“绿水青山”转化为“金山银山”的实践探索、制约瓶颈与突破路径研究

罗 琼

(中共天津市委党校生态文明教研部，天津 300191)

2005年，习近平总书记首次提出“绿水青山就是金山银山”科学论断，2015年和2017年，“两山”理念先后被写入中央文件《关于加快推进生态文明建设的意见》和十九大新修订的《中国共产党章程》之中，正式上升为我党治国理政基本方略和重要国策，成为新时代我国生态文明建设的基本遵循和行动指南。而践行“两山”理念的关键是转化问题，即：推动生态产品价值实现，将生态优势转化为经济优势。这既是保持生态文明建设战略定力的迫切需要，也是“十四五”时期巩固全面建成小康社会成果的必然要求。

“两山”转化是践行“两山”理念最具挑战性和创造性的环节之一，目前关于“两山”转化的机制、路径和模式等关键问题还没有真正摸清楚、回答好，只有来自先行区的经验探索，没有固定模式。各地必须结合自身实际情况，敢于创新，深入挖掘提炼“两山”转化路径、模式，寻找转化突破口，才能真正推动“两山”理念落地生根、开花结果。

一、关于“两山”理念的理论基础与文献综述

(一)“两山”理念的内涵

1.从概念含义来理解。狭义来看，“绿水青山”是指自然界清新的空气、干净的水源、宜人的气候等良好生态环境，而“金山银山”意指丰厚的经济收入或物质财富，“绿水青山就是金山银山”是指良好的生态环境能带来源源不断的经济收益和丰厚的物质财富。广义来看，“绿水青山”是指自然界中所包含的不同形态的优质生态资源，“金山银山”是指包括经济增长、经济发展水平、收入水平等在内的人们对优美生态环境的需要或者民生福祉。“绿水青山就是金山银山”意味着只有保护好生态环境和自然资源，生产出更多优质生态产品，才能实现经济的可持续增长、更好地满足人们日益增长的对美好生态环境的需要(1)胡继妹：《多维度解读“两山”理念的科学内涵》，《青海日报》2019年8月5日。。

2.从两者的关系来理解。“绿水青山”与“金山银山”之间是辩证统一的关系，“金山银山”与“绿水青山”可以兼得。一方面，“绿水青山”是前提和基础，为“金山银山”的实现创造可能，只有拥有“绿水青山”才能换来“金山银山”，所以必须保护好“绿水青山”。另一方面，“金山银山”对“绿水青山”具有反作用，保护好“绿水青山”的最终目的是为了广大人民群众的福祉，是为了获得经济收益让人民群众过上好日子，守着“绿水青山”过穷日子不是“两山”理念的初衷，也是不可取的。另外，守护“绿水青山”需要大量的资金投入，这都需要“金山银山”作支撑。

3.从本质要求来理解。首先，要正确处理好生态环境保护与经济发展之间的关系。“两山”理念很好地回答了发展与保护的本质关系问题，要求必须统筹考虑经济社会发展与资源节约、环境保护，经济发展绝不能以牺牲生态环境为代价，把经济活动限制在自然资源和生态环境能够承载的限度内，限定在红线管控范围内。其次，要正确处理好生态环境保护与民生福祉的关系。良好生态环境作为最公平的公共产品，党的十八大以来，习近平总书记反复强调其对于提升民生福祉的重要意义，指出“良好生态环境是最普惠的民生福祉”(2)《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第362页。，开创性地把生态环境问题提升到民生福祉的高度并作为重大政治问题和重大社会问题来推进。“民之所好好之，民之所恶恶之。”重视生态环境保护，既源自广大人民群众对改善生态环境质量的热切期盼，也来源于党全心全意为人民服务的根本宗旨。“两山”理念充分说明，党始终坚持以人民为中心，以人民利益为出发点和落脚点，把解决人民群众关心的生态环境问题作为民生优先领域。再次，要正确处理好生态环境保护与中华民族永续发展的关系。改革开放以来，我们用几十年的时间走完了发达国家上百年走过的历程，经济总量跃升为世界第二位，但中国在经济社会等各领域都取得巨大进步的同时，生态环境危机日益严重，其严峻性和复杂性为世界各国所罕见。为此，习近平总书记警告“这种吃祖宗饭、砸子孙碗的事情绝对不能再干，绝对不允许再干”(3)《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年版，第362页。。如果处理不好生态环境问题，就会影响资源开发的代际平衡，为中华民族永续发展带来灾难。“两山”理念意味着只要合理开发利用自然资源就能够实现可持续发展。因此，党的十八大以来，习近平总书记明确提出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计和根本大计。

(二)关于“两山”转化的相关研究

1.关于推动“两山”转化对践行“两山”理念的重大意义研究。胡继妹认为，只求“金山银山”而不顾甚至牺牲“绿水青山”的事情我们不能做，但是守着“绿水青山”让老百姓过穷日子的生活我们也不能要。只有找到了让生态资源、自然资源转化为经济财富和物质财富的有效路径，才能保持长期践行“两山”理念的战略定力，才能让老百姓守着绿水青山真正的富起来，从而成为实现乡村振兴战略的重要力量源泉。李宗尧认为，在践行“两山”理念过程中，生态财富、自然财富不会自动转化为经济财富、物质财富，需要国家加强顶层设计，各级政府因地制宜发挥主观动能性，积极探索“两山”转化机制和模式，使“绿水青山”源源不断地转化为“金山银山”，这是践行“两山”理念的关键和核心。王金南、王夏晖认为，在践行“两山”理念过程中，应该把如何推动“两山”转化作为优先行动与重点任务，实现“绿水青山”到“金山银山”的转化既是推动经济社会高质量发展的必然要求，也能为推动全球生态文明建设注入中国信心和力量。未来应该把推动“绿水青山”向“金山银山”的有效转换作为中国经济新增长点，作为建设美丽中国、实现中华民族永续发展的支撑点和发力点(4)王金南、王夏晖：《推动生态产品价值实现是践行“两山”理念的时代任务与优先行动》，《环境保护》2020年第14期。。

2.关于“两山”转化现状研究。王夏晖等认为，与发达国家相比，当前我国的生态资源并没有带来丰厚的物质财富，“两山”转化还需要进行更多的探索。另外，“两山”转化过程中面临的问题突出，生态资源未能有效地转化为生态产品，并且生态产品价值在科学计量方面还存在难度；以政府为主导的生态产品价值实现力度不够，以市场为主导的生态产品价值实现内生动力不足(5)王夏晖等：《生态产品价值实现的基本模式与创新路径》，《环境保护》2020年第14期。。胡彩娟认为，生态产品价值实现是一项庞大而又复杂的改革任务，目前总体上还处于低效转换的状态，切实打通“两山”转化通道，既是全面建成小康社会和打赢脱贫攻坚收官之战的迫切要求，也是形成生态富民内生发展动力机制亟需研究的重要问题(6)胡彩娟：《打开“两山”转化通道的浙江实践、现实困境与破解策略》，《农村经济》2020年第5期。。王金南指出，建立生态产品价值实现机制是一项系统工程，当前在“两山”转化中存在认识不统一、基础制度不健全、转化不完全、通道未打开等突出短板，未来政府需要在顶层设计、制度供给方面进行更深入的探索，努力提高“两山”转化的效率，开拓更宽泛的转化渠道，提供更丰富的优质生态产品，全面建立“绿水青山”与“金山银山”转化通道(7)王金南、王夏晖：《推动生态产品价值实现是践行“两山”理念的时代任务与优先行动》，《环境保护》2020年第14期。。

3.关于“两山”转化路径研究。马建堂指出，“两山”转化的关键问题是转化路径，当前要实现“绿水青山”向“金山银山”的转化，必须依靠政府和市场两种手段。政府方面要在制度保障、政策导向方面进行顶层设计，建立健全“两山”转化的体制机制。同时，构建完善的生态产品市场交易体系，充分发挥市场在生态产品配置中的作用，通过市场机制决定生态产品价格(8)马建堂：《生态产品价值实现路径、机制与模式》，北京：中国发展出版社，2019年版，第 102—116页。。马永欢等指出，在“两山”转化过程中，如何有效发挥市场机制的作用是摆在政府和学者面前的一道难题。从国内来看，由于自然资源产权体系不清晰、交易体系不完整等问题，致使仅有一少部分生态产品进入市场进行交易，绝大多数生态产品还未能进入交易市场，即使在自然资源产权清晰、交易体系较完整的发达国家，在“两山”转化过程中，市场也只是发挥调节或辅助作用。因此，市场究竟能发挥多大作用以及如何发挥作用，还需要进行更多的探索(9)马永欢：《对我国生态产品价值实现机制的基本思考》，《环境保护》2020年第21期。。

综上可知，目前国内学术界关于“两山”转化的研究起步较晚，再加上“两山”转化是一个涉及因素多、极具抽象性以及实现机理较为复杂的过程，目前学术界缺乏“两山”转化的系统性理论框架构建，关于“两山”转化的研究只是从某个角度来展开，仍处于个别区域转化实践的经验总结和案例分析阶段。

二、十八大以来推动“两山”转化的实践探索

目前，虽然从顶层设计方面尚未出台关于“两山”转化的统一指导文件，但党的十八大以来，从中央层面到地方政府，对“两山”转化的机制和路径进行了积极的探索——中央政府不断强化顶层设计，完善体制机制；地方政府因地制宜，积极创新“两山”转化模式，形成了一批典型转化案例，具有较强的示范意义。

(一)党中央积极开展“两山”转化决策部署

2005年8月15日“两山”理念的正式提出，标志着党中央对推动“绿水青山”转化为“金山银山”的重视并开始了积极探索。十八大之后，党中央着重对“两山”转化进行顶层设计与决策部署：2012年，十八大报告中第一次提到“生态产品”这一概念，鼓励大力开发“绿水青山”所蕴含的生态产品价值；十九大报告提出要增强生态产品供给能力，不断满足人民群众对优美生态环境的需要。2016年以来，国家把建立健全“两山”有效转换机制作为践行“两山”理念过程中的重要任务来抓，福建和云南相继被确定为生态产品价值实现的先行区和试验区；2017年，国家围绕着生态产品价值实现机制开始了重点探索，并选择自然资源相对丰富的贵州、浙江、江西和青海四省作为试点省份；2018年4月，习近平总书记对“两山”转化进行重点部署，强调要“积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”(10)习近平：《在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话》，《求是》2019年第17期。。2020年3月，习近平总书记再次强调“积极发展多种经营，把生态效益更好转化为经济效益、社会效益”(11)《习近平在浙江考察调研时强调 统筹推进疫情防控和经济社会发展工作 奋力实现今年经济社会发展目标任务》，《人民日报》2020年4月2日。。

(二)各部委积极创新“两山”转化体制机制

在推动“两山”转化的过程中，国家各部委积极作为，自然资源部、生态环境部、发展改革委等部门从创建全国生态文明示范市县和“两山”创新基地，到对转化机制的探索，再到对典型案例的经验总结，积极打通“两山”转化通道。

2017年以来，生态环境部积极推进“两山”理念实践创新基地和国家生态文明建设示范市县建设工作。截至2020年10月，在全国各地已分别命名实践创新基地87个、示范市县262个。同时，生态环境部就如何在重点区域建立生态补偿机制进行了积极探索，为推进其他地区生态文明建设和“两山”转化提供了宝贵的经验借鉴。

国家发改委统领全国开展生态产品价值实现机制的探索，于2018年和2019年相继印发了《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确提出“将生态环境成本纳入经济运行成本，撬动更多社会资本进入生态环境保护领域，加快促进生态产品价值实现”，要求“建立生态产品价值实现机制、市场化生态补偿机制”。

2020年4月，自然资源部印发了《生态产品价值实现典型案例(第一批)》，通过对国内“两山”理念实践先进地区生态产品价值实现典型案例分析，从具体做法中总结主要成效，并着重分析了不同地区生态产品价值实现的关键环节，为全国其他地区推动“两山”转化提供经验借鉴。

(三)各地方积极探索“两山”转化模式

2017年以来，各级政府在“两山”转化方面进行了积极探索，建成了一批以丽水市为代表的全国生态产品价值实现机制试点县市。试点县市在坚持习近平总书记提出的“政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作”原则下，因地制宜，积极探索生态产品价值的实现路径，其主要做法包括生态资源指标确定及产权交易、生态修复及价值提升、生态补偿和生态产业化经营等方面。

1.生态资源指标及产权交易。在“两山”转化过程中，针对生态产品公共物品属性，以及产权不清晰导致的受益主体界定难等问题，政府通过设定生态限额，以发放生态资源指标的方式创造出对生态产品的需求，进而在市场上对指标进行交易的一种做法。福建省南平市通过创建“森林生态银行”这一运作平台，对全市生态资源进行集中管理、开发和运营，在对碎片化的森林资源进行集中整合基础上，引入社会资本和专业运营商对其进行具体管理，不仅提高了优质生态产品的供给能力，还打通了“两山”转化的通道，使南平市生态优势成功转化为经济发展优势(12)福建省林业局：《福建省南平市深入推进“森林生态银行”助推“两山”转化》，http://www.zjly.gov.cn/art/2020/7/9/art_1276367_50163617.html。。重庆市立足于自身生态优势，提出把“森林覆盖率”作为各区约束性考核指标，通过政府搭建的平台，让森林生态资源在达标地区和不达标地区进行自由交易，成功打通了“两山”转化的通道，实现了生态资源向物质财富的转变，调动了各区践行“两山”理念的积极性(13)重庆市规划和自然资源局：《自然资源部为重庆“点赞”：二案例上榜生态产品价值实现典型案例》，http://ghzrzyj.cq.gov.cn/zwxx_186/mtgz/202005/t20200508_7316833.html。。

2.生态修复及价值提升。主要是指对于生态系统遭到严重破坏进而导致生态功能缺失的地区，通过综合整治、系统修复，在其自然生态系统功能充分恢复之后，对其开发运营，进而实现生态产品价值提升和价值“外溢”。山东省威海市由于长期高强度、无节制的采矿对本地生态环境和自然生态系统造成严重破坏，进而导致生态功能缺失。在“两山”理念的指导下，威海市通过明晰产权，分类开展受损山体综合治理和矿坑生态修复，引入社会主体投资，打造不同形态的文化旅游产品，利用优质生态产品的溢出效应带动周边旅游和经济发展，促进生态资源向经济财富的转化(14)威海市自然资源和规划局：《威海市人民政府办公室关于进一步加强山石资源开发管理的意见》，http://bnrp.weihai.gov.cn/art/2018/10/29/art_10909_1484920.html。。江苏省徐州市长期以来由于煤炭开采造成了沉重的生态包袱，面对严峻生态形势，徐州市政府多方施策，推进国土综合整治，对采煤塌陷区进行系统修复，大力发展生态型产业，最终把其建成风景秀美的国家级湿地公园。目前，湿地生态产品价值逐步显现，带动了生态旅游等现代新兴产业快速发展，区域住宅地价大幅上升，实现了生态产品价值的外溢(15)徐州市自然资源和规划局：《江苏徐州贾汪区以“矿地融合”理念推进潘安湖采煤塌陷区生态修复》，http://zrzy.jiangsu.gov.cn/xz/gtzx/tpxw/202009/t20200910_969386.htm。。

3.生态补偿。生态补偿主要是政府主导下的生态产品价值实现方式，按照“谁受益、谁补偿”的原则，生态受益地区向生态保护地区购买生态产品。受益主体购买生态产品的方式包括资金补偿、园区共建以及产业共建等，让保护“绿水青山”者能够获得“金山银山”的报酬，同时实现“谁保护、谁受偿”。湖北省鄂州市在对自然资源进行调查与确权登记之后，采用当量因子法开展生态价值核算，将自然生态系统提供的各类服务和贡献，统一计量为无差别的货币单位，运用于各区之间的生态补偿，生态产品价值实现渠道逐步畅通(16)鄂州市自然资源和规划局：《鄂州市生态价值核算和生态补偿案例》，http://zrzyhghj.ezhou.gov.cn/sy/zwtz/201901/t20190109_241096.html。。

4.生态产业化经营。主要是指在立足于本地生态资源优势的情况下，通过有效的产业组织与运作，以产业化的经营方式开发生态产品，并将生态产品价值附着于农业、工业和服务产品中，在市场上直接进行交易，实现“绿水青山”向“金山银山”的转变。江西省寻乌县通过对废弃矿山的综合治理和生态修复，因地制宜发展生态产业，一方面通过建设工业园区，吸引大量高新产业进驻；另一方面结合当地实际，在生态修复地种植百香果、油茶、猕猴桃等经济作物，同时大力发展生态健康、生态旅游等产业，通过生态产业化经营，使“绿水青山”成功转化为“金山银山”(17)江西省自然资源厅：《让“废弃矿山”重现“绿水青山”》，http://bnr.jiangxi.gov.cn/art/2019/11/19/art_28791_1358581.html。。云南省玉溪市在对抚仙湖进行综合整治、系统修复的基础上，大力发展生态型产业，引进种植大户、合作社等新型经营主体，发展蓝莓、荷藕等特色农业，全力打造蓝莓、水稻、荷藕、绿色烤烟等生产基地。同时，以重大旅游项目为载体，发展休闲农业，目前已成功打造生态观光、商务会议、运动休闲、健康养生等品牌，促进了生态产品价值实现(18)云南省自然资源厅：《云南省澄江县抚仙湖径流区山水林田湖生态环境修复工程矿山环境治理》，http://dnr.yn.gov.cn/html/2020-04/94989.html。。

三、推动“两山”转化的制约瓶颈

在“绿水青山”转化为“金山银山”的过程中，国内先进地区的经验探索虽然给全国其他地区以启发，但不具备普遍适用性。从全国范围内来看，全社会对“绿水青山”生态产品价值实现的认识、理解和设计尚处于初级阶段，尚未形成“两山”转化的一套完整体系。

(一)全社会对“绿水青山”的生态产品价值实现尚处于摸索阶段

一是关于生态产品的内涵尚未形成广泛的共识。目前，全社会对于生态产品的内涵认知还大多局限于茂密的森林、清新的空气、清澈的水源以及碧海蓝天等自然生态资源，而对于自然生态产品衍生出来的生态服务产品、生态文化产品以及有机食品等生态物质产品的理解还不充分。二是关于生态产品价值如何计量处于探索阶段。“绿水青山”顺利转化为“金山银山”离不开科学的计量方法，而目前生态价值核算体系还不成熟。由于生态产品的价值计量牵涉到价值来源、方法确定、价格体系、价值模型等，是一个复杂的系统工程，并且局部问题争议较大，再加上生态产品个体消费的不可计量性、价值多维性等，致使国内目前并没有形成一套成熟规范、具有普遍推广性的生态产品价值核算方法体系，生态产品价值如何计量还处于不断探索阶段。

(二)政府在“两山”转化过程中尚未充分发挥作用

一是政府在生态产品价值实现过程中主动性不够。在践行“两山”理念过程中，部分地方政府还处于把保护修复“绿水青山”作为第一目标，而对于“两山”如何有效转换主动性不够、投入精力不足，缺乏探索，办法不多。二是政府在生态产品价值实现过程中政策手段匮乏，资金使用效率低下。政府的政策手段主要包括财政转移支付和政府购买等，在实施过程中，生态补偿覆盖面过窄、漏补、错补等问题突出。三是政府生态补偿资金来源单一、资金紧张。目前，地方政府的生态补偿资金来源主要包括中央财政转移支付、优惠贷款以及生态资源税征收等，资金来源单一、缺口较大。同时，生态保护地区与受益地区、流域下游与上游地区之间横向生态补偿的长效机制尚未建立，而且难度较大。

(三)“两山”转化的市场机制不完善

一是市场内生动力不足，尚未充分调动各方积极性。由于生态产品初期修复保护成本高，后期回报率相对较低，再加上收益回报周期过长，不能充分调动各相关方投身生态环境保护修复的积极性，导致市场内生动力不足。二是“两山”转化市场机制不健全。具体包括：生态产品统计和监测体系不健全，影响了生态产品价值评估，比如对外部补偿价值和代际补偿价值忽略的情况较为常见；自然资源产权边界不清晰，导致所有者不到位、所有权边界模糊，阻碍其在市场上顺畅流转以及转让、出租等；生态产品估价及核算体系不完善，导致生态补偿对象交叉重合、补偿资金难以形成合力、资源配置效率不高等问题，不能完全体现生态服务价值；区域之间交易市场不通畅，主要表现为尚未建立起统一的市场交易准则，导致区域间交易成本加大，阻碍了生态资源在更广范围内优化配置。

(四)保障“两山”转化的基础性制度不健全

一是生态资源统计调查和监测制度不完善。生态产品价值核算首先需要对生态资源情况进行详细的统计、调查及监测，然而我国尚未建立起完善的生态资源统计、调查、监测体系，生态产品基础数据和信息的规范性、完整性、精确性等方面亟待提高，再加上生态产品类型复杂、涉及管理部门众多，不同部门之间数据封锁、“打架”现象严重，不能及时共享，进而制约了生态产品价值核算工作的开展。二是缺乏统一规范的生态价值评估与核算制度。目前，国家尚未出台规范统一的生态产品价值核算方法，虽然在先进地区进行过“森林生态系统”“湿地系统”等生态产品价值核算工作，但由于核算方法、评估模型以及数据来源不统一，难以形成一套科学的核算方法，再加上基础数据缺失或难以获得，导致核算结果不精准；不同区域对生态资源统计口径、统计时间不统一，统计人员素质不高，技术手段落后，统计工作缺乏有效监督，导致生态资源统计结果质量不高；生态资源市场发育迟缓，造成生态资源价格体系严重扭曲，对生态价值核算带来极大困难；在自然资源产权界定不清情况下，再加上自然资源自身价值多维性，导致在生态产品价值核算过程中主观性较强。三是生态资源产权制度不完善。我国自然资源所有权和使用权一直分属于不同部门，造成了长久以来权属不清、权力交叉重叠以及缺位遗漏等问题。无法清晰界定生态资源的产权和责任，难以形成有效激励机制，同时也造成了监管效率低下，为自然资源开发保护带来困扰，严重制约了生态修复和治理的效果。四是资源有偿使用制度和生态补偿制度不健全。从全国范围来看，资源有偿使用方面存在着监管难问题，生态补偿缺乏法律保障，导致所有权人权益落实不到位；生态补偿机制与政策设计不完善，缺乏统一规划管理，致使补偿的范围、对象、标准无章可循，补偿覆盖面积不全、覆盖领域不全、重复补偿；对于补偿监督考核难度大，导致补偿资金使用效率低下甚至浪费等。

(五)生态产品价值实现的人才和基础资金缺乏

一是高技能、复合型人才短缺。在对生态资产进行核算过程中，需要具有经济、生态、统计等相关学科背景的综合性人才；在对自然资源资产确权登记过程中，又需要具有地理学、遥感等专业知识背景的人才。但目前该领域人才短缺现象突出，无法满足生态产品价值实现的需要。二是基础资金缺乏。在“两山”转化过程中，需要大量的资金投入，比如在自然资源资产确权登记、生态价值评估核算过程中，需要大量的计量设施、技术设施以及专业监测设备等，这都需要前期资金的投入。目前前期资金短缺已成为“两山”转化的重要障碍。

四、“绿水青山”转化为“金山银山”的突破路径

“两山”转化是践行习近平总书记“两山”理念的关键和核心，是一项涉及经济、政治、社会等各领域，以及政府、企业、个人多方面的系统性工程，是一项创新性战略举措和任务。国内外先进地区虽然在“两山”转化方面进行了积极的探索，但是目前还没有任何国家摸索了一套成熟的、可推广、可复制的经验模式。基于此，一方面要尽快解决目前“两山”转化中遇到的突出共性问题；另一方面要在吸取国内外经典案例做法的基础上，结合各地实际情况，加大“两山”转化创新实践力度以及体制机制探索。

(一)发挥政府主导作用，做好“两山”转化顶层设计

政府作为公权力的代表，可以通过政策、法律、制度等手段的干预来弥补市场失灵。从国内外典型案例做法中可以看出，政府在生态产品价值实现过程中均发挥着主导作用。目前，我国以政府为主导的生态产品价值实现力度还不够，需围绕着如何充分发挥政府主导作用做文章，促进生态产品有效供给，加快生态产品价值实现。

一是加强顶层设计。充分发挥政府规划引领作用，围绕如何尽快打通“两山”转化通道展开制度体系和政策体系设计，清理或修复部门间法规制度相互“打架”现象；将生态产品价值体现在各级政府重要发展规划中去，比如国民经济和社会发展规划、产业发展布局、国土空间格局规划等领域，发挥好“指挥棒”作用；加快生态资源信息化平台建设，进行统一确权登记，摸清底数和存量，对生态资源数量和质量变化做到心中有数；有关部门要及时总结并推广先行试点地区“两山”转化的经验做法。二是加强“两山”转化关键制度供给。建立完善生态产品制度，确保自然资源和生态产品权责明确、监管有效、流转顺畅；统筹考虑地方环境治理的财政需求，建立健全与地方政府事权相匹配的财税制度；加大政府绿色采购力度，充分发挥政府采购政策在促进生态产品价值实现中的导向作用。综合考虑生态产品的生产性功能、服务性功能以及调节性功能，制定针对性的开发指南。

(二)健全产权制度，形成权责清晰的多元化生态产品生产和供给主体

产权清晰是“绿水青山”由公共物品属性转化为具有商品属性进而进入市场进行交易的前提，所以产权制度是生态产品价值实现的前置性基础性制度。在产权清晰前提下，自然资源和生态产品才能通过转让、抵押等多种形式让产权在市场上顺畅流转，从而将生态产品转化为生态资产和生态资本。

一是健全自然资源资产产权制度。构建“山水林田湖草”生态资源统一确权登记系统，尽快界定各类生态资源产权主体，明确确权登记的原则、技术、规范等，确保确权登记的科学性和合理性；制定产权主体权利清单，从根本上解决生态产品“归谁有”“归谁管”和“归谁用”等问题，形成多元化生态产品生产和供给主体。二是健全环境使用权交易制度。建立环境产权制度，赋予产权人依法处置环境产权的权利，比如排污许可证制，用市场手段解决污染排放超标、污染严重等问题；建立环境权益市场，激发企业通过技术创新、对传统设备改造升级，降低污染排放，控制污染物排放总量。

(三)建立生态产品监测和生态价值核算机制，夯实“两山”转化基础

实现生态产品价值的前提是对生态产品进行准确的监测并对其价值进行科学合理的评估核算。根据先进经验，应从以下两方面着手：

一是建立生态产品监测机制。加快构建生态监测网络，注重运用信息化手段，推进生态环境监测网络建设，形成覆盖陆地海洋等陆海自然资源统筹、天地一体的调查监测体系；建立生态资源区域实物账户、功能量账户和资产账户，以此作为生态资源体管理的工具；摸清生态资源存量底数和流量现状，将有关指标作为绿色发展和生态文明建设考核的重要内容；加强对自然资源基础数据监测，为开展资源资产定价、审计、监管等提供依据。二是完善生态价值核算机制。根据先进地区已开展的生态产品价值核算试点情况，在全面总结不同区域生态系统生产总值(GEP)和经济生态生产总值(GEEP)核算实践的基础上，形成包括陆海自然生态资源在内的不同类型生态产品的核算方法和技术规范，为各级政府和专业部门推进生态产品核算提供指导。

(四)建立资源有偿使用制度和生态补偿制度，充分调动各方在“两山”转化中的积极性

建立体现生态价值的资源有偿使用制度和生态补偿制度是实现“两山”转化的重要保证。从国际先进地区的做法来看，皆把其作为生态产品价值实现的主要方式。

一是加强生态补偿顶层设计。政府要按照“谁污染、谁付费”“谁保护、谁受益”的原则进行顶层设计；科学界定生态补偿领域，重点包括生态功能区、江河流域保护以及林地、草地、海洋等重点领域；理顺部门间法律法规，避免与生态补偿政策相互冲突或重叠。二是合理确定生态补偿标准。生态补偿标准的确定对于广泛推动生态补偿政策至关重要，在遵循生态价值评估前提下，综合运用机会成本确定法、生态服务价值确定法以及补偿方和受偿方意愿相结合的补偿方法。机会成本确定法要求以生态保护或破坏的外部成本内部化为准则进行补偿；生态服务价值确定法要求通过构建指标体系，科学合理评估生态功能区的生态服务价值，以此为基准进行生态补偿；补偿方和受偿方意愿法是一种非市场化的补偿方法，通过咨询补偿方和受偿方的支付和受偿意愿，从中找到补偿平衡点的一种补偿方法。三是加快形成“纵横结合”生态补偿体系。既要加快完善中央财政对地方生态保护“自上而下”式的纵向生态补偿机制，又要加快完善流域间、区域间的横向生态补偿机制，推动生态受益区向生态保护区进行合理补偿，最终形成纵横联动、共同发力的生态补偿体系。四是探索多元化生态补偿方式。积极借鉴“森林生态银行”“湿地银行”等典型做法，吸引更多社会资本和利益相关者参与到生态产品的供给和交易中去；探索生态受益区以资金补偿、产业扶持、园区共建等方式向生态保护区进行补偿；探索政府和社会资本合作(PPP)的模式，鼓励金融信贷支持。

(五)完善生态产品市场交易机制，打通“两山”转化市场通道

发挥市场对资源配置的决定性作用是促进生态产品价值实现的关键，应建立生态产权交易市场，通过市场激励机制，促进生态环境外部成本内部化，从而打通“两山”转化的市场通道。一是积极探索培育生态产品市场。重庆市的“地票”制度、福建省的“湿地占补平衡”、海南省的“林地占补平衡”以及美国的“湿地银行”制度，其典型做法是政府通过“占补平衡”政策，让生态产品供给与建设用地指标增减“挂钩”，强调开发者在占用自然资源时需对其进行异地补偿。以美国“湿地银行”为例，允许政府、个人或非营利组织通过保护湿地创造湿地信用，然后将湿地信用以市场价格出售给无法避免会对湿地造成损害的开发者，并从中获取收益。应借鉴以上成功经验和做法，积极培育生态产品市场，引导社会资本参与到生态资源的保护和恢复中去。二是积极探索生态资源变资本的市场交易机制。针对一些稀缺性的自然资源，探索竞价与拍卖交易机制，从而获得溢价收益，比如浙江、贵州等地在林权抵押贷款、水权交易以及排污权交易等方面进行了积极的探索并取得了一定成效。应以此为起点，不断总结经验，建立完善生态变资本、变财富的市场交易新机制；在森林、湿地等不同生态产品领域开展资源资产化、证券化、资本化改革。三是加快完善生态产品价格形成机制。要充分发挥价格机制作为最基本市场机制的重要作用，建立反映生态产品供求关系、资源稀缺程度以及生态要素价值、环境损害成本的价格形成机制。

(六)立足生态优势，推进生态产业化经营

习近平总书记指出：“要加快建立健全以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系”(19)习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，《求是》2019年第3期。。生态产业化经营要求把生态环境优势积极融入到生态农业、生态工业、生态旅游业发展中去，从而转化为实实在在的经济优势，“绿水青山”自然而然就变成了“金山银山”。

一是大力发展生态产业与环保服务业，直接实现“两山”转化。依靠技术进步和制度创新，加快产业结构转型升级，加强对传统产业改造升级。培育经济发展新动能，大力发展有机农业、生态农业、生态旅游等绿色产业和节能环保产业，推动节能环保技术、装备和服务水平显著提升。聚焦突出生态问题，通过环境整治助推产业升级。在不断增加“绿水青山”的供给中形成市场对“绿水青山”的需求，从而实现“两山”直接转化。二是发展生态利用型产业，间接实现“两山”转化。以优质生态产品为依托，构建以“政府主导、市场主体、多元参与”的生态利用型产业发展模式，结合本地情况打好绿色生态牌，大力发展地方特色产品深加工、主题旅游、婚庆产品等生态利用型产业，将本地的“绿水青山”成功转化为实实在在的现实消费品。三是培育新型生态产业化经营主体，加快生态产品价值实现。以地方森林绿色屏障建设为例，在不影响生态系统服务功能的前提下，积极培育包括大农场主、工商企业、合作组织、股份制林场等新兴经营主体，依靠专业化优势，积极发展林下经济、健康养老、度假休闲、旅游观光等生态产业，加快生态物质产品、生态文化产品以及生态服务产品的融合发展，通过生态产品销售实现森林绿色屏障的价值。四是加快建立完善的绿色金融产品体系，为生态产业化发展担保共资金支持。加强对绿色金融产品系统化设计，创新绿色金融支持模式；加大融资力度，开发绿色信贷、绿色金融债券等多元化金融产品；设立绿色发展基金；在企业上市等方面为环境产业开通“绿色通道”。