浅谈辽宁省农村宅基地用地标准的调整完善

2021-12-27李彦辉

辽宁自然资源 2021年7期

李彦辉

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

随着我国改革开放进程，农村家庭联产承包责任制的推行和完善，农民生产生活条件得到极大改善，生活消费水平不断提高，对居住条件的改善需求也逐年增加，包括住宅的建筑形式、使用功能、配套设施等等。当前辽宁农村的住宅规划布局不断完善，农民对住宅的建筑形式、使用功能和内外部配套设施的要求也越来越高，导致农村宅基地现行的用地标准和管理方式已经不能完全符合当下实际，必须作出相应的调整完善。

一、农村宅基地用地标准调整完善的背景

1.农村居住条件的深刻变化

（1）农村居民个人建房投资规模显著增加

据统计，辽宁农村建房个人投资规模从2000年的53亿元上升至2015年的133亿元，农村居民建房投资数额的增加，有效提高了人均住房面积，也为改善住宅质量和建筑形式起到了重要的推动作用。

（2）农村居民住宅形式发生了新变化

辽宁的气候等自然条件，导致一年之中有近半年的时间是取暖期，需配置燃煤或其他热源等取暖装置，建造楼房更是需要配置小型锅炉，这些都决定了农村住房绝大多数是单层或双层建筑，很少三次及以上的住宅建筑，这些因素都提高了建造和生活成本。随着经济状况的改善，收入增长越快的农民，改善住宅条件的愿望和能力就越强，新建楼房作为住宅的比重也就越高。

（3）农村住宅对建筑质量的要求日益提高

随着农村居民收入的提高，其对住宅质量也越来越重视，原来采用砖木结构的住宅因为在其抗震性能、防火性能、抗腐蚀和使用寿命等安全性能上均不如钢筋混凝土结构的住宅，农民在新建住宅时采用砖木结构的住宅大幅减少，采用钢筋混凝土结构的住宅大幅增加。

（4）农村居民人均住宅面积不断提高

2000年以来，辽宁城乡经济快速发展，农村收入大幅提高，农民生活富裕后的头等大事就是改善居住条件，新建住宅普遍追求宽敞舒适、气派美观，体现在人均住宅面积上自然也就是越来越大，根据《辽宁统计年鉴》数据，辽宁农村居民住宅人均面积2003年为23.69平方米，2012年提高到了29.5平方米。

（5）农村宅基地的利用结构不断得到改善

辽宁农村的人口密度相对较低，并且处于北方寒冷区，农村的宅基地容积率不高，使用系数低，利用效率查。当前随着农村居住条件的不断改善，这种情形也发生了明显的改观，根据2017年辽宁省农村宅基地土地使用现状调查工作成果显示，农村住宅容积率和宅基地使用系数、用地结构均有明显的提高和改善。

2.农村宅基地需求的平缓增加

（1）农村居民对宅基地的需求态势趋缓

农村居民收入变化情况反应到对宅基地的需求时，表现为收入增长较快时，对改善住宅条件的需求就明显增长，辽宁农村居民经过2006年后较长时期的收入快速增长，目前，改善居住条件的愿望总体上得到了相对满足，因此对住房的消费意愿相对降低，出现了对宅基地需求的增长趋缓态势。

（2）城镇化对宅基地需求的影响不明显

随着近年来城镇化进程的提速，辽宁农村人口数量和结构也发生了相应的变化，理论上城镇化通过农村劳动力的转移可以相对减少农村宅基地的需求，但实际上2011年第六次人口普查显示，辽宁农村人口较2005年减少116万人，但居民点占地同期却增加了7.17万公顷。原因主要是农村单个农户的部分人口转移对宅基地面积没有影响，还有部分农村人口转移但宅基地闲置的状况。当前，辽宁农村人口不断减少，但对宅基地的需求却不减反增。

3.农村宅基地制度改革的需要

农村宅基地使用权在我国各类的土地权利中，限制最为严格。由于法律政策对宅基地流转的限制，在城镇化的过程中导致大量空心村的出现，由于农民进城务工，导致农村宅基地出现了大量的闲置。农村宅基地“一户一宅”的问题还比较突出，“一户一宅”的规定实际上很难得到彻底的执行，此外还存在农村居民在自家的住宅外私建滥建现象，以及宅基地的取得、使用和退出机制不健全等突出问题。

为解决以上问题，国家层面主要从四个方面进行了试点改革。一是加快推进农村居民宅基地的确权登记、颁发证明，完善农民宅基地的保障机制。二是探索农村宅基地在一定条件下的有偿使用制度，以规划为指导依据，引导宅基地规范标准、合理布局，有效提高集约节约用地水平。三是探索农村居民宅基地在集体经济组织内的自愿有偿退出机制。四是以农村宅基地审批为重点，根据村级土地利用规划，不断完善宅基地管理制度。

二、农村宅基地用地标准调整完善的目标

1.工作目标

以系统全面把握辽宁农村宅基地实际现状为基础和前提，根据辽宁农村的地域分布情况、经济发展情况、农村家庭人口、耕地人均面积等重要因素，因地制宜，按照不同区域和类型制定辽宁农村宅基地使用标准，探索科学有效的辽宁农村宅基地使用管理办法，为不断完善“依法依规公平取得、集约节约合理利用、自愿有偿转让退出”的农村宅基地管理制度提供科学依据、理论支撑和技术保障。

2.基本原则

（1）坚持以保障农民利益为出发点的原则

遵循社会主义市场经济体制的发展方向，始终尊重农民意愿，把维护农民根本利益作为“农村宅基地用地标准调整完善”工作的出发点落脚点。

（2）坚持以问题导向促进制度创新的原则

立足现行农村宅基地制度在实际执行中存在的一户多宅、超使用标准占地、房屋闲置、宅基地利用浪费等难点和重点问题，创新思路，探索科学合理、符合实际、行之有效的体制机制。

（3）坚持以控制规模为前提集约节约的原则

综合考虑辽宁地域资源现状和城镇化政策趋势，把科学规划、统一布局、严格标准、集约用地的原则贯彻工作始终。

（4）坚持因地制宜科学管理的原则

全面统筹辽宁农村地域特点、经济状况、人口分布、人均耕地等要素，合理确定宅基地用地标准，充分发挥市县相应政府主管部门在宅基地规模控制和管理中的作用。

三、农村宅基地用地标准调整完善的工作方法

1.基本思路

针对辽宁农村居民宅基地的现状和现行标准，以及当前“一户一宅”管理制度的问题和不足，辽宁农村宅基地用地标准调整完善的总体思路是：在辽宁全省科学划分不同区域，在此基础上合理选取地形条件、区位因素、住宅形式、农村家庭人口、农村人均耕地等典型因素作为控制指标，家里农村宅基地用地面积标准值的计算模型，测算全省不同区域农村宅基地的标准户均值，从而形成不同区域内农村宅基地的面积控制体系。进而根据农村宅基地用地标准的不同影响因素，建立宅基地用地面积标准的修正系数和修正体系，为政府相应管理部门提供不同类型农户宅基地用地面积的确定依据。