国家治理现代化视域下的财政转型

■韩致宁

【提 要】现代国家治理与财政转型有紧密的内在联系。国家治理现代化视域下现代财政制度建设，要以加强提升国家财政能力为核心，把财政改革置于提升执政能力和国家治理能力，推进全面现代化的进程与整体布局之中，形成国家治理与财政改革的良性互动。具体实现路径为着力加快财政支出改革、深化税收制度改革、完善财政转移支付、深化预算制度改革、提高财政透明度、推进“大国财政”建设等。

一、财政转型是国家治理的重要环节

财政是各国塑造现代化国家的重要利器。新中国成立至今，在我国财政发展历程中出现过三次重大理论创新，形成了财政转型的三大理论基础，即国家分配理论、公共财政理论和国家治理理论。在三大理论指导下，我国财政发展经历了三次重大转型，从供给型财政到经济建设型财政；从经济建设型财政到公共财政；从公共财政到现代财政。现代财政制度以国家治理理论为理论基础，既体现出当代中国马克思主义经济理论的不断发展和创新，又来自于对我国数千年历史中“治国理政”经验的深度思考。因此，必须使国家财政成为“国家治理的基础和重要支柱”。

党的十八大以来，我国经济社会进入了新的发展阶段，站在了新的历史起点上，发挥财政在国家治理中的重要作用显得尤为重要。在十八届三中全会关于全面深化改革的部署中，更是以前所未有的历史高度定位财政在国家治理中的作用——国家治理的基础和重要支柱。

财政在国家治理中有如此重要作用的主要原因有三点：第一，财政是确保现代国家治理的基本保障。财政可以满足现代化国家治理的基本要求，促进国家治理各个要素之间关系的协调与稳定，是联系政府、市场和社会三者之间的重要桥梁，促进不同国家治理制度要素之间的相互联系和耦合。“在国家建设过程中，重构财政制度至关重要，财政转型可以在很大程度上引导国家治理制度转型。”[1]财政作为治国理政的重要抓手，不仅要作为政府的收支或政府的收支活动而发挥作用，而且也应该在国家治理的全部过程和各个领域发挥重要的支撑作用。[2]第二，财政有助于提高现代国家治理能力。财政管理水平的高低直接影响到一个国家的治理能力，现代国家治理取决于“国家能力”的支持。市场增进和组织动员是国家能力的两大支柱。财政支出、收入、预算和政府间财政关系中的一系列制度安排，对于经济增长和稳定、社会保护和控制、权利的开放和权威的维护都发挥着重要的作用。[3]第三，财政与国家治理形成互动关系。财政既对现代国家治理发挥重要作用，同时又在制度设计上立足于特定国家的制度优势和治理优势。中国改革开放的实践表明，财政在促进经济增长、保持社会稳定、维护国家安全中发挥着重要作用。财政是“国家治理的基础和重要支柱”这一定位，一方面意味着财政在制度设计上涵括了经济基础和上层建筑两大领域；另一方面意味着，财政立足于社会主义基本经济制度和中国共产党集中统一领导的国家治理优势。[4]

十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，必然要求财政加快现代化的步伐。进一步发挥财政作为国家治理的基础和重要支柱作用，运用好财政转型带来的动能将是促进我国国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。

二、现代国家治理视域下财政转型的新思路

党的十九大报告中强调，“加快建立现代财政制度”，“建立权责明晰、财力协调、区域平衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系”[5]，这一论述为未来一段时期我国现代财政转型提供了行动指南。国家治理现代化视域下，中国未来的财政转型的重点是以政府职能转变为核心的国家财政制度改革，财政转型路径应是政府逐渐转变对市场管理的方式，重视财政政策的作用，将财政政策作为调控经济运行的重要工具，作为促进经济增长，保障充分就业的重要工具。

总体上，财政转型要以加强提升国家财政能力为核心，把财政改革置于提升执政能力、国家治理能力和推进全面现代化的进程与布局之中；财税改革要与新常态下的经济发展深度融合，围绕稳中求进总基调，施行更加积极有效的财政政策；财税改革要兼顾公平效率、公共利益优先，以供给侧结构性改革为主线，向共享经济和共享发展适度倾斜；切实推进财政监管方式转型，努力实现法治财政与绩效财政融合提升；加强财力资源统筹配置，财政政策与货币政策更好配合发力，深化相关配套财政改革等。

三、国家治理现代化视域下财政转型的实现路径

（一）加快财政支出改革

中国新一轮改革的核心是处理好政府与市场的关系。财政的作用首要体现在财政支出对国家治理体系和国家发展政策的全面支持和控制上。新一轮经济体制改革的主要措施和成果也必须通过调整财政支出的规模和结构来体现。

第一，优化政府支出结构。政府支出结构的优化对于国家治理能力的提升具有重要的支撑性作用。从战略布局的角度看，第一产业要稳步向“集约化管理”转变，第二产业要注重产业升级和结构优化。同时，加大力度支持与人民群众福祉密切相关第三产业，使其更好发挥吸纳就业的功能。从压缩高能耗、高污染、低效率的产业投资的角度来看，投资支出应重点转向产业升级、技术含量和效率前景更高的行业。从经济内生增长的角度来看，除了某些特殊时期（如经济萧条需要政府直接扩大投资）外，财政应该主要发挥政策引导功能，投资应该更多由社会资本形成的“自发增长”效应驱动。从支出角度看，财政支出结构的改革应该向民生倾斜，向中西部欠发达地区倾斜，向有利于长期经济发展和均衡发展的方向倾斜。

第二，压缩政府行政开支。加强“廉价政府”建设是推进现代治理的题中之义。当前，伴随经济增速放缓和减费降税等政策的实施，财政快速增长的时代即将结束，因此政府应更加注重结果导向，严格控制行政费用支出，尽量降低行政成本，让有限的财政资金尽可能创造出更大的价值。

（二）深化税收制度改革

财政收入的主要来源就是税收，税收能力是一个国家治理能力的关键性指标。现代税收制度一般来说，具有“有效、公平、可持续”三方面的特征。改革开放四十多年来，中国逐步建立了符合社会主义市场经济要求的复合税制，现行税收制度的筹资能力不断提高，税收规模持续高速增长。未来需要构建一个新型税收制度。深化税收制度改革的具体内容包括：

第一，深化税基、税制、税率和税收征管改革。税基改革取向是“宽税基”，就是在稳定税负的前提下尽可能合理地扩大税基范围。应增加环境、社会保障、财产等现代税收，扩大个人所得税、消费税等征税范围；尽可能清理和消除不合理的税收优惠政策。税制改革的目标是“简税制”。“简税制”并不只是我们在字面意义上理解的简化税收制度，它既意味着合并一些具有类似或重复性质的税种，又意味着对于那些仍然缺位的税种，应增则增；同时，对与目前由大量的法规、部门规章等规范性文件形式构成的繁杂政策规定予以清理。税率改革要求“调税率”，是将结构性减税与结构性增税相结合，缩小名义税率和实际税率间的差距。在解决名义税率偏高问题的同时，适当提高那些税率显著偏低、税收显著偏轻税种的税率。征管改革要做到“严征管”，就是要求加强税收征管体系建设，构建以信息化为基础的科学、合理、高效的税收征管体制，提高税收征管水平和效率，促进税制建设和税收征管工作的协调发展。

第二，公平税负，促进收入分配平等。税收是政府参与国民收入分配和再分配的重要工具。要充分发挥税收在调节收入分配和财产分配中的作用，优化分配方式，调整分配关系。通过降低间接税的比重，减少政府部门在国民收入初始分配中的比例；通过所得税和财产税改革，减少收入分配差距和财产分配差距；通过调整税率，减少基数，减轻基本必需品的税负，减轻中低收入者的生活负担。

第三，优化政府间财政关系。合理划分收入与税基，实现事权与财力相匹配，有利于促进基本公共服务的均等化。同时，推进省以下分税制改革、完善全国统一大市场、避免区域间恶性税源竞争。要结合税制改革的进程，考虑税种属性特点，遵循公平、便利和效率等原则，在不同层级政府间合理划分税种和税收收入。中央财政要确保在财政收入中具有主导性地位，以保持中央政府的调控能力和重大战略决策部署的实施。逐步完善地方税收制度，通过财产税和资源税、消费税、环境税等税制改革，逐步提升地方政府的财政自给水平，充分激励地方政府筹集财政收入，促进当地经济与社会发展。

（三）完善财政转移支付

财政转移支付制度，对于解决城乡区域间的发展不平衡发挥着重要作用，是政府宏观调控的重要举措。现代国家治理要求财政转移支付制度的完善，应由原有的“粗放化”向“精细化、科学化”转变。当前，应根据中央和地方各自事权和支出责任，在实施财税体制改革的基础上，减少转移支付规模，简化项目，重塑分配规则，以提高规范性、合法性和透明度。

首先，调整转移支付模式。可以采用基于横向和横向交叉的转移支付模式来完善中央财政转移支付制度式。中央政府逐步规范地方垂直转移支付，逐步取消不合理的税收返还以及不规范的专项补助。通过因素法取代基数法，具体做法是：中央政府根据地方人口规模、人均GDP、城镇化水平、人口密度等客观因素来确定各地转移支付金额，避免讨价还价；中央政府应加大财力资源集中力度，加强宏观调控，把财政资金重点用于贫困落后地区的均等化转移支付，缩小基本公共服务水平差距，形成区域和城乡均衡发展的基本公共服务新格局。

其次，完善转移支付形式。需要大幅度调整转移支付方式，形成一般转移支付和专项转移支付主辅结合的复合型转移支付模式。逐年增加一般转移支付金额，提高一般转移支付的比例，财政的增量收入可以用于一般转移支付，并使之成为转移支付的主要形式，让地方政府有足够的财政资源来实现其事权。通过这种方式，不同省份和地区的居民可以享受大致相同的公共服务。中央政府可以每年从税收返还金额中提取一部分资金，将其用于一般性转移支付，并逐年降低税收返还直至最终取消，这既可以削弱改革的阻力，同时又能够降低税收返还中的不合理因素，对于缓解乃至缩小地区公共服务之间的差距也会产生积极意义。

第三，规范和整合专项转移支付，加强项目绩效考核。专项转移支付的项目设置及运行过程透明规范、监管到位。其中关键一环，就是采取因素法。相比基数法，因素法更规范、透明，且注重长期的发展。目前，“中央因素法、地方项目法”“中央因素法、地方自主法”等方法仍在使用，其规范性有待提高。从长远来看，专项拨款向分类拨款方向调整是不错的选择。分类拨款方式可以在中央政府和地方政府间，实现针对性和灵活性的较好结合。

（四）深化预算制度改革

在现代财政制度建设中，预算制度处于核心地位。在现代国家治理中，预算制度可以称之为支柱中的支柱。深化预算制度改革的目标，要建立现代预算管理制度。加强预算约束，规范政府行为，实施有效监督，将权力关进制度性笼子，实现预算管理的监督有力、科学高效是改革方向。

强化党和人大预算权力是深化预算制度改革的具体措施之一。明确界定执政党、国家权力机关、政府、财政部门以及预算管理部门和单位的权力。确保预算编制、批准、实施、调整和决算等活动都步入到标准化、规范化的管理轨道。加强各级党委对预算的领导和监督，履行好财政预算审计和监管的政治责任。各级人大的预算审查和监督是整个预算体系的重要组成部分，预算法对预算权力的分配仍不完善，需要加以改进。完善预算初步审查制度；完善人大的预算修正权；预算初审机构的定位。应当明确人大预算初步审查权力，对其原则、方法、程序和权限做出更详细的规定。

理顺预算管理职责分工是深化预算制度改革的关键点。作为预算编制的主体，明确各部门的部门预算编制职责，提高部门预算的完整性、科学性和准确性。同时，要强化财政部门职责，减少预算分配下放造成的效率损失。在预算执行方面，要加强各部门的预算执行管理职责，改变过去的“重分配”和“轻管理”现象，提高部门预算资金的管理和使用效率。同时，有必要明确财政部门组织预算执行的责任。

建立预算管理激励机制是深化预算改革的着力点。财政资金是政府履行职责的物质基础和制度保障，但受传统预算管理模式的影响，“重投入使用、轻管理绩效”的问题还在很大程度上存在。一方面，部门应享有自主权，在预算限额内，资金的使用可以自主决定。同时，建立绩效奖励、精神补偿、收益分享、绩效工资和效率红利。另一方面，有必要强化部门管理者的责任。权力和责任是对称的，绩效目标应该成为政府部门及其工作人员应该满足的基本要求，否则应承担相应的责任。问责机制一般包括：公布拨款证书文本，向公众解释组织目标、业绩指标和预算拨款数额；开展独立审计的同时进行评分和评级；倾听公众对于公共服务的意见和建议；编制财务报告和年度报告，并接受监管部门的审查。

（五）提高财政透明度

财政透明是现代财政制度建设的核心要素。提高财政透明度可以增强政府信誉，让社会公众更多地了解各级政府财政资金的使用情况，有利于公众的有效监督，从而提高财政资金的使用效率。[6]当前由于缺乏信息披露，财政资金使用的各个环节均一定程度存在信息不对称，非常容易造成腐败。一方面，财政透明是政府履行信托义务和实现有效监管的先决条件，提高财政透明度可以加强政府的公共信托责任，减少腐败；另一方面，随着政府债务的扩大，部分地区面临严峻的财政风险。提高财政透明度可以抑制政府债务的扩张，有利于加强社会稳定性。

中国的财政透明度偏低的主要原因，一方面是由于“保密法”的相关界定过于宽泛，因此使地方政府在预算披露方面拥有更大的自由裁量权。[7]另一方面，预算过程本身的诸环节均存在一定漏洞。例如，预算编制的内容不够详细，因此一些财务资金的具体用途尚不清楚。再如，在预算报告的公开环节，披露的信息不完整、不详细、不及时，便民性不强。[8]政府预算应该反映公众的权利和需求，但由于真正实现“参与式预算”的必要环境有待完善，预算的社会公众参与度仍较有提高空间。

具体说来，首先要建立权责清晰、灵活性强的预算编制体系。社会公众与政府之间存在委托代理关系，作为代理人的政府，有义务向社会公众公开财政资金的使用情况，并将预算绩效指标纳入政府评估体系。

第二，财政预算的公开内容应通过多种渠道整合和披露。当前，受制于财政信息公开碎片化和分散化，使得公众无法充分便利地了解政府的财政运行状况。因此，应当整合财政资金信息并在官方网站上统一发布，还可以通过在微博、微信、新闻客户端等常用网络平台上发布，方便公众查询和监督。

第三，在保密法中，与预算相关的“机密级”和“秘密级”事项的定义过于宽泛，这也是导致我国省域间财政透明度差距较大问题的主要原因。这种情况下，必须严格界定和限制预算过程的自由裁量权，以确保财政能够在透明和有监督的环境中运行。

（六）推进“大国财政”建设

中国特色社会主义进入新时代，要求我们积极参与全球治理，推动全球治理体系变革。在推进全球治理过程中，要求财政转型与中国的综合国力相适应，并与中国作为一个具有世界影响力的大国相适应。中国积极参与全球治理和全球治理体制改革的实际需要，应该成为财政建设的重大关切。只有发挥好“大国财政”的作用，才能统筹好国内国际两个大局，才能更好推进“一带一路”建设，最终实现改革创新与和平发展，谋求双赢多赢局面，进而增强中国的大国地位和国际影响力。[9]

推进“大国财政”建设，首先需要树立“大国财政”理念，并将其融入现代财政体系建设之中。履行好国际义务的同时，在财力允许的情况下承担更多的大国责任，积极推动全球治理体系的变革。其次，应进一步深化与“大国财政”相适应的财税体制改革，提供有效的制度支撑框架。最后，应大力培育适应“大国财政”发展需要的专业化人才队伍。人才是“大国财政”战略实施的根本依托，只有具备丰富的人才储备，才能在全球公共物品提供中占据主动，发挥更为重要的作用。

注释

[1]王绍光、马骏：《走向“预算国家”》，《公共行政评论》2008年第1期。

[2]高培勇：《公共财政：概念内涵与演化语境》，《经济研究》2008年第12期。

[3]吕冰洋：《“国家治理财政论”：从公共物品到公共秩序》，《财政与税务》2018年第8期。

[4]叶子荣、段龙龙：《“国家治理论”：中国特色社会主义财政本质的科学阐释》，《财政研究》2017年第1期。

[5]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版，第34页。

[6]岳军、赵晓彧：《财政透明度对基本公共服务支出效率的影响》，《经济研究参考》2018年第27期。

[7]郏紫卉、张绘、田远：《政府预决算透明度:基于比较研究的分析视角》，《财政监督》2017年第18期。

[8]周慧、邓可可：《中国财政预算透明度现状、问题与对策》，《财务与金融》2016年第4期。

[9]吕炜：《国家治理现代化愿景下的大国财政》，《人民日报》2017年1月17日。