障农村基本支出

本着“先生活后生产”原则，市级层面要适当调整支农资金结构，确保“保工资、保运转、保民生”落到实处。适当调整全市支农资金结构，按照“渠道不乱、用途不变、集中投入、各负其责”的原则，加强对涉农专项资金管理，防止挤占挪用，规范支农资金使用，形成闭环。

4 结语

乡镇政府工作人员是政策执行的重要因素和关键力量，政策执行中包括对政策的理解、组织实施、效果反馈等环节，均要通过执行人员来发挥作用，因此，采取积极措施提升政策执行者素质和实干精神较为关键。用人时要选好人，多方面综合考量干部的德、能、勤、绩、廉。尽管乡镇工作任务量较重，工资收入较少，以沈阳市为例，老4 县因经济状况较差，公务员没有绩效工资，为摆脱经济方面的困境，应着力发展经济，同时以完善的制度和发展前景吸引人才，确保人才到了基层后，能够充分发挥实干精神，脚踏实地实现发展目标。比如，为乡镇工作人员提供更多培训学习机会、提供广阔晋升空间和完善的考核制度，均为基层政府吸引更多优秀人才的途径和方法。