乡村振兴战略背景下农业支持保护政策问题探究

鲁祥瑞

（河南工业大学经济贸易学院，河南郑州 450001）

农业支持和保护制度是一个国家现代化农业政策发展的核心，是我国实施并完成乡村振兴战略的必然要求。中华人民共和国成立以来，尤其是改革开放后，我国农业产业稳步发展，农业生产力、农村社会面貌、农民生活水平都得到了极大的提高。进入21 世纪，我国逐渐形成了符合我国国情、具有中国特色的农业支持保护制度。然而，随着改革开放进入深水区和国际农业发展形势的不断变化，我国现有的农业支持保护制度已不再适应现代农业的发展状况，不利于解决目前农业发展存在的农产品价格偏高、生产边际效益逐渐下降、生产效率低下及农业生产环境污染等问题，在很大程度上制约了我国农业现代化的发展进程［1-2］。党的十九大报告中，首次明确提出要在实施乡村振兴战略的过程中进一步完善农业支持保护制度。

1 我国农业支持保护政策的发展现状

我国农业支持保护体系真正开始建立是在加入世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）后。如今，经过近20 年的经验积累，我国已初步建立起了涵盖农业生产、交换、流通、仓储及消费的全产业链支持保护体系。以补贴政策为例：1）为稳定农民生产收入水平，而建立起以“三补合一”补贴、目标价格补贴及农业生产者补贴等补贴机制为主体的农业补贴制度；2）构建起包括农机购置补贴、农业科研与技术推广补贴、基础设施建设补助和农业结构调整补贴综合补贴政策；3）建立了以退耕还林、还草补贴制度及农业环境污染综合治理支持体系为主的农业生态保护补贴，推动农业的可持续发展；4）构建了农业生产风险补贴机制体系，初步形成了农业政策性保险与农业生产防灾减灾机制［3］。2007 年开始，中央开始为政策性农业保险提供保费补贴创立试点，在各级政府的大力支持下，我国已跃居全球第二大农业保险市场，对农业的持续发展提供了有力支撑。

2 我国农业支持保护存在的问题

2.1 粮食安全现状堪忧

实施农业支持保护制度后，我国粮食产量连年增收，但自给率却逐年下滑。据数据显示，2007—2017 年间，我国粮食产量十年连增，粮食产量净增加12 339.69 万吨，增幅达到了20.63%，但相对于14 亿人口每年超6 亿且还在不断增加的巨大需求来讲，供需不平衡是必然存在且仍会不断加剧；同时，我国粮食进口数量逐年攀升，其中以大豆进口最为典型。2019 年，我国大豆进口量为8 851 万吨，在中美贸易摩擦加剧的现实下仍同比增加0.5%，饲料、油料产品的供应十分依赖进口，一旦进口渠道受到制约，将极大地威胁到国家的粮食安全。

2.2 农产品市场竞争力不强

截至2015 年，我国稻谷每667 m2生产成本为1 202元，小麦每667 m2生产成本为984 元，玉米每667 m2生产成本为1 083 元，大豆每667 m2生产成本为674 元，约为美国同类生产成本的21%、210%、56%和38%，销售价格也高于国际市场价格20%～40%，在廉价优质的国外产品面前并无有力的竞争优势。在过去10 年中，我国农产品年进口符合增长比例达8.8%，仅2017 年一年，进口同比增长12.7%，达到了1 246.8 亿美元。由于缺乏有效市场，农产品利润下降，农业生产积极性受到冲击，且制约了农业科技领域的资本投入，大型机械生产设备更新升级缓慢，反过来又阻碍了农业生产力的发展，国内农业发展进一步受到制约，陷入了低效益、高成本、低投入的死循环，严重影响乡村振兴战略的发展［4］。

2.3 农业金融保险支撑不足

尽管加入WTO 近20 年中，我国农业保险体系有了很大的发展，但由于起步晚，制度建设仍不健全，与欧美发达发国家相比差距明显。作为典型的人多地少的发展中国家，农业生产中需要补贴的领域和环节颇多，国家财政尚不具备全面实施以政府为主体的农业保险支持补贴的能力，社会保险投入明显不足，农业生产存在高投入、高风险、低效益的产业特征，且缺乏明确完善的政策制度，社会金融资本不敢、不想轻易涉足农业保险领域，以政府为主体的保险补贴在庞大的规模面前也显得杯水车薪。

2.4 农业生态环境污染严重

生态环境恶化，农业环境污染和资源过度浪费问题日益突出。由于缺乏有效的监管和标准，化肥农药及地膜技术被大规模地过度随意使用，在提高产量和效益的同时，也造成了大量的农业环境污染，除了最终端农产品有大量的农药残留外，每年还有数十万吨的农膜残留于耕地土壤中，对土壤的可持续利用造成巨大的危害，耕地肥力逐年下降［5］。除此以外，由于农业水利基础配套设施落后，我国大部分地区农业生产仍是以大水漫灌为主，水资源浪费严重，土地盐碱含量升高，地面沉降区增多，农、工及生活用水之间的竞争加剧。另外，还存在由于工业生产污染农业资源的情况，“镉大米”“毒木耳”等食品安全事件时有发生，影响乡村战略的建设和农村生态环境的改善。

3 推动我国农业支持保护的发展策略

3.1 加强对主要粮食产区的补贴，确保种地农民利益

要保障国家粮食安全，先要确保农业生产者有足够的产品收益以维持较高的生产积极性。坚持以提高农业从业人员的生产收入为目标，通过农业供给侧改革等途径，加强主要粮食产区的补贴，尤其是要将补贴切实给予到实际的生产经营者手中而不是土地流转后的所有者手中，遵循市场发展规律，积极引导经营者改变农产品生产结构，尤其是合理减少玉米产能，降低库存，相应提高大豆种植面积，在充分考虑两者比价关系后科学地进行对大豆生产的直接财政补贴，降低对国际市场的依赖，确保国内口粮安全［6］。

3.2 加强科技投入，倡导规模化集约化机械化经营

成本居高不下是我国粮食生产急需变革的硬骨头，要想提高农产品的竞争力，就必须降低生产成本，让经营者有利可图。1）要加大科研创新和成果转化补贴力度，这其中既要包括农业信息化、数据化、良种化及节约化的生产科技，也要包括农业大型机械的工业化科技，将科技研发与推广深入到农产品生产、加工、流通、贮藏及销售的全过程［7］。2）引导各主产区根据地区实际情况发展适度的规模化经营，通过规模化经营优化生产要素配置，推广更为先进的生产技术设备，降低单位产量成本，通过对新型农业经营主体的政策性扶持，充分调动生产积极性，使新型农业经营主体形得成、收得好、留得住。

3.3 加强完善现代化农业保险政策体系

根据我国农业保险发展过程所出现的问题，政府和经营主体要充分认识到农业保险在乡村振兴战略实施过程中的重要性，紧紧围绕新时代乡村振兴战略目标进行改革［8］。据此，要实现口粮等主要粮食作物农业保险的全覆盖，加快构建农业大数据信息收集共享平台，使各个生产环节和主体都能及时反馈和收到相关市场信息，为政府和保险企业提供必要的信息数据支持；要建立起主要农产品市场的风险预防保障制度并构建多层次大灾风险分散机制，积极引导社会金融资本的投入，降低社会资本进入农业保险领域的投资门槛，构建多层次、多方位、全天候的农业保险体系，拓展保险产品种类和保护内容，在不损害国家粮食安全的前提下坚持市场起决定性作用的机制，助力乡村振兴。

3.4 加强农业生态环境治理，推进农业的可持续发展

农业生产过程中，必须融入生态保护元素，因地制宜地采取轮作种植方案，实施耕地质量保护，推广减量化和清洁化农业生产模式。要明确列出生产的负面清单，将农药化肥及水资源的使用状况、土壤状况、秸秆还田状况纳入到农业生产补贴的考量标准中，使生产经营者只有在科学化、规范化、节约化及生态环保化地进行生产经营时才能获得相应的政府补贴，迫使经营者切实进行符合乡村振兴战略要求的农业生产过程［9］。同时，要将地区农业生态环境状况与国家财政划拨资金相挂钩，倒逼基层政府明确划分监督权限，切实履行监督职责，从而因地制宜地建设高标准农田，推动乡村振兴战略的发展。