容错纠错机制实施困境及提升路径分析

邓 帅

(中共山东省委党校[山东行政学院]校刊编辑部，山东 济南 250014 )

随着我国全面深化改革进入深水区和攻坚期，各类问题与矛盾不断凸显与加剧，如何科学有效地认识问题与解决问题，需要我们及时建立起行之有效的容错纠错机制。2018 年5月，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，首次从制度层面提出“三个区分”“四个原则”“七个条件”，为各地建立容错纠错机制提供了指导原则和政策依据。2019年3月，中共中央办公厅印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》中规定：“建立对基层公职人员履职既有约束又有激励的考核评价体系以及容错纠错机制，为愿干事、干实事、多干事的人解除后顾之忧”，从而既进一步将容错纠错机制与基层具体工作进行了有机衔接，又将容错纠错的主体范围由党员干部扩大到了基层公职人员。相关制度文件的出台，为容错纠错机制的建立提供了制度性框架和基础。实地调研中发现，当前各地都在不断进行容错纠错的有益探索与尝试，有些地方也取得了一定的成效，但是如何更加有效地执行仍然是当前制约容错纠错机制发挥其作用的难点问题，这也为本文由实施角度对容错纠错机制进行研究提供了契机与空间。

一、容错纠错机制建立的理论基础与现实意义

容错纠错作为针对广大党员干部和基层公职人员的一项重要机制，是政府治理现代化题中应有之义，有其必然的现实需求，也应有其必要的理论基础作为支撑。以当前我国全面深化改革为背景，深入分析容错纠错机制建立的理论基础与现实意义，能够为此项机制的顺利实施提供巨大助力。

(一)以激励理论为基础促进干部队伍担当作为

领导干部是党和国家事业的中坚力量，是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要支撑。然而当前“为官不为”“庸政懒政怠政”现象屡见不鲜，某些领导干部出于“有限理性”的本能在严格问责制度的“高压”下更多选择了“趋利避害”的“自保”，对此习近平总书记在党的十九大报告中明确提出，要建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明地为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲，李克强总理也连续四年(2016—2019)在政府工作报告中强调应建立健全激励机制与容错纠错机制。可见，容错纠错机制建立的首要目的在于改变当前干部队伍中工作动力严重不足的情况，激发广大干部干事创业的信心和决心，促进全体干部有作为、敢作为。

激励理论是关于如何满足人的各种需要、调动人的积极性的原则和方法的概括总结。激励的目的在于激发人的正确行为动机，调动人的积极性和创造性，以充分发挥人的智力效应，做出最大成绩。激励理论认为，工作效率和劳动效率与人的工作态度有直接关系，而工作态度则取决于需要的满足程度和激励因素。同时期望理论认为，人们之所以采取某种行为，是因为觉得这种行为能够达到某种结果，并且这种结果对其有足够的价值。换言之，动机激励水平取决于人们认为在多大程度上可以达到预计的结果，以及人们判断自己的努力对于个人需要的满足是否有意义。在党员干部管理体系中，“干部的激励有效性依赖于充分了解干部的需要，并选用合适的刺激物，将其设置为若干干部需要的目标，由此来调动干部的积极性，激励干部的心理动机和行为”(1)段忠贤、喻文静：《干部激励资源类型及配置机制探析》，《领导科学》2017年第15期。。综合当前的人文环境以及干部的普遍心理，职务晋升是领导干部的首要激励内容，而积极作为、有效作为、做出政绩则是晋升的唯一渠道。根据“人性假设”理论，韦弗构建了“政府官员追求连任和最大化”的理性行政人行为假设(2)R． K． Weaver.The Politics of Blame Avoidance，Journal of Public Policy，1986,6(4)．，但同时心理学家认为，负面事件比正面事件对个体心理过程的影响更为明显(3)Michael． Diamond，“Psychological Dimensions of Personal Responsibility for Public Management:An Object Relations Approach”，Journal of Management Studies，1985,22(6)．，因此，现实中已经形成的他人或者自身因为问责而影响晋升现象的存在，将会直接影响干部对自身行为的选择，具体而言，即使考虑到积极作为能够带来职务的晋升，但是对于结果的不确定性也会使其作出“不作为”或者“慢作为”的行为选择。容错纠错机制的建立是从当前广大干部中普遍存在的对于“如果做错就得担责”行为逻辑的破除，从激励的源头出发，首先消除干部“只要做就有可能出错”的顾虑，明确并不是所有“错”都必须担责，也不是所有担责行为都会直接或者最终导致晋升的终结；其次积极解决或提醒干部工作生活中的“小错”，防止其成为“大错”，进一步减小干部积极作为的阻力，激发其敢于作为的主动性。

(二)以政府部门权责分立现实为背景实现对风险的有效防控

权责配置是政府规范运行的最重要的制度之一，而权责一致是权责配置的理想状态，但在我国尤其是基层当前面临的一个很重要的现实就是政府的权责分立，即我国基层政府受到党委、人大、上级政府及其职能部门的管理、指导，呈现出多任务多委托的模式，根据各项任务的难易程度和缓急情况进行权力配置(4)倪星、王锐：《权责分立与基层避责：一种理论解释》，《中国社会科学》2018年第5期。。权力和责任的分立造成了当前我国政府部门以及行政人员在执行行政任务中不断陷入困境。同时随着社会的发展和急剧变迁，无论在公共领域还是私人领域，风险已经成为一个具有普遍性的问题范畴，被视为现代化进程的必然结果(5)乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，南京：译林出版社，2004年版，第9页。。对政府部门而言，权责结构是抵御风险的工具性选择，但基层政府权责分立的现实安排不仅无法有效抵御和化解外部系统性风险，还成为了内部非系统性风险产生的根源，这导致基层行政人员在面对不确定性、不平等性和扩散性陡增的情况下，采取诸多避责策略，以减少因风险带来的直接责任和潜在责任(6)倪星、王锐：《权责分立与基层避责：一种理论解释》，《中国社会科学》2018年第5期。。

就当前而言，政府部门权责分立的现状虽然正在通过行政体制改革等进行积极的改善，但是首先这是一个具有长期性和复杂性的工程，需要有条不紊地一步步扎实推进。其次从现实出发的权责不对称状态，往往是组织对特定环境高度适应的结果，具有灵活性的权责配置是行政过程中不可缺少的运行机制，并且是被默许或形成共识的(7)哈尔·费埃德伯格:《权力与规则——组织行动的动力》，张月等译，上海：上海人民出版社，2005年版，第59页。。这说明我国政府部门权责分立的现状是要在一定时期内存在的，并且由此导致的一系列风险也将是长期存在的，这就势必要求我们在这一过程中应同时采取一定的有效措施，来降低这一风险对我国政府部门以及行政人员的行为影响，使其向着积极作为的方向发展。容错纠错机制的建立由鼓励责任承担角度入手，允许政府和行政人员在抵御风险的过程中出现失误甚至是错误，强调政府和行政人员都应该主动承担起应有的责任，积极进行外部系统风险以及内部非系统风险的抵御与化解。习近平总书记强调：“对可能发生的各种风险，各级党委和政府要增强责任感和自觉性，把自己职责范围内的风险防控好，不能把防风险的责任都推给上面，也不能把防风险的责任都留给后面，更不能在工作中不负责任地制造风险。”(8)《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年版，第82页。因此，面对严峻的国际与国内环境，积极推进容错纠错机制，变被动为主动，以增强自身的方式来抵御风险的侵蚀，将是我们在以后较长时间内需要采取的必要措施。

(三)以渐进决策理论为依据推进全面深化改革

自十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》之后，我国开启了全面深化改革的新征程。当前改革已经进入了深水区、攻坚期，社会利益格局受到严峻挑战，各种矛盾冲突不断显现，各种以前从未遇到过的新问题、新挑战也开始不断涌现，作为全面深化改革的领头羊，党和政府亟需在“摸索”中不断前进，积极增强内生动力，不断开创改革新局面。

渐进决策理论由美国政治学家查尔斯·林德布洛姆(Charles Lindblom)在理性决策理论的基础上提出，其核心观点认为，决策过程是一个不断修补、纠错的过程，其在保持稳定的前提下，不断通过小的变化的逐渐积累，最终实现量变到质变的飞跃，即决策目标的实现(9)丁煌：《西方行政学说理论概要》，北京：中国人民大学出版社,2005年版，第142—150页。。渐进式决策模型的最大特点与优点就在于注重循序渐进而非强调一蹴而就，因此也就尤其适用于未知的情景，特别适合于不断探索创新的过程。渐进决策理论特别强调渐进过程中的不断试错与纠错，认为这是实现决策目标的必然程序，因此某种程度上我们可以认为，渐进决策的过程实际上就是一个容错纠错的过程。

在我国的革命和建设实践中，毛泽东曾指出：“共产党人不要怕犯错误。错误有两重性。错误一方面损害党，损害人民；一方面是好教员，很好地教育了党，教育了人民，对革命有好处。……错误犯得太多了，一定要反过来。这是马克思主义。‘物极必反’，错误成堆，光明就会到来”(10)《毛泽东文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年版，第136页。。邓小平指出：“看准了的，就大胆地试，大胆地闯。……不冒点风险，办什么事情都有百分之百的把握，万无一失，谁敢说这样的话？……对的就坚持，不对的赶快改，新问题出来抓紧解决。”(11)《邓小平文选》第3卷,北京：人民出版社，1993年版，第372页。在全面深化改革进入深水区、攻坚期的今天，习近平提出：要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。这不仅为我们的容错纠错机制中“错”的认定提供了基础标准，也表明了当前我们的全面深化改革中需要进行大量的积极探索与创新，因此出现一定的失误和错误有其必然性。容错纠错机制的建立，就是面临着新任务新要求，从国家制度的层面为改革创新者“搭奋斗的梯，拉保护的网”(12)中央党校党建部课题组：《搭奋斗的梯 拉保护的网——东营市纪委监委激励党员干部担当作为的经验启示》，《中国领导科学》2019年第5期。，保护和激发其改革创新的信心和动力，从而使其自觉承担起改革创新的重要任务，有力保证全面深化改革的顺利推进。

二、容错纠错机制的实施困境

容错纠错机制建立以来，全国各地都在开展积极的实践，当前存在的最大难题是“容”和“纠”中“错”的认定标准以及执行细则的欠缺，知易行难、说易做难的矛盾非常突出，机制能否顺利实施与案件本身是否能够嵌套入当前的制度规定密切相关，容错纠错大环境还需进一步塑造与完善。

(一)容错纠错的整体氛围尚未形成

有学者认为：“容错纠错机制有利于改善社会风尚，构建良好改革环境。在社会上形成包容失败的社会氛围，在组织内部形成积极进取的团队文化。推动全社会形成想改革、敢改革、善改革的良好风尚，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。”(13)叶中华：《容错纠错机制的运行机理》，《人民论坛》2017年第26期。然而由当前的实践来看，我国容错纠错的整体氛围尚未形成，各地对于容错纠错机制的实施还基本上采取比较保守的态度，更多处于“观望”状态，究其原因主要在于：其一，容错纠错机制的建立时间还不长，形成整体氛围的根基不深。氛围的形成是一个不断“浸染”的过程，容错纠错整体氛围的形成需要以容错纠错机制为主题，政府各部门、广大领导干部以及社会等进行长期的反复实践。自2016年提出建立容错纠错机制以来，迄今还不到5年的时间，虽然机制的主体逐渐建立起来了，但是各种具体的规定仍然需要不断地进行充实与完善，容错纠错机制仍然处于初始建立阶段，塑造起良好的整体氛围也仍需继续努力。其二，广大干部的思想顾虑还没有完全打消，容错纠错整体氛围的形成内生动力不足。广大干部思想意识的深度改变是容错纠错整体氛围得以形成的关键。习近平总书记在分析“为官不为”现象时指出，当前干部队伍中存在的一个突出问题是部分干部思想困惑增多、积极性不高，存在一定程度的“为官不为”，并把“为官不为”分为三种情况：一是能力不足而“不能为”，二是动力不足而“不想为”，三是担当不足而“不敢为”(14)习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》，《人民日报》2016年5月10日。。已有的实证调查也同样表明，“怕而不为”已成为当前阻碍我国领导干部担当作为的普遍现象(15)谢来位：《领导干部容错纠错的制度基础及优化路径》，《中国行政管理》2020年第8期。。因此，严重的思想顾虑所造成的内生动力不足是当前影响我国干部队伍“为官不为”的重要原因，而思想顾虑的打消需要积极的宣传引导以及不断的实践来共同作用，目前来看这方面仍存在较大努力空间。其三,容错纠错的典型案例较少，难以形成示范效应。在文献查阅以及实际调研中笔者发现，一方面当前关于容错纠错机制的运行全国各地都在进行积极的实践与探索，虽有典型案例出现但是数量不多，并且共性较大；另一方面这些典型案例都有其明显的行业性或者已有规定适用性等特点，这使得其难以在大范围内进行推广应用，也就难以形成示范效应。可见，整体氛围的尚未形成严重制约着容错纠错机制的落地实施。

(二)容错纠错的操作性依据缺乏

任何机制建立与运行的关键都在于有效实施，而科学性与操作性是有效实施的基础。当前关于容错纠错机制的相关规定主要是《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》等，以及由此出台的各种地方性文件。总体上来看，一方面，中央层面已经建立的容错纠错制度体系只是对容错纠错的制度性规定，操作性规定欠缺，更多体现出地方先行的特征；另一方面，部分省市县层面虽已出台了相关的制度文件，但是其中的具体内容基本上都与中央文件保持一致，探索范围有限，尤其是关于“错”的认定没有具体的相关规定。习近平总书记提出的“三个区分开来”是确定容错纠错内容和边界的依据，各地虽然在此基础上进行了一定程度的具体化，但是基本上都是在恪守道德底线、法律红线以及党纪高压线的基础上进行错误识别。当前已经完成的容错纠错案件基本也都是以已有的政策文件为依据，从动机、缘由、后果等方面进行“嵌套”，能够完全“嵌套”进已有政策文件，那么即认为符合容错纠错的相关规定，可以实行容错纠错。然而当前最大的问题就是有大量的案件不能够“嵌套”进现有政策文件，从而造成容错纠错机制的推进停滞不前。另外，当前少量出现的典型案例缺少更高权威部门的认定与汇总，也是容错纠错机制有效实施的一大阻碍。原因在于，既然当前关于容错纠错的相关制度建设还存在很大的提升空间，那么实质性的实践经验就将是此机制进行进一步完善的有效方式。但就目前来看，已出现的少量典型案例或者说在一定范围内具有代表意义的案例并没有得到更高权威部门的认定与汇总，容错纠错典型案例库的建设在地方实践中也是偶有出现，这很大程度上不利于由实践层面来推动容错纠错机制的进一步构建与实施。

(三)容错纠错实施主体担当作为力度有待加强

实施主体是容错纠错机制能否有效落实的关键因素，其作为机制中重要的能动性要素，首先是能够保证机制的顺利实行，其次则是能够一定程度上提高机制实施的有效性。具体而言，容错纠错机制能否有效实施，一定程度上取决于实施主体能动性发挥的程度，在当前的情况下主要表现为能否积极主动担当作为。在容错纠错机制中，各级党委(党组)、纪检监察和组织部门是主要实施主体。根据现有规定，各级纪检监察机关和组织部门在党委(党组)领导下开展工作，它们既联动合作又分工负责，其中事件的调查和认定由两部门联合进行，申请受理和涉及组织处理的问题由组织部门负责，纪律处分问题由纪检监察机关负责。对于确实存在的失误或过错，各级党委(党组)要承担纠错主体责任，各级纪检监察机关应承担纠错监督责任。当前对广大干部而言，受处理干部的使用问题是其能否建立起勇于试错、敢于创新精神的关键，这其中涉及的是一个制度的执行问题，也即只有实现了从“文件中的制度”到“实践中的制度”，才能真正发挥制度的作用，对于具体措施还不完善的制度这一步骤更为关键。具体而言，虽然当前已有制度文件中已明确规定了要对广大干部尽力容错纠错，但是如何操作并没有明确的规定，那么实践层面的操作就成为制度落地的关键，也成为广大干部能否担当作为的“风向标”。而从当前的实施主体来看，各级组织部门和纪检监察部门主动担当作为的力度还有待提高，具体表现为对于犯错误干部的使用问题还存在一定的保守性，从而不能够从实践层面给广大干部以积极正面的引导与激励。

三、容错纠错机制实施效果提升的路径分析

为切实回应当前容错纠错机制中出现的突出问题，尽快实现激励广大干部担当作为、有效抵御风险以及扎实推进全面深化改革的最终目标，本文以相关理论为基础，以提升机制操作性和有效性为抓手，提出以下实施路径。

(一)延伸容错内涵

容错纠错机制的相关规定中，一般都是将党员干部或者公职人员等个体作为实施对象，虽然针对性很强，但是现在看来并不能完全覆盖当前我国政治社会发展中的各种问题，也容易导致单纯将问题或者失误、错误集中于个人的情况，因此有必要对容错的内涵在“三个区分开来”的基础之上，从三个维度进行延伸。一是干部个人维度。干部个体作为具体决策的制定者以及具体政策的执行者，是实际失误与偏差形成的直接关系人，也是实施容错的第一对象。实践中要综合考量主观意愿、客观条件以及实际结果等进行研判，特别是要看干部的一贯表现，综合考虑处理结果。这是激励干部担当作为的关键。二是组织或部门维度。组织或部门是国家职能承担者，也是干部个体的管理机构，既要对党和国家负责又要对干部进行管理。在实践当中，某项工作出现失误时可能并非某一个或者某几个人的事情，而是某个部门、某些部门甚至是某一机构的事情，那么容错的对象相应地也就不应该只指某一个人或某几个人，而是应该凸显部门或者组织的担当。因此，当干部个体出现失误或偏差时，组织或部门的尽力容错以及积极担当是首要的和必要的；而当这种偏差或失误是组织或部门决策或工作实施造成的，也应按照实际情况进行尽力容错。这是组织或部门落实“为担当者担当、为负责者负责”的关键。三是历史维度。政策的更迭有其复杂的各种因素，问题的形成也有着各种复杂背景的交织，对于当前进入全面深化改革深水区、攻坚期所出现的各种问题尤其需要进行认真的分析。在容错纠错机制的实施中，对于因历史政策所导致的问题，要历史地看、动态地看，要看到其在当时历史条件下的合理性和必要性；对于发生在不同时期的问题，不能搞“一刀切”，按“一个方子开药”。具体而言，历史性问题的容错纠错应尽力秉持三项原则：应容尽容原则，即在当前条件下只要不是大是大非的原则性问题，都要应容尽容；从旧兼从轻原则，即首先按照旧有规定进行容错，如果旧有规定相对现有规定责任认定过重则应按照现有规定进行；实事求是原则，即针对具体事实进行容错，不搞泛化和扩大化。这是使广大干部卸下历史包袱、轻装上阵的关键。

(二)细化正面与负面清单

清单管理制度是李克强总理在第十二届全国人民代表大会第五次会议上所作政府工作报告中提出的一项制度，现已成为我国政府治理中的重要手段与方法。清单管理制度的优点在于明确、具体，从而有利于操作与执行。容错纠错中“错”的认定是核心，而明晰责任是认定是否为“错”以及如何追责的关键。在当前情况下，干部个人以及组织、部门的责任认定变得越来越困难，表现为一是职责难以界定、细化，更难以将所有职责全部罗列；二是党委政府职责随着社会需求的不断变化在不断更新。据此，制定详细的正面与负面清单，既能为干部以及组织、部门的政策制定及执行设定底线，也能为容错纠错机制的落地实施提供依据。

容错纠错中正面清单的细化主要是指将属于“容错”范围的内容按照一定的标准进行“分门别类”的具体划分，从而将实践中出现的各种情况进行“归类”。一是违反程序、结果良好类，包括因为情况紧急没有严格遵照程序以及因程序复杂、所需时间过长、存在延误时机的可能性而对程序进行简化或缺项，但结果良好的情况。二是执行偏差类，包括落实上级重大决策部署过程中，确因不可抗力、难以预见等因素或现有政策文件不能适应、涵盖现有情况等所导致的执行偏差。三是未达预期结果类，是指主观意愿良好、决策程序完备、执行过程严格，但仍出现结果不良的情况。此种类型多见于因市场波动而造成的最终结果没能达到预期的情况。四是探索创新、先行先试类，主要是指在先行先试或急难险重等工作中，因无先例或政策界限模糊而出现的某些失误。具体又包括勇于创新类，即在贯彻新发展理念、实施创新驱动发展战略、推动新旧动能转换重大工程、双招双引和服务企业服务群众工作等过程中，积极作为、勇于探索的；在全面深化改革、推进体制机制创新中，先行先试、突破常规，出现探索性失误、产生一定的负面影响，或未达到预期效果的；攻坚克难类，即在解决历史遗留问题、化解矛盾纠纷过程中，立足维护稳定和全局利益，积极破除障碍、打破僵局，因勇于破除阻碍造成一定失误或不稳定问题的；临机决断类，即在处置重特大事故、群体性事件、突发性事件或承担其他急难险重任务过程中，因主动担责涉险、临机决断且事后及时履行报告程序，仍出现一定失误或负面影响的。

如果说正面清单在于确定什么为“是”的问题，那么负面清单的作用就在于确定什么为“非”的问题。正如前文所述，当前我国政府职责千头万绪、千差万别，因此为加强负面清单的可操作性，需要采取从上而下+从下而上的政策制定策略。具体而言，首先由上级部门设定大的原则及条件，在此基础上再由各部门或系统制定各自的具体清单内容，由纪检监察机关审查通过后备案，并在本部门或行业系统内进行公布。详细的负面清单能够起到类似于“法无禁止即可为”的积极作用，从而有力转变干部在工作中的“畏手畏脚”状态，促使其放开手脚、大胆作为。

(三)明确容错纠错实施要件

对于容错纠错主体来讲，实施要件是其对容错纠错机制进行实践的工具性手册，是对相关案件进行正确有效处理的操作规程。笔者对当前搜集到的容错纠错案例进行了详细的解剖性分析，并由此归纳出了其中的核心构成要件。(1)主观意愿。凡事看初衷，对错皆有因。在全面深化改革的特殊时期，尤其需要在现有法律框架下的锐意进取的斗志与精神。习近平总书记在关于“三个区分开来”的精辟论述中明确指出，“明知故犯”“明令禁止后依然我行我素”“为谋取私利”是不能进行容错的主观条件。因此，实践中应首先将容错对象是秉公心还是为私利、是无心之失还是有心之过、是履行程序还是破坏规则、是遵纪守法还是违法乱纪作为标尺，理清容错免责的界限。(2)错在何处。习近平总书记的“三个区分开来”还明确指出，“推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误”“上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误”以及“为推动发展的无意过失”是进行容错免责的重要依据。实际应用中应该首先用党的纪律规定和上级有关政策对“错”进行衡量，不能一概而论。具体而言，对于属于明令禁止、明知故犯的，必须严肃查处；属于界限不清的，应当予以宽容；属于大胆尝试、改革创新的，则应旗帜鲜明地鼓励支持；属于历史问题的，应当本着实事求是的精神区别对待。(3)实际结果。实际结果是当前背景下是否对当事人进行容错免责的重要事实依据。综合已有的案件处理笔者认为，在“三个区分开来”的基础之上，实际结果良好或者虽造成一定不良结果但当事人能够积极弥补，是能够实行容错的必要条件。(4)因何而容。因何而容是判定是否实行容错的法律依据，当前实践中大多数已处理案件的相同之处就在于有着明确的法律或者制度规定。以习近平总书记的“三个区分开来”为指导性原则，各地(包含省、市、县各级层面)基本都制定了各自的规定、办法，例如山东省出台了《关于激励干部担当作为实施容错纠错的办法(试行)》。虽然当前各地出台的相关制度规定还有待完善，但是确实给各实施主体在实践中提供了一定的法律和制度支撑，同时这也要求我们尽快对相关制度进行完善，以给案件的处理提供更为有力的支持。(5)主体责任。实施主体能否积极担当作为是实行容错纠错的能动性要件，因此扎实推进容错纠错机制离不开相关主体的积极履责，这就要求各级党委、纪检监察机关、组织部门切实遵循鼓励干部干事创业、担当作为的文件精神，积极为担当者担当、为干事者负责，最终实现保护和激励干部的目的。(6)处理形式。处理形式是关于案件处理结果的相关规定，实际包括两种情形：一种是符合容错的相关规定，需进行容错免责或减责处理；另一种就是不符合容错的相关规定，而需进行纠错。其中容错免责形式是对容错案件处理结果的相关规定，存在完全免除责任与部分免除责任两种情况，应视具体情况而定。当前关于容错免责的形式，主要包括“从轻”“减轻”和“免除”等，如山东省出台的《关于激励干部担当作为实施容错纠错的办法(试行)》中规定，对于符合容错条件的对象可以从轻、减轻处理或者予以免责。而对于需要进行纠错的情形，应当深化运用监督执纪“四种形态”进行处理。如《陕西省党政干部容错纠错办法》第10 条规定: “采取监察建议、提醒约谈、诫勉谈话、责令纠错等方式督促有关单位或个人分析查找原因，及时纠正偏差和失误。”这里需要明确的是，无论是对于容错处理，还是纠错处理，都应该结合当事人的主观意愿、错在何处、造成的实际结果以及是否具有明确的法律依据等情况进行综合量定，而非由其中某一项决定。

(四)汇编典型案例

当前制约容错纠错机制落地实施的最大障碍，就是缺乏详细的、可操作性的实施细则，导致纪检监察机关对于相关案件的审理大多采取谨慎保守的做法，以兜底来解决，无法真正实现灵活运用容错纠错相关政策的目的。为此，可借鉴司法体系中最高人民法院不定期公布典型案例并要求各级人民法院在审判中予以参考的做法，对当前容错纠错中出现的典型案例进行汇总，从而一方面为以后相关以及类似案件的审理提供参考；另一方面也可为制度条文的提炼与形成提供原始素材。

实践中容错纠错典型案例的汇编，应该在国家层面由权威部门主导进行，以尽快实现容错纠错整体氛围的营造以及容错纠错机制的扎实推进。具体而言，在汇编典型案例过程中，一要拓展典型案例来源。由于当前我国政府职能较多，应积极建立畅通的典型案例报送渠道，使实际办理中的各种具有典型性或者普遍意义的案件都可以及时进行报送。典型案例的筛选可设置一定的层级制度，例如可先由省级层面进行汇总与筛选，然后再进行国家层面的报送，也可以在一定的行业或系统内进行层级报送。总之就是要在全国范围内进行典型案例的搜集与报送，尽可能地涵盖所有的政府职能。二要建立典型案例信息库。在搜集与汇总典型案例的基础之上建立典型案例信息库，以及时为各地实践提供参考。典型案例信息库的建设应积极借助当前最新的信息科技技术，并实现在一定范围内的公开或者相关人员的有权限查阅。同时实行动态更新机制，即在不断补充新案例的同时不断发现案例之间的共性与规律，进行“合并同类项”操作，以减少在实践参考中的“匹配困难”，提高容错纠错案件审理的精准度与有效性。三要及时总结提炼形成抽象化的条文。法律条文或者道德规范等都是在长期的实践中逐渐总结与提炼出来的，是被实践验证过的具有约束性的行为准则，能够对人们的行为起到指导作用，进而塑造良好的社会氛围。以此为鉴，在容错纠错机制的建立过程中，通过典型案例的梳理，可逐渐总结提炼出其中蕴含的内在规律，形成抽象化的条文，充实与完善现有制度，实现对实践更大的指导作用。

(五)促使纪检监察机关与党委组织部门有效配合

容错纠错的根本目的在于鼓励干部担当作为、干事创业，这就要求实施主体首先一定要牢固树立起保护干部的导向，在对于“错”的认定以及“犯错”干部的处理中，切实从保护以及挽救的角度出发，珍视干部的政治生命，允许干部“建新功、补旧过”，鼓励干部在平时工作中多干事，“累功济过”，对待受处分的干部，“瞻前功”“观后效”，始终秉持公心善意(16)中央党校党建部课题组：《搭奋斗的梯 拉保护的网——东营市纪委监委激励党员干部担当作为的经验启示》，《中国领导科学》2019年第5期。。各级党组织要切实履行主体责任，对干部在工作中特别是改革攻坚中的因公失误、错误大胆包容、主动保护，充分调动广大党员干部的积极性、主动性，促使其履职尽责、干事创业。各级纪检监察机关和党委组织部门要始终按照“三个区分开来”的要求，研究并推动落实容错纠错机制，实事求是运用监督执纪“四种形态”，对该容错的应容尽容，该免责的应免尽免。

纪检监察机关与党委组织部门在始终坚持保护干部的基础之上，既要有明确分工，又需通力合作，因为只有彼此间有效配合才能达到最大化容错纠错的目的。在典型案例分析以及实际调研中都发现，容错纠错的实现与两大实施主体的主动担当作为以及通力配合密切相关，缺少任何一方，容错纠错的实施效果都会大打折扣。在容错纠错机制的实施过程中尤其需要两个部门有效配合的环节以及情形包括：一是对于“错”的认定需要在已有的正面和负面清单基础之上，从保护与激励的角度由两部门联合进行。两者应就“错”的认定达成共识，而不能“各持己见”，从而为容错纠错的顺利推进奠定基础。二是高效合作推动容错纠错落地实施。容错纠错案件的审理是当前容错纠错机制落地实施的关键步骤，对于激发广大干部敢于担当作为的斗志、塑造担当作为的大环境非常重要。因此在实践中对于相关案件的处理一定要既讲求质量又讲求效率，尤其是对处于提拔任用关键期的干部，要本着既实事求是又高度负责的精神进行高效合作，积极争取在最短时间内得出处理结果。三是对于受处分的干部，应做好关心关爱工作，不能因其被容错纠错就被排除在提拔任用的范围之外。“人非圣贤，孰能无过。”“过而能改，善莫大焉。”如前所述，无论是从个人成长角度还是从全面深化改革的艰巨性角度，失误以及错误的出现都有其一定的必然性，并且也并非所有的错误都是由于个人原因所造成的，这就要求对于犯错误干部要及时采取关心关爱措施，帮助他们分析错误、改进工作，引导他们放下包袱、轻装上阵(17)《旗帜鲜明为敢于担当者担当——“关于建立容错纠错机制的实施意见(试行)”解读》，《新华日报》 2017年6月19日。，帮助其重燃干事创业的信心，使其作出更大的成绩。同时更为重要的是，对于受处分干部不能简单地抹杀其提拔任用的资格，而是要在严格考察的基础之上公平公正地进行使用，从而促使整个干部队伍最大程度消除顾虑、担当作为。

四、结语

容错纠错机制是进一步激励干部新时代新担当新作为的有力措施，其操作性是其作用发挥的重要影响因素。原因在于，一方面，现实情景的急迫性要求我们必须首先解决容错纠错机制的操作性问题，因为我们迫切需要改变当前干部队伍中屡见不鲜的“为官不为”“庸政懒政怠政”等状况，激发起广大干部敢担当、勇作为的积极性、主动性，以应对当前全面深化改革中出现的各种问题以及国内外的各种风险；另一方面，容错纠错机制的进一步完善需要实践支撑。理论的得出依靠实践，制度的形成同样需要实践，在当前容错纠错制度框架和运行机制已建立起来的前提下，亟需进行实践，以实践来验证和丰富当前的制度机制。本文针对当前容错纠错机制实施中存在的若干问题，重在探寻容错纠错机制构建的理论基础，剖析相关典型案例，由多层次多角度切实回应当前落实容错纠错中存在的实施主体“不敢为、不能为、不会为”的突出问题，从而希望能够为改变案件审理中“无据可依”只能使用兜底政策进行处理的“常用做法”提供启示，为解决因无明确责任清单而缺少担当作为积极性的难题创新路径。在以后的研究中，政府机构改革将会是容错纠错机制更好实施的关键，并且广大干部队伍中以容错纠错为基础凝聚起来的担当作为的良好氛围将会进一步推动政府机构改革的持续深化，同时基层将会是容错纠错机制实践与发展的重点区域。总之，不管是现在还是将来，容错纠错机制的构建与实施，就是要形成“上级为下级担当、组织为干部担当、干部为事业担当”的良好局面，汇聚激励担当作为、崇尚真抓实干的强大合力，为开启全面建设社会主义现代化强国新征程提供坚强保障。