银川地区涉农行业日常监管和执法工作形势分析

马 龙，尤汉宏

（银川市综合执法监督局，宁夏 银川 750001）

2018年中共中央办公厅、国务院办公厅按照中央关于深化党和国家机构改革有关要求，针对环保、农业等5个行业分别下发了深化执法改革的指导意见。经过二年多的推进，各地方改革进度快慢不一，成立合并的机构与人员身份、执法职能履行和执法体系建设也不尽相同[1-3]。作为宁夏首府的银川市，行政执法领域改革探索前行，目前取得了一定成效。2017年底成立了市级综合执法监督局（支队），于2019年将城市管理及规划、燃气、水务等属于城市领域的执法职能划归综合执法监督局，2020年5月将农业农村领域执法职能并入市综合执法监督局。下一步还计划将环保、市场、交通、文化等领域执法进行合并。本文针对银川地区跨部门跨行业大综合一体化执法改革有关情况，分析了当前涉农行业日常监管和执法工作形势，并对当前改革中存在的问题提出了相应对策和建议。

1 涉农行业日常监管和执法工作形势

1.1 涉农行业基本情况

根据2019年银川市国民经济和社会发展统计公报[4]，截至2019年底，银川市全年粮食作物播种面积8.11万hm2。其中小麦播种面积1.41万hm2；蔬菜播种面积3.70万hm2；园林水果播种面积2.27万hm2。全年粮食产量66.29万t，其中小麦产量7.56万t；蔬菜产量141.38万t；园林水果产量24.80万t。全市大牲畜总计23.29万头，生猪存栏13.59万头，羊只存栏69.30万只，家禽289.24万只，禽蛋产量3.58万t，牛奶产量56.87万t，水产品产量7.26万t。根据银川市农业行业统计报表，截至2020年上半年，银川地区有兽药生产企业5家（2家停产搬迁），其生产主要以兽药原料药、消毒剂及中成药为主；兽药经营门店（企业）87家，其中兽药、农资经营企业（门店）较为集中区域为兴庆区农资城及其周边，其销售范围涉及内蒙古、宁夏以及周边省市，销售额占比约为宁夏地区销售总额的一半。银川地区现有种子生产企业17家，主要以玉米、小麦及蔬菜种子生产为主；农资经营企业（门店）489家；饲料及饲料添加剂生产企业29家，饲料经营门店57家；全市动物医院（宠物诊所）62家；牛羊、生猪屠宰场4个；规模农机经营公司（合作社）81家；冷冻畜禽肉片经营企业27家。根据宁夏回族自治区农业农村厅网站公示的肥料登记审批产品信息[5]，截至2020年上半年全区共办理肥料登记证号324个。银川地区农业领域实际工作中需要监管、执法的种植、养殖、机械、冷鲜屠宰、农业投入品生产经营企业（合作社）数量远远超过上述统计数据，仅规模化养殖企业（园区）就有上千家，其他例如种植业监管对象（园区、合作社、初加工企业等）也有近五百家。因此，涉农行业日常监管执法任务繁重、责任重大，存在面广、点多、监管难、责任大等特点。

1.2 市县涉农行业监管、执法体系基本情况

根据银川市出台的综合执法改革有关文件精神，市本级及市辖三区将原先由农业农村局履行的行政检查、行政强制及行政处罚进行了分类剥离，将涉农行政处罚和行政强制全部划拨给市、县综合执法局，以综合执法部门的名义统一执法；将日常检查、监督检测、政策扶持、市场调控及行政许可等职能划拨至农业农村局，而银川市其他两县一市的涉农行政检查、行政强制及行政处罚均由其属地农业农村局承担。在农业执法人员配置上，市本级将原属市农业农村局专业技术人员22人划转至市综合执法监督局。兴庆区、金凤区划转5~6名专技人员到综合执法局，西夏区没有划转人员，三区均未在综合执法局成立专业的农业执法队伍。而两县一市也仅在单位内部进行了人员调整，组成了20人左右的农业执法队伍，普遍存在划转执法人员年龄大、未从事过农业执法工作的现象，尤其灵武市、永宁县还存在划转执法人员被借调上级部门、局机关的情况。同时在县（区）还存在执法与监督监测等行业业务未分离的现象。

2 涉农行业日常监管和执法存在的问题

2.1 执法体系不通畅，综合执法改革超前但简单

在省级层面，一方面，涉农行业执法职能被划归农业农村厅，银川市本级及市辖三区均将其划转至综合执法局，而在两县一市其职能由农业农村局承担，造成省、市、县农业执法职能分属不同部门，从上到下的执法体系不通畅。市辖三区未设立专门的农业执法队伍或具体科室从事农业执法工作，与市级农业执法机构存在业务上下不衔接、转办案件不专业、专项执法检查无人参与等情况，严重影响了农业执法工作的开展。另一方面，国家、省级层面下达的各类涉农执法装备、车辆、经费等的分配使用以及优秀案件评审工作等均要求实施主体是农业农村部门，而市本级、市辖三区综合执法局无法参与其中，造成从上到下工作衔接和执法保障存在问题。银川将除公检法执法外的其他领域执法职能全部纳入大综合执法的改革思路，属于探索创新改革，值得学习借鉴，但在具体改革操作中需要落实各项政策和甄别具体情况。社会生活中的方方面面都需要依法进行监督管理，不同领域的法律法规不同，其执法对象、违法违规技术鉴定认定也不相同，不能因为行政执法程序相同，就简单地将农业、文化、环保等相对专业的执法工作划入综合执法。尤其是银川市本级、市辖三区综合执法局均由原城管部门组建而成，虽然承担了十几个部门的执法职责，但其实际工作中往往侧重于城市市容市貌、建设规划等执法工作，而涉农行业的执法重点多在农资集散地、乡村集市（门店）、种养殖园区（企业）等偏远农村地区，且大多数情况下需要进行前期技术鉴定（如田间鉴定、产品确认、检测认定等），以确定造成农民损失、损害农产品安全及农业机械安全的具体原因，需要明确到底是种养殖技术还是投入品质量、机械质量造成的损失。省、市、县（区）执法体系的不通畅已严重制约了辖区农业综合执法工作的开展。

2.2 认识理解有误，存在推脱卸担思想

从银川市执法改革情况来看，不同行业、不同地方甚至不同领导对行业日常检查、督导检测、行政处罚及行政强制的认识和界定也存在差异，产生了“检查督查就是执法” “监管仅限于行政处罚和强制” “处罚就是日常监管的全部” 等一些误解[7]。在实际工作中，市（县）领导及行业主管部门存在“以罚带管” 的惯性思维，不论是日常管理问题还是客观违法行为，遇到问题或群众投诉，不分析具体原因进行研判，直接指定综合执法部门加以处理，完全忽略了有关行业主管部门“事前服务监管、事中监督服务” 职能。虽然2019年银川市人民政府办公室出台了《关于印发<银川市综合行政执法配合协作机制（试行）><银川市综合执法部门与业务主管部门监督管理职责分工办法（试行）>的通知》（银政办发〔2019〕18号）等有关工作内容划分和衔接的文件，但还是存在综合执法部门与业务主管部门之间执法职责和监管职能边界不清，部门间协作机制建立难，各自单打独斗的现象。尤其是大多数行业主管部门认为本部门的行政处罚和行政强制职能移交给综合执法监督部门后，其承担的行业日常检查、监管、抽检、处理行业投诉等职责也移交给了综合执法监督部门，导致行业主管部门日常检查、监管工作力度有所弱化，与综合执法监督部门配合不积极，推诿扯皮等现象发生。

2.3 行业日常检查、监管弱化，执法案件减少

行业主管部门对从业人员进行监管的措施较多，如行政许可、政策扶持、抽样监测、技术指导、日常检查等，尤其在日常监管过程中需要就发现的问题进行技术指导服务，并跟踪整改落实情况，对拒不执行者将移交执法部门，从而达到服务教育与处罚相辅相成，促进行业健康发展的目的。而就目前银川地区农业行业而言，一方面，人员和部门编制压缩力度大，人员编制缩减严重，相应的区级动物卫生监督所、农机监理所、农业经济管理站、农产品质量监测中心、畜牧中心等机构均已撤销，三区涉农行业日常监管、检查、检测采样、农业部监测、行政审批等工作全部由农业技术推广服务中心人员承担，多数情况下由局内指定1～2名人员承担5～6项工作，造成工作连续性差、工作效率不高，出现了哪项工作上面催得紧，哪项工作干得多、管得严现象。而相对专业的农资投入品、农业机械、种养园区监管（例如兽药监管）工作存在覆盖面大、店多人少、监管难现象，工作人员疲于应付上级各类检查，而行业日常监管流于文件、存在盲区。另一方面，在大部制综合行政执法改革后，各有关行业主管部门执法人员多被抽调至综合执法部门，行业主管部门将工作重心大多放在了有关行业的产业发展上，对行业日常监管、督查力度有所减弱。日常检查中发现线索、下达责令整改及后续追踪落实工作大幅减少，相应的移交给综合执法部门的违法线索也有所减少，造成综合执法改革后农业行业执法处罚力度减弱，案件减少。

2.4 人员身份、待遇、执法装备等保障不到位

银川市自2017年成立综合执法部门以来，划转至该部门的人员大多数为事业单位专业技术人员，在国家未确定转换人员身份之前，划转后的专业技术人员工资和职称晋升全部暂停，亦未发放车贴，严重影响了执法人员工作的积极性。同时，由于市综合执法监督局属车改单位，不再配置有关执法车辆，而网上预约车辆往往无法保障应对突发事件的用车需要。此外，涉农执法及巡查大多要深入农村、乡镇及田间、山沟、偏远地区的种植园区或养殖场，而现场办案所需的制作文书的设备十分欠缺。

3 对策建议

3.1 用足用好政策，确保农业综合执法体系建设上下通畅

根据国家五大领域深化改革指导意见，做好顶层设计最为重要，其中建立健全银川市本级及三区、两县、一市为一体的农业执法体系更是重中之重，尤其要在机构设置上下功夫，做到既符合改革政策又脚踏农业执法实地，形成市、县（区）上下贯通、协调一致、高效运转的银川执法模式。建议银川市本级、三区组建隶属银川市农业农村局或银川市综合执法监督局的二级局——银川市农业综合执法局（暨银川市农业综合执法支队），由银川市本级对三区及重点农资区域派出3~4支农业综合执法大队，指定相应执法区域，开展涉农行业所有执法工作，确保与中央、地方改革步调一致，实现执法层级扁平化。同时，在两县一市组建隶属农业农村局的农业综合执法大队，根据县、市农业生产实际情况设置机构和人员。原则上两县一市农业执法队伍人员配置每地不少于25人，且人员全部到岗，不得再以各类名义借调或调训执法人员，从机构、人员上进行保障，确保辖区涉农领域执法职能得到有效落实。鉴于银川地区乡镇面积及农业生产情况，建议在乡镇、街道不再另设农业执法机构，确保三区、两县和兴庆区农资城等重点农资经营区域的农业执法力量不分散，以保障农业领域投入品及农产品安全，形成银川市本级一级办案层级，三区及街道、乡镇不再承担具体涉农行业执法任务，主要由农业农村部门开展有关执法监督检查。

3.2 理顺涉农行业执法、监管职能，确保监管和执法衔接到位

依照目前银川市改革现状，不管是业务部门还是执法部门，应按照银政办发〔2019〕18号等有关文件要求，严格按照协作机制原则和方法，相互配合，切实履行好各自责任。进一步理顺同级农业主管部门与综合执法部门、农业行政主管科室或承担日常监管、检查、监测等职能的站所与农业执法部门之间的执法职责和监管职能，明确各自的行为边界和具体职责分工。农业农村部门要突出源头监管，依法科学决策，及时调整有关行业督查人员，开展日常工作检查，有效落实专项督查整改，执法部门严格依法依规行使行政处罚及与之有关的强制。农业农村部门在日常检查履职中要及时将发现的违法线索告知、送达综合执法部门（根据文件要求做好相关涉案资料的整理），并提供技术和专业支持。综合执法部门在执法办案过程中发现需要改善或不妥之处，要及时函告农业农村部门。尤其在涉及农民投诉方面，要尽快建立起相应的工作机制，不能全盘推脱给综合执法部门，相应的接待、技术鉴定及后续的赔偿处理等工作应由业务部门承接，以确保涉农行业执法工作的专业性，从而保证农资投入品生产、经营、使用环节的安全。自治区、市级农业农村部门依法监督县（区、市）级农业农村部门实施的各类行政处罚、行政强制，并及时办理相应层级的大案、要案，组织协调跨区域案件办理、执法设备及车辆配备、培训、案件评比、窗口建设等工作，确保农业执法体系平稳改革，助推农业产业高质量健康发展。

3.3 加大专项整顿和监测力度，提升监管能力建设

《国家质量兴农战略规划（2018—2022年）》中提出，实施质量兴农战略，实现农业由总量扩张向质量提升这一转变，各级政府及农业农村部门要从思想上转变行业发展方式，根据我国社会主要矛盾发展谋划农业农村发展，全面加强农产品质量安全工作，为实现乡村振兴、社会稳定和人民群众健康提供有力保障。不论是综合执法部门还是农业农村部门，其行政处罚、行政强制和日常监管、检查、检测等工作需要进一步加强。要做好以下工作：一是农业农村部门需着眼于农资、农产品风险防控，进一步加大农产品、农资投入品抽检力度，增加农药和兽用抗生素等监测指标，发挥日常例行监测和专项领域监测“雷达” 作用，及时发现并督促整改不合格产品。其中需要明确的一点是，各级政府和部门应将指标监测（结果）作为保障农产品质量安全的重要措施（手段），而不应机械性地将监测合格率作为唯一考核指标，避免为保障指标合格而监测合格现象的发生。同时根据监测和检查情况，对粮油、蔬菜、畜禽、奶产品等重点食用农产品及农资投入品开展风险排查，提出预警提示和防控建议，并就突发农产品和农资投入品安全事件做好应急处置措施和演练，增强应急处置能力。二是农业农村部门要加大农药、“瘦肉精” 、兽用抗生素等专项整治工作力度，强化“发现问题是业绩、解决问题是政绩” 的工作导向。保障农业农村领域有关机构和人员配置，切实加强农业农村领域日常监督巡查工作，确保从源头上发现问题、解决问题，减少源头监管软弱，造成违法事实后进行违法处罚现象。三是建设农产品、农资投入品及执法办案可追溯平台，充分利用“国家兽医二维码追溯” “宁夏农资投入品监管追溯” 等平台，将其整合后进行统一管理，实现农产品、农资生产者、经营者和使用者等数据上传一次即可全程追溯、多平台共享共用。建立健全执法办案可追溯平台，使有关案件中不合格产品在监管平台中得以无缝追溯，同时使有关产品得到及时回收处置。四是大力推进农业、农产品标准化，创建农产品质量安全示范样板，加快健全农业标准体系建设，如国标、企标、行标制度及绿色食品、有机农产品、地理标志农产品认证等。同时全面推进农产品合格证制度，将标准、合格证与可追溯体系相结合，建立农资投入品监管、农业案件可追溯、农产品产地准出及市场准入相互衔接的机制，确保农业产业健康可持续发展。

3.4 加强执法培训和装备配置，提升农业综合执法能力

现阶段银川市将行使行政处罚和行政强制划归至综合执法部门，这种改革模式避免了执法部门既当“运动员” 又当“裁判员” 的尴尬局面，同时也避免了内设于同一部门的科室和站所之间的推诿扯皮。但由于涉农行业执法工作专业性强，田间种植、饲养等技术和产品确认鉴定要求严格，现有综合执法人员业务欠缺且人员老龄化现象十分严重，无法满足日常综合执法需要，在综合执法过程中，执法要求不明确、盲目执法等状况时有发生。因此，需要加强专业执法培训，积极开展涉农行业行政执法专题培训，使执法人员全面熟悉和掌握涉农行业各类案件的处理方法和技巧，努力打造出一支精通专业技术、作风优良、执法公平公正的农业综合执法队伍。同时，进一步加强标准化执法窗口建设，完善执法人员装备配置，配备执法车辆及现场取证设备，不断提升执法人员综合执法能力。