谈如何处置行政事业单位闲置房地产

牛成玉 孙颜 孟宇 王硕 胡昊

（锦州市生态环境保护中心，辽宁锦州 121000）

从各地行政事业性国有资产管理情况看，仍然存在“家底”不实，权属不清、账实不符、管理缺位等诸多问题，特别是在党政机关和事业单位改革过程中，行政事业单位资产管理问题更应谨慎对待，特别是涉及闲置的房地产时亟需通过深入研究，采取有效措施予以解决。

一、行政事业单位闲置房地产处置中存在的问题

行政事业单位使用的土地的使用性质是划拨，房屋的用途多为公益性的办公、教育、文化、卫生等，虽有的单位有独立的房地产管理部门，但因行政事业单位国有资产的主管部门是各级财政部门，对于闲置房地产的处置多由财政部门统一进行，未充分考虑城乡规划和土地性质引发了很多后续问题，主要体现在以下几个方面：

1.房屋和土地处置前评估价格不合理、处置方式不对

房屋土地在处置前的底价多数是按照账目残值或者评估机构按照原用途做出的建筑物重置价格，没有考虑土地价格的增值和使用用途的最佳，虽说处置时经过了招标程序，但是由于没考虑规划和土地用途而不能履行下一步手续，引发了很多民事、经济纠纷。

2.测量手段误差导致证地不符

一些行政事业单位沿用了当初征用土地或建设时测绘的自由坐标系或者城市坐标系成果，与现代测绘手段成果比误差较大，房地产处置后相邻关系容易出现纠纷。

3.不动产登记机构拒绝办理不动产交易

由于对于不动产交易有些法律、法规设定了限制的条件，加上不动产登记曾分别附属于不同的行政机关管辖，对于未满足要求的交易行为往往拒绝办理，同时移送线索到有关机关追究行政、刑事责任的较多，使得交易发生后不能办理相应的手续引起了行政诉讼和群众上访事件的增多。

4.划拨土地初始登记没划清各具体用途界线

一些用于教学和科研的国有农用地在初始登记中时与相邻国有建设用地一起进行了登记，在进行房地产处置后，买受方直接按照建设用地来进行规划、建设。

5.登记项目单一、材料不全

由于行政事业单位资产管理和房地产管理缺乏专业部门和人员，不同的事业单位对于房产和土地重视程度差异，加上很多历史资料未能及时归档，不动产登记项目单一、资料不全的现象普遍存在。

6.出让房产和土地手续有瑕疵

一些房地产在被处置之前就不符合规划、消防要求，或者已经改变了批准的土地使用用途，在处置时将瑕疵进行了公示，明确买受方承担相应的责任，实际上买受方通过各行政机关手续的冲突发现了商机，将事态扩大赚取高额利润。

7.拥有门面房和闲置办公室租赁的租金收益过低

一些拥有门面房和闲置办公室、仓库的行政事业性单位喜欢将房屋对外整体出租，不能做到收益最大化，有的还存在租赁期限过长、招租程序不完善等现象。

二、闲置房地产处置中问题形成的原因

行政事业单位闲置房地产处置中的问题虽多，但这些问题形成的原因还是制度因素和人为因素，主要体现在以下几个方面：

1.资产管理、处置制度不规范、不严谨

资产管理的制度主要来源是财政部、国资委和有关部委，财政部门作为行政事业单位资产管理者和其他资产、资源管理部门未能互通协作，具体使用单位只有购置、建设、管理和使用权，对资产的处置无发言和建议权，有时政府联席会议精神也并不能得到落实。

2.管理机构不健全，意识淡薄

当前除了文化教育卫生等行政事业单位设立了房地产的专业管理部门外，大多数单位没有设立专门机构或者专业人员对房地产进行管理，房地产由办公室、基建、后勤或者财务等部门代管，各单位房地产使用情况也只是在财政检查和部门审计时才引起重视。[1]

3.资产分配不合理，利用率不高

有些行政事业单位在没有经过充分调研和可行性分析的情况下盲目建设，过多配置了房产土地，造成大量资产未服务于日常业务，院落过大、土地空置率高造成资产浪费，而机构改革和中小学校的合并等因素，又使得大量的房地产被闲置[2]。

4.资产使用缺乏监管和制衡

资产的购建预算掌握在各单位手中，造成资产使用和收益的权利全部落在各个占用单位，资产不可能跨部门、跨单位使用，相关领导和工作人员利用权力寻租现象时有发生。

5.部门之间衔接制度形同虚设

城乡规划、土地管理、建设审批等工作往往环环相扣的，然而由于部门利益和权力的驱动工作出现脱节，以至于很多不动产使用单位在不动产权利设置上出现空缺。

6.对违法、违纪事件处理警示教育不足

对涉及资产管理、使用中的违法、违纪案件处理结果没公开，警示教育不足，致使工作人员法律意思淡薄，新的违法、违纪行为不断发生。

三、对行政事业单位房地产管理、处置的建议

行政事业单位房地产管理应从房地产购置、建设、调配、使用、处置全过程进行科学化、精细化跟踪管理，实现资产的利用最佳化和资产处置收益最大化。

1.资产的管理、使用和处置应注重相关法律的规定

《民法典》、《政府会计制度》、《政府会计准则—基本准则》和《政府会计准则第3号—固定资产》是资产管理的基本制度，在资产使用和处置过程中不仅要遵循财政部关于行政事业单位资产管理的一系列文件，还需考虑《城乡规划法》《土地管理法》《招标投标法》《消防法》《环境保护法》等相关法律。

2.通过信息化管理实现行政事业单位资产管理规范化

全面推行无纸化办公和多部门网络协同办公，利用现代化管理手段完成资产统计、管理、使用、处置工作，利用大数据和云计算等科学技术手段进行统计分析[3]，充分了解闲置房地产使用状况及最佳利用方式，根据国土空间规划要求完成国有房地产统一配置，并进行动态化监督管理。

3.对城市建成区资产处置要优先考虑公共服务的要求

城市建成区内划拨土地和房屋在处置前要由城市规划部门根据城市规划的要求核算养老院、幼儿园、中小学校、社区卫生和公共服务等公共设施是否达标，尽量通过设施置换、升级改造等方式满足公共服务需求后才能依法处置，且处置前须有相关领域的专家论证意见。

4.对需处置的房产和土地要符合相应的法律规定

行政事业单位使用的土地性质多数为行政划拨，除非是完全用于公益性事业，否则这些土地在处置过程是严格受限的，并且城市规划区内的房产用途需考虑城市规划、消防安全和生态环境的限制性要求，应按照符合国土空间规划的最佳用途及土地出让最高年限评估、设定、确认出让底价，再由政府指定的招标平台进行公开交易，不得带瑕疵交易。

5.土地空置率过高的应合理利用

对于土地空置率过高单位，应在保留办公场所和适当停车场后将院落其他部分用栅栏隔离，对于绿化部分纳入城市绿化管理机构管理范畴，节省的土地可以采取联合使用的方式提供给公交部门做停车站场、专用车道，也可以用于兴建城市便民电动汽车充电桩，还可以作为城乡居民临时文娱、体育活动场所，总的来说就是要将做为公共财产的国有土地充分的利用。

行政事业单位闲置的房地产管理要以相应的法律规范为行为准则，在通过不断优化对资产的购置、建设、使用、出租、划转、处置等环节日常管理制度，进一步明确相应的工作程序和操作规范，同时通过加强警示教育做到防微杜渐，才真正能做好国有资产的优化配置及管理工作。