中国粮食安全治理研究*

2021-12-27卫志民翟柏棱

理论视野 2021年5期

■卫志民翟柏棱

【提要】粮食安全是国家安全的重要基础。我国的粮食安全治理工作取得了巨大成就，粮食安全基本得到保障。但我国粮食供求处于紧平衡状态，粮食安全基础仍不牢固，面临潜在风险与挑战，包括生态环境与自然资源约束趋紧、市场调节能力不足、粮食生产成本高企、粮食产业国际竞争力不足、部分粮食品种对国际市场的依赖度较高。为了提升粮食安全保障能力，我国应该提升耕地保护水平与土地利用效率、健全粮食市场交易体系、推动粮食全产业链发展、促进农业科技研发创新、积极参与全球粮食治理与区域间粮食合作。

粮食安全是维护国家安全的重要基础，粮食安全治理是治国理政的重要内容。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了“确保谷物基本自给，口粮绝对安全”的新粮食安全观，实施了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，有效地提升了我国的粮食安全保障能力。虽然我国的粮食安全已得到基本保障，但也面临着粮食供求紧平衡等潜在风险与挑战，我国粮食安全的基础仍不牢固，粮食安全保障能力有待进一步提升。为此，党的十九届四中、五中全会先后提出了“完善农业农村优先发展和保障国家粮食安全的制度政策”“提高农业质量效益和竞争力”的明确要求。2020年底中央经济工作会议进一步强调了解决种子和耕地问题对于保障粮食安全的重要性。显然，确保国家粮食安全仍是当下和今后一段时期的重要工作，不断优化粮食安全的治理结构和治理路径对于提升国家粮食安全保障能力具有重要意义。

一、我国粮食安全的治理成效

联合国粮食及农业组织（FAO）在1974年首次提出了粮食安全的概念，将其定义为保证所有人在任何时候都有能力获得充足的维护生命和健康的食物，并侧重以保障粮食供应量为导向的数量型安全。到20世纪90年代，联合国粮食及农业组织重新修订了粮食安全的定义，将粮食安全界定为所有人能够获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好的一种状态，[1]侧重以营养和健康为导向的质量型安全。基于上述标准对我国的粮食安全治理成效加以审视可以得出，改革开放后我国粮食供给由全面短缺转变为供求总量基本平衡，膳食结构由温饱型逐渐转变为营养丰富型，我国的粮食安全治理取得了巨大成就。

在粮食产量方面，依托于经济增长和农业科技的进步，我国粮食的总产量和单产量分别由1978年的3.04亿吨和2527公斤/每公顷，增长到了2018年的6.58亿吨和5621公斤/每公顷，[2]粮食的总产与单产均实现了稳定增长。按照人均粮食产量测算，2019年我国人均粮食产量达到474公斤，远高于人均400公斤的国际粮食安全标准线。在粮食质量与居民膳食结构方面，随着我国膳食结构逐渐优化，居民的营养水平也得到了显著提高。我国是世界主要的水产品、肉类、禽蛋消费国，随着经济发展和消费水平的提高，居民膳食结构中口粮的消费占比逐渐减少，动物性食品以及蔬菜水果等食物消费占比逐渐增加。我国居民平均每日摄入碳水化合物301克，蛋白质65克，脂肪80克，优质蛋白与脂肪摄入明显增加，碳水化合物、脂肪和蛋白质人均摄入量已接近高收入国家平均水平。[3]

此外，随着我国粮食安全保障体系的逐步建立，我国的粮食流通能力以及储备与应急保障能力也在逐渐增强。一方面，各类交通基础设施的建设大大填补了国内粮食产销区域之间的物流缺口，通过公路、铁路、水路等多种交通方式的联运有效地提高了各区域间的粮食运输能力。2017年全国粮食物流总量达到4.8亿吨，其中跨省物流就达到了2.3亿吨。另一方面，从中央到地方的粮食储备和应急保障体系的建立增加了突发事件中粮食安全的保障能力。我国政府从2014年开始按照产区保持3个月、销区保持6个月、产销平衡区保持四个半月市场供应量的要求增加粮食储备规模。在中央和地方政府储备粮食中，口粮品种占比超过了70%，稻谷和小麦库存可满足一年消费需求。与此同时，全国36个大中城市建立起确保满足当地10至15天需求的应急成品粮储备制度。当有特殊的公共危机事件发生时，我国的粮食储备体系能够充分发挥其在特殊时期的调控作用，保障粮食的市场供应。

二、中国粮食安全治理面临的潜在挑战

虽然我国的粮食安全治理取得了举世瞩目的成就，粮食安全形势持续向好，但我国的粮食安全基础仍不牢固，依然面临着一些潜在风险与挑战。

（一）生态环境与自然资源约束趋紧

我国过去采用较为粗放的农业发展方式，在粮食的种植过程中大量施用农药和化肥，且大量消耗灌溉用水。这种农业发展方式虽然在一定程度上促进了粮食产量的增长，但也对资源和环境产生了巨大压力。一方面，化肥与农药的过度施用容易导致土壤结构破坏、土壤板结与酸化，且易出现农田径流污染水源等生态环境问题。尽管农业农村部曾于2015年在全国范围内启动实施了化肥农药使用量零增长行动，并使农药和化肥使用量有所下降，但其依然维持在一个相对高的水平。2017年我国农药使用量为165万吨，化肥施用折纯量为5859万吨，且化肥施用量占全世界总施用量的比例达到了27.4%。显然，由化肥与农药过度施用所带来的环境污染既不利于粮食产量的可持续增长，也不利于粮食品质的提升。另一方面，水资源的过度消耗和低效利用使得粮食种植的资源约束趋紧。通过节水灌溉面积来衡量我国农业用水的使用效率可以看出，虽然我国的节水灌溉面积有所增长，在2019年达到37 059千公顷，但是仅占粮食总播种面积的31.9%[4]，这意味着近七成的粮食产区有待提升其水资源的利用效率。此外，由于水资源分布的区域差异性，拥有全国65%耕地的长江以北地区仅有全国约20%的水资源，这导致北方很多粮食产区存在对地下水资源过度抽取的现象。上述分析足以表明，对自然资源的低效与过度利用使得其已成为约束粮食种植的重要环节，这无疑给我国的粮食安全保障带来了压力。

（二）政策导向强势且市场调节能力不足

过去我国主要依靠粮食最低收购价、临储收购以及生产者补贴等政策措施和行政手段来调节粮食的供需平衡。行政手段具有较强的导向性且能在短期内取得效果，但却抑制了市场调节能力的成长。因此，当政策逐渐退出并将粮食的产需调节交给市场后，则可能引起粮食市场的波动甚至失调。以玉米为例，自2008年国家实施玉米临时收储政策后，玉米临储收购价格不断上涨。在政策导向的激励下，很多农户将原来的豆麦轮作种植结构调整为主要种植玉米，玉米产量连年增加，大量玉米进入国库。2016年我国将玉米收储政策调整为市场化收购加补贴的机制，玉米价格回归市场。这一政策的调整降低了企业等市场化收购主体的政策性粮食收购量，再加上产品市场需求没有增加，因而玉米市场滞销严重，收储矛盾突出。此外，出于防止财政损失等考虑，政策性粮食价格竞拍价高于市场价格，而市场又难以及时消化如此大的产量。这种只进不出的收储不断累积导致2016年全国粮食库存爆满现象严重，全国粮食市场呈现出高产量、高进口、高库存的三高怪象。显然，过于依赖政策支持将会降低市场效率，且易在政策调整时引发粮食市场的波动。

（三）粮食生产成本高企

我国的粮食生产成本高企是影响粮食安全的一个重要因素。2018年每亩稻谷总成本为1 223.6元，每亩小麦总成本为1 012.9元，每亩玉米总成本为1 044.8元，每亩大豆总成本为666.3元，这些粮食作物的生产成本都高于美国，其中小麦的生产总成本甚至超过美国的两倍。[5]过高的生产成本降低了粮食种植者的利润和风险承受能力，2016与2017年我国三种粮食作物连续两年平均利润水平处于净亏损状态。此外，我国粮食主要生产模式也在一定程度上提升了粮食的生产成本，降低了粮食生产效率。目前以家庭为单位的小农生产方式依然是主流，现代农业的规模化集约化经营程度不高。数据显示我国大中型拖拉机的数量近十年虽然有所增长，但绝对数量一直偏低，而且在近两年呈现骤降的情况。2019年的农用大中型拖拉机数量为443万台，降回2011年的数量水平，且单家独户的农业生产方式所适配的小型拖拉机仍然是农村农业机械的主体。[6]与此同时，高成本低效率的粮食生产抑制了粮食生产部门乃至整个农业部门的社会价值，2016年我国人均农业增加值1 529.2美元，仅为世界平均水平的74.5%。在低效益粮食产业的影响下，东北等粮食主产区与粮食主销区的经济发展差距不断拉大，给这些粮食产区的财政造成了较大的负担，甚至出现粮食生产越多，财政收入越少的现象。[7]这类现象容易导致当地农民重新做出利益最大化的经济选择转向非农产业，从而对粮食安全保障带来一定风险。

（四）粮食产业缺乏国际竞争力

由于供应链缺乏质优价廉的粮食产品以及产业链缺乏具有强大整合力的跨国粮食企业，这使得我国粮食产业的国际竞争力不足，并在一定程度上制约了我国开拓国际农产品市场以及利用海外要素资源的能力。在供应链方面，国内高成本、低效率的粮食生产与粮食流通等环节与国外形成鲜明对比，再加之粮食进口的关税较低，因而出现了国内外粮食价格倒挂的现象。国内粮价大幅度高于国际粮价导致了进口粮食对国内市场的挤压，并使得国内粮食产品的国际竞争力下降。粮食产品的国际竞争力不足可能导致中国粮食定价权的进一步缺失，从而陷入国内市场逐步被控制的恶性循环，中国大豆市场的集体沦陷就是国际定价权缺失的沉痛教训。[8]目前全球重要农产品的市场价格主要参照了国际大宗商品期货的市场价格，而全球最主要的国际农产品期货交易所大多处于美欧掌控之中。美欧等发达国家较早实现了农业现代化，这些国家的大宗农产品具有较强的国际竞争力。[9]相比之下，我国对全球农产品贸易则缺乏影响力和话语权。在产业链方面，跨国粮食企业是国家利用国际农业资源的重要载体。国际上有影响力的四大粮商同时掌控了种子、饲料、农资等生产环节和粮食研发、粮食金融、粮食销售、粮食期货等高端环节。这四家跨国粮食企业控制着全球80%以上的粮食贸易，在我国的粮食市场上有很强的影响力。其中，美国ADM掌控高端研发和加工能力，直接控股我国工厂和贸易公司38家，参股鲁花等国内粮油加工企业；法国路易达孚在粮食期货与粮食金融方面领先，是我国大商所和郑商所的自营会员，在中国期货市场上有举足轻重的地位。相比之下，我国的粮食企业规模不大，对资源的整合往往侧重于简单的兼并重组，比如中粮集团进行的粮食供应链整合仅是以合并重组的方式与华粮等进行链间整合，其结果只是企业规模的扩大，并没有突破整合前单纯的供应链范围，没有走出国门整合全球粮食供应链的竞争力。

（五）部分粮食品种对国际市场的依赖度较高

有学者用DEA模型分析我国粮食贸易后发现，我国的粮食进口量大而出口量极少，不利于我国粮食安全。[10]在进口规模方面，我国几个主要粮食品种都不同程度地需要进口来满足国内需求。玉米和稻谷的国内供需总体宽松，但仍需一定数量的进口以保证市场供应；小麦品质不佳，需要进口优质小麦进行品种调剂；大豆供求缺口大，严重依赖国际市场。2020年我国粮食进口的规模依然呈上升趋势，除进口稻谷比去年同期进口量略有下降外，大豆、小麦和玉米的进口量都比去年同期大幅增长，小麦增长尤其巨大。在进口来源方面，我国利用国际农业资源的方式比较单一、粮食进口市场集中度高。据统计，在2020年，85%以上的进口大豆来自美国、巴西，90%以上的进口小麦来自澳大利亚、美国、加拿大和哈萨克斯坦，90%以上的进口稻谷来自越南、泰国和巴基斯坦，90%以上的进口玉米来自澳大利亚、美国和加拿大。[11]同时，从进口来源国的结构来看，在我国四种主要粮食的进口中前三位国家的集中度基本超过90%，尤其是美国在我国粮食进口中占据着重要的地位。考虑到中美贸易摩擦以及未来综合国力的竞争，过于依赖美国的粮食出口显然不利于我国粮食安全保障的长远发展。此外，我国的粮食进口主要依赖于海洋运输，粮食进口渠道的单一性也产生了跨国粮食运输的风险。中国90%的进口粮食途经巴拿马运河，43%的粮食需要经过马六甲海峡，39%的粮食进口同时过境马六甲海峡和巴拿马运河。[12]这些交通运输要道所处的地区都存在局部冲突的潜在风险，一旦国际环境动荡，很容易引起我国粮食进口受阻以及粮食价格上涨，不利于我国粮食安全保障。

三、中国粮食安全治理的优化路径

（一）提升耕地保护水平与土地利用效率

土地是粮食生产的基础，严格落实耕地保护制度、继续坚守18亿亩耕地红线不动摇是粮食安全保障的重要支撑。首先，应加强土地执法，对违规占用耕地的行为进行查处，保证耕地数量充分。严格规范土地流转行为，防止土地流转中土地使用用途的不合规转化。在产业发展和城镇建设中严格落实占补平衡的原则，对非法将农地耕地转为建设用地的行为进行问责。其次，要注重保护耕地质量，扎实推进高标准农田建设。一方面应加强对旱涝、盐碱土地的治理，改善耕地质量，通过推动耕地养护长效机制建设来保护耕地地力，提高粮食生产和耕地利用的可持续性。另一方面应推广绿色生产方式，提升农业绿色化、生态化补贴规模，加大对优质化肥、低污染农药的研发支持力度，通过源头治理来减少生态破坏和环境污染。再者，应提高耕地利用效率，适度推动规模化经营。依托于不断深化的农村土地制度改革，鼓励农村土地经营权流转，坚持土地承包关系长久稳定，推动适度规模化经营，提高耕地利用效率。此外，还应在对区域资源禀赋进行分析的基础上加强粮食种植规划，划分粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，优化粮食生产的品种布局和区域布局，充分依托各地区粮食生产的比较优势来提升我国的粮食安全保障能力。

（二）健全粮食市场交易体系

健全粮食市场体系不是完全随行就市，而是在尊重市场规律并创造条件让市场充分发挥作用的前提下，辅以必要的政策调控工具来避免可能出现的市场失灵问题。根据奥斯本和盖布勒的观点，市场的有效运转离不开供应、需求、平台、信息、规则等要素，[13]因而推动粮食市场的有效运转同样需要注重以下几个方面：一是供应，针对粮食的生产非连续性和风险弱可控性等特点，应完善市场化的农业补贴政策体系，通过保障农民种粮基本收益来稳定粮食的种植面积，同时加强粮食物流通道建设，通过顺畅、安全高效的现代化粮食物流网络来保证消费市场的供应。二是平台，通过构建设施完备的粮食批发市场和粮食零售市场，形成批发与零售相结合的交易网络平台，为买方和卖方提供可以畅通交易的市场体系。畅通粮食销售的上下游链条，提高市场的吞吐能力和粮食消费的效率。三是信息，粮食价格和质量信息对市场运转有重要作用，加快形成由国家级粮食市场信息直报点和地方粮食市场信息监测点组成的粮食市场信息监测体系，健全市场供求信息权威发布机制，通过及时的市场信息发布和市场监管完善信息传播渠道，增大信息透明度。四是规则，由于市场调节具有波动性，政府应该建立规则来进行调控。应建立由政府储备、商业储备和社会储备相结合的储备体系，适当调整国家储备粮食的数量和结构，在保证政府储备有充分应急能力的前提下更多地调动商业储备和社会储备的积极性和承载力，进而有效提高粮食市场的活力，更好地发挥市场对资源配置的调节作用。

（三）促进农业科技研发创新

强化我国的粮食安全基础离不开农业科技领域研发创新的支撑，而目前我国各项农业科技中约有19%处于国际领先地位，17%处于并行阶段，64%处于跟跑状态，[14]部分农业核心技术与国际水平相比仍存在差距。首先，应强化生物育种科技创新，围绕主要粮食作物培育高效益、高单产和高品质的品种。种质资源是农业的芯片，由于我国部分大田作物的优异亲本资料缺乏，这使得我国的种质资源呈现出“卡脖子”问题。因此，要围绕重点粮食品种加强育种攻关，从库存资源种发掘出优异种质进行培育和改良，将种质资源优势转变为亲本资源优势，形成我国的战略性资源，有效保障粮食安全。其次，应建立农业科技研发合作网络，形成包括专业研究机构、现代化农场和大型农业企业在内的研发合作体系，充分发挥不同主体的创新与研发能力，在粮食安全保障中形成合力。高校和研究所一直是我国农业科技研发和人才培养的重要主体，应加强对研究机构的政策支持和科研投入，完善农业人才培养体系。农业企业同样是农业创新的重要主体，应通过政策补贴和市场引导等方式引导大型农业企业加大研发投入，通过政策支持引导农业企业把经营业务从单一研发和销售拓展到基础设施建设、生物技术和种植服务，并通过加强执法来保护企业的农业科技知识产权。现代化农场可以通过实践为研发机构提供研发方向。研究机构和大型农业企业提供种子和技术指导，现代化农场实现种子繁殖、生产操作和田间管理。在这样的农业科技合作网络中，不仅能提高科技创新与成果应用推广的速度，也能培养出一批既具有扎实农业理论和实践经验又熟知农业经营的现代农业人才，充分实现产学研的有效结合。再者，应加强农业科技在机械化方向的推广运用和智能化方向的研发。在机械化方面，加强农业机械推广运用可以提升粮食收割作业的精细化水平并降低粮食生产过程中的耗损率，从而全面提升粮食耕种的生产效率。应通过农业机械研发的财政支持和农业机械购置补贴，推进研发并推广先进的农机设备。在智能化方面，应充分利用互联网和大数据技术支持粮食的储藏与流通环节的技术研发。加快建立智能化的设施研发，实现粮食运输和仓储过程的信息化与可视化管理，通过打造“数字粮仓”来提升智能化监管水平。[15]

（四）积极参与全球粮食治理与区域间粮食合作

积极参与全球粮食贸易，推进贸易伙伴多元化，充分利用国际市场对国内粮食余缺和品种进行调剂是我国粮食安全治理的现实需要。在2019年国际粮食贸易网络中，中国的小麦贸易伙伴有41个，玉米贸易伙伴63个，大米贸易伙伴93个，反映出中国在全球粮食贸易网络中扮演着十分重要的角色。在如今贸易保护主义抬头、贸易战风险继续存在、逆全球化思潮涌动和国际局势动荡不安的国际环境中，我国应加强与联合国粮农组织、世界粮食计划署、世界粮食安全委等国际机构的合作交流，积极推动国际粮食贸易的正常开展。作为粮食进口大国，我国应该采取贸易伙伴多元化的战略，通过建立多元化的贸易关系来降低粮食进口的集中度，分散遭遇进口来源国贸易中断的风险。同时我国应积极参与区域粮食合作，重塑有利于国内农业发展的国际农业规则。一带一路沿线的一些中亚、中东国家农业资源丰富，但农业基础设施落后、农业技术落后且财政资金不足，产生了基础设施建设、技术合作、农业投资等多方面的需求。我国可以通过支持政策鼓励企业开展海外农业投资，在不冲击国内粮食产业的前提下实施粮食飞地战略，通过海外屯田、并购合营、委托代理等方式建立基地从事农业生产，并将粮食返销国内。国家进出口银行、国家开发银行、出口信用保险公司等应健全粮食产业对外投资的金融服务，完善对外直接投资保险政策，对有发展前景的对外粮食合作项目提供信贷和保险支持，形成风险分担机制。[16]适度扩大海外粮食生产既能减轻我国的生态环境压力和资源约束，也能有效提升海外粮食的生产、加工和运输等能力，更好地保障粮食安全。

注释

[1]杨明、陈池波等：《双循环背景下中国粮食安全：新内涵、挑战与路径》，《国际经济合作》2020年第6期。

[2][4][6]根据国家统计局发布的年度数据整理。

[3]根据FAO数据库2017年发布数据整理。

[5]数据来源于《全国农产品成本收益汇编资料》。

[7]侯荣娜、戴旭宏：《改革和完善东北地区粮食安全与利益补偿机制路径选择》，《农村经济》2020年第11期。

[8]王帅：《全球粮食贸易中关键点的风险与我国粮食安全》，《国际经济合作》2017年第11期。

[9]卞靖、陈曦：《新时代粮食安全保障需提升三重能力》，《宏观经济管理》2020年第12期。

[10]高江涛、李红、邵金鸣：《基于DEA模型的中国粮食产业安全评估》，《统计与决策》2020年第23期。

[11]据海关总署的相关年度统计数据整理。

[12]孙红霞、赵予新：《基于危机应对的我国跨国粮食供应链优化研究》，《经济学家》2020年第12期。

[13]【美】戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》，周敦仁译，上海译文出版社2019年版，第219页。