公共卫生立法的法理辨析与路径优化——以党内法规与国家法律的衔接为视角

任 颖

（广东外语外贸大学 法学院，广东 广州510420）

公共卫生立法是疫情防控的重要支撑，公共卫生立法的路径选择直接关系到疫情防控的实际效能。在风险社会，公共卫生立法面临复合性问题及挑战，如何提升公共卫生立法的系统性与整体效能成为强化我国公共卫生法治保障的重要议题。习近平总书记强调，要把“制度优势转化为治理效能”[1]，“补齐公共卫生短板”[2]。辨析公共卫生立法的法理定位，优化公共卫生立法路径，健全和完善公共卫生立法，形成合力抗疫的整体效能是有效防控卫生健康领域的重大风险的必由之路。

一、公共卫生立法面临的主要问题

在立法实践中，公共卫生风险的复合性给系统性立法带来挑战，地域差异大导致公共卫生协同立法难度较大，突发公共卫生事件的不确定性使医防融合面临压力。公共卫生立法效能的提升，需要在解决立法面临的主要问题的基础上实现公共卫生立法路径的优化。

（一）公共卫生风险的复合性给系统性立法带来挑战

公共卫生风险因子呈现出复合性特征，公共卫生立法涉及的法律关系及所面临的问题十分复杂，给系统性立法带来挑战。风险是一个难以捉摸、不可预测的动态范畴，由于公共卫生风险点源多、布局分散，公共卫生领域的系统性立法面临诸多问题。一是公共卫生致险因子的分散化给公共卫生领域的系统性立法带来挑战。公共卫生风险的发生，不仅与病理学的致险因子直接相关，而且与生物安全风险、食品安全风险紧密相连。公共卫生立法需要从系统论出发，回溯追踪点源分布的多元风险，对可能威胁人体健康的致险因子进行比较及跟踪调研，形成统一的风险等级评估与公共卫生法律体系，对包括新型病原体、新物质可能发生的健康影响进行评估，并结合医学督察、日常生活卫生状况检查等措施，开展疾病预警应对与疫情防控部署，才能够有效对传染病疫情风险进行控制。二是公共卫生领域“嵌入式风险与外源式风险”的交织给公共卫生领域的系统性立法带来挑战[3]。从客观规律上看，嵌入式风险包括病原体适应环境特性所进行的隐藏和变异，以及公共卫生领域的次生风险因素；外源式风险以输入型疫情为重要表现。在实践中，嵌入式风险与外源式风险相互交织使公共卫生领域的系统性立法难度增大。公共卫生立法需要弥补嵌入式风险监测的漏洞，强化外源式风险防范，明确对易感区域与易感人群的重点防控措施，细化对不同群体公共卫生风险暴露影响的监测预警，实现公共卫生风险的全过程管控[4]（p23）。

公共卫生风险的影响范围并不局限于国家法律或某一部门法领域，而是具有广泛的影响力与覆盖面。公共卫生风险影响范围的广泛性要求公共卫生立法在法律与法规有效衔接的基础上，系统推动公共卫生问题的解决。其一，针对公共卫生风险的复合性与影响范围的广泛性，公共卫生领域的系统性立法面临科际分化与统一风险防控要求的冲突，应当在党内法规与国家法律设置上实现衔接和协调，以准用性规则为基础，推进公共卫生风险管理与风险防控的科际整合，实现“风险控制工具之间的协调与合作”[5]（p136）。其二，公共卫生风险覆盖面十分广泛，涉及人员数量庞大，公共卫生风险规制并不是疾病控制或卫生管理单个法律部门能够完成的，而是需要不同法律部门共同承担公共卫生风险规制责任，形成有效预防突发公共卫生事件的常态化规制体系[6]（p119）。公共卫生风险管理与防控协同需要实现各环节之间的有效衔接，形成相互协调、相互衔接的立法格局，有效应对公共卫生风险防控单线推进及防控程序设置的理论和实践问题，建立公共卫生风险评估、决策、防控协同的耦合机制，从重大新发传染病防控出发，强化公共卫生风险的源头治理，系统解决公共卫生立法的结构性、完备性、配套性、协调性问题，为所有社会成员提供公平的健康社会保障与健康促进服务。

（二）地域差异大导致公共卫生协同立法难度较大

公共卫生协同立法状况直接关系到地域覆盖面广、地域差异大背景下的疫情防控协同。公共卫生立法所涉及的内容十分广泛，并且面临人口众多、地域差异大的问题，公共卫生协同立法的难度较大。一方面，突发公共卫生事件应急管理权的配置以行政区划为边界，公共卫生机构的定位、设置、功能转型都在既有规范的框架内展开，而传染病疫情蔓延则具有跨区域特征，公共卫生协同立法需要有效应对跨区域疫情扩散风险，建立公共卫生管理的协调配合机制；另一方面，地域差异性是公共卫生地方立法的重要因素，如何根据授权立足各个地方公共卫生服务所涉及的人口、环境等情况的不同，对公共卫生事件预警、报告、响应、救助、恢复事项作出具体规定，通过充分调动资源、组织应急活动等措施，有效应对突发公共卫生事件，并细化对公共卫生领域的目标灾害影响、次生灾害防范、应急措施采取、财政资金分担、恢复措施等规定，是公共卫生地方立法协同面临的重要任务。在此基础上，公共卫生协同立法还须针对地域特殊性，划定社区保健区域、普通住院医疗区域、高度特殊医疗区域，防止突发公共卫生事件应急管理中的交叉感染现象，为家庭介护医疗、双向转诊制度提供明确的规范依据与细化的程序设置。

在地域广阔、地域差异大背景下，公共卫生协同立法的目标不应局限于医疗水准保障，而应通过跨区域协同立法，推动从确保医疗水准向调整地区间医疗不平衡的转变。其一，公共卫生协同立法需要立足地域特殊性，对跨区域公共卫生管理的角色与职责作出具体规定，正确处理跨区域疫情防控过程中公共卫生管理部门与社会组织之间的关系，有效防范传染病疫情的跨区域传播，确立跨区域疫情防控物资使用的法定申请及批准程序，整合区域公共卫生行政资源配置，集中力量解决行政区划资源配置与疫情扩散的跨区域性之间的矛盾和冲突。其二，公共卫生协同立法的法理定位，既不是对全域宏观布局进行总体部署，也不是在微观层面对特定行政区划的公共卫生管理事务进行规定，而是“在中观层面以规定基本任务的方式”来推进立法，通过对跨区域公共卫生行政管理的协调性规定，确保以足够的灵活性应对跨区域疫情防控领域的新变化和社会发展的挑战，实现地区间的医疗平衡[7]（p189）。其三，在跨区域公共卫生应急管理过程中，公共卫生协同立法通过建立跨区域的健康促进机构，提供基础服务保障，改善健康决策，开展预防和控制疾病、促进健康的活动，为公共健康维护提供支持。如果公共卫生行政部门发现医疗机构存在违法现象，公共卫生协同立法需要明确跨区域协同执法的程序，要求该医疗机构就其业务提交详细的报告和说明。如果医疗机构拒不履行，管理部门有权责令其暂停业务。

（三）突发公共卫生事件的不确定性使医防融合面临压力

在现代社会，突发公共卫生事件面临更多的不确定性。突发公共卫生事件应急管理多是对新发传染病与不明原因疾病展开防治，相应的监测、预警难度较大，医防融合面临压力。在应急预案、应急响应方面，突发公共卫生事件应急管理需要根据新型病原体的传播规律，有针对性地展开防控。但由于突发公共卫生事件的不确定性，医防融合的推进面临三个方面的问题。第一，针对不确定的突发公共卫生事件，需要建立具有前瞻性、预防性的医防融合制度，并平衡疫情防控措施与自由之间的关系，明确比例审查的具体要求与操作程序。第二，在公共健康保障与疫情防控实践中，医防融合制度建设应当降低和避免不能确定的危害所带来的不利后果，确立相称性、非歧视的成本收益审查机制。第三，医防融合制度建设需要在立法层面对不确定的突发公共卫生事件做出预判，通过信息共享、监测协同，在健康战略层面，将突发公共卫生事件应急管理力量整合起来，避免疫情扩散对公共健康造成危害。医防融合立法是阻断公共健康危害的关键环节，其本质是将公共卫生管理的关口前移，针对具有不确定性的突发公共卫生事件，综合公共卫生调查中的各项信息、参数、指标，设置筛查、甄别可能影响公共健康的因素，并准确定位相关因素的影响范围，可能存在的流行病学特征，确定公共卫生安全阈值，建立具有针对性的医防融合法律制度。

突发公共卫生事件不确定性下的医防融合立法，需要立足分区分级精准防控要求，落实各个部门在医防融合中的具体职能。其中，各级卫生行政部门负责建立制度与发布信息，各级疾病预防控制机构负责监测评估与技术保障，医疗卫生机构负责与其工作有关的突发公共卫生事件预判，并引导展开突发公共卫生事件防控，推动管理公共卫生风险的机构与社会公众的对话。从总体上看，医防融合程序设置需要综合考虑三个方面的因素。第一，医防融合中的比例原则适用。医防融合不仅要服务于疫情防控的需要，而且要考虑相对人的合法权益保护，选取对相对人损害最小的方式，推进突发公共卫生事件防控程序的设置。第二，医防融合中的平衡规制。医防融合所涉及的问题众多，需要以平衡思维来实现有效的规制，防范突发公共卫生事件的发生，最大限度地降低公共健康危害出现的概率，达到最佳的防控效果。第三，医防融合程序的公开透明。确立突发公共卫生事件审慎应对规则，公共卫生主管机关充分衡量相关因素，审慎地作出采取行动或不采取行动的决定，有效提升突发公共卫生事件治理效能。

二、中国公共卫生立法的法理辨析

公共卫生立法问题的解决建立在系统的法理分析基础上。作为有效应对复合性公共卫生风险的根本保证，党领导立法是中国公共卫生立法制度优势的集中体现。通过对于公共卫生协同立法与分别立法、医防融合立法与疾病救治体系的辨析，明确公共卫生立法的法理定位与法律路径，是健全和完善公共卫生体系的重要保障。

（一）党领导立法的制度优势是有效应对复合性公共卫生风险的根本保证

只有坚持党领导立法的制度优势，统筹协调复合性公共卫生风险的防控进程，才能够从根本上解决公共卫生立法问题。针对公共卫生致险因子的分散化现象，党领导立法的制度优势从总体部署上高效统筹公共卫生风险防控各个机构的力量，协调不同机关之间、不同地域之间的关系，解决公共卫生立法所面临的科际分化与统一风险防控要求的冲突。公共卫生风险规制并不是疾病控制或卫生管理单个法律部门能够完成的，而是需要不同法律部门共同承担公共卫生风险规制责任。以党领导公共卫生立法的总体布局为指引，织密公共健康防护网，充分调动各个部门的力量，有效防范卫生健康领域的重大风险，有其坚实的法理基础。党的十九大报告提出要将坚持党的领导贯穿到一切工作中去，增强“四个意识”[8]。党对公共卫生立法的领导以宪法规定为基础，并在法律层面得到具体的贯彻落实。党的领导根本政治保证与公共卫生立法法律保障具有高度的统一性，党领导立法对于跨部门统筹协调公共卫生风险防控具有必要性、重要性、合法性。党对公共卫生立法的领导在法律的框架内展开，严格遵守法治原则的规定。《突发事件应对法》第4条对统一领导、综合协调的国家应急管理体系建设作出规定，坚持党的领导是国家公共卫生安全与人民健康的根本保障。将党的领导更好地贯彻落实到公共卫生立法过程，充分发挥党的领导制度优势，成为强化公共卫生法治保障的重要议题。

针对公共卫生致险因子的复合性问题，党领导立法的制度优势从全面推进依法治国高度，在公共卫生领域有关党内法规与国家法律的衔接协调方面，推动嵌入式风险与外源式风险防控进程，实现立法思路的拓展与立法体系的完善。我国幅员广、人口多，疫情防控面临压力和危机，需要完成嵌入式风险与外源式风险防控两个方面的任务。公共卫生风险防控是公共卫生监督检查的重要出发点和落脚点。公共卫生监督检查涉及的主体众多、覆盖面广泛，仅靠微观层面的法律条款无法破解其中存在的法律困境，无法对公共卫生法律关系主体行为进行全面调整。党协调各方，统筹职权配置，奠定了党内法规与国家法律相衔接的重要基础。在此基础上，公共卫生立法不再局限于法律规定，而是从更为广泛的视角，全面调整公共卫生法律关系，规范公共卫生管理人员、相关组织及个人的行为，统筹协调境外输入及境内新增病例管控工作，切实捍卫人民健康利益保护价值目标在公共卫生立法中的深入贯彻。从更为根本的层面看，党的领导是捍卫人民生命安全与公共健康的坚强保障，是推动严密的公共卫生监督检查的根本保证。党内法规与国家法律的衔接协调最大限度地凝聚起强大合力，协调各方协同推进公共卫生监督检查，为严防疫情反弹提供坚强保障。

（二）法律路径：公共卫生协同立法与分别立法辨析

公共卫生协同立法与分别立法之辨是公共卫生法治建设的重要论争内容。以行政区划基础展开的分别立法，能够立足特定地区的实际需要，及时调动本行政区域的公共卫生资源，为迅速开展疫情防控提供规范支持。因此，在立法实践中，公共卫生领域的分别立法在极力避免同质化现象，致力于充分反映地域差异，推进具有专业性、科学性、特殊性的公共卫生地方立法。但这一立法导向在有效遏制传染病疫情的跨区域传播方面存在局限性。一方面，分别立法更着重于本地区疫情防控的特殊性，缺乏对地域之间差异的全局衡量与总体平衡，从而直接制约跨区域协同及疫情防控严密链条的形成；另一方面，基层社区、医疗机构是直接接触传染疾病防控的前线阵地，而且往往也是最早发现疫情线索的主要部门，但分别立法无法突破行政区划的局限，实现跨区域公共卫生管理协同与应急响应工作的联动。公共卫生立法应当体现对基层一线防控领域的资源调配及职权划分的倾斜，将突发公共卫生事件启动权限下放，为基层防控一线及时调配资源以防范疫情蔓延奠定法律基础。与此同时，各地卫健委、疾控机构、医疗机构或社区发现不明原因疾病时，除了可以在地方范围内及时启动紧急措施之外，还有权在疫情存在扩散危险时，及时展开行政协调，不遗漏任何一条线索，筑牢基层一线防护网，为跨区域公共卫生治理效能的提升奠定制度基础。

公共卫生立法不仅要立足特定行政区划的防疫需求展开规范设计，而且需要通过跨区域公共卫生地方立法协同，探索建立跨区域的公共健康促进机构，有效防范传染病疫情的跨区域扩散和蔓延，推动公共卫生治理整体效能的提升。一方面，跨区域的公共卫生协同立法状况直接关系到地域覆盖面广、地域差异大背景下的疫情防控协同，破解地域差异大背景下跨区域公共卫生立法困境，以国家立法为依据，探索设置具有区际性特征的公共卫生预警标准等技术性规范是建设严密的公共卫生预警、公共卫生事件应急处置协同机制的重要支撑；另一方面，跨区域的公共卫生协同立法，是综合衡量地域差异因素，调整地区间医疗不平衡的规范保障，其从全面衡量公共卫生管理的方向、过程、效果出发，在不同地区、不同群体之间建立起沟通与合作的平台，并通过疫情防控协同制度建设，实现不同地域公共卫生管理的协调与联动。在这一过程中，跨区域的公共卫生地方立法协同，既充分考量不同地域公共卫生管理的差异化要求，又在协调统一方面聚合地理区域的疫情防控合力；不仅致力于公共卫生行政监督效能的提升，而且充分调动社会力量，使公共卫生行政监督与社会监督在国家监督层面形成合力，及时发现并遏制疫情的跨区域传播。

（三）法理定位：医防融合立法与医疗救治立法辨析

医疗救治立法是重大疾病救治体系的规范基础。医疗救治立法以疾病救治为核心，以《基本医疗卫生与健康促进法》《医师法》《中医药法》等为依据，针对已经发生的急性或慢性疾病，采取符合医理、药理、病理学知识的救治措施，形成了以急救医疗立法与常规医疗立法为主要内容的立法结构。医疗救治立法的本质是管控与规制立法，卫生行政主管部门通过医疗立法“来管理医院和其他医疗机构”[9]（p121），明确医疗机构与医务工作者的行为边界，防范医疗救治本身可能造成的损害。医疗救治立法能够为患者提供疾病救治的基础条件和保障，其与医疗救治工作方案相结合，共同为患者基本健康权益保障奠定坚实基础。但从干预治疗的阶段性特征看，医疗救治立法存在一定的局限性。医疗救治条款的适用以器质性和病理性疾病症状的出现为前提，并且该病症达到了采取介入治疗或其他干预治疗措施的程度，存在进行医疗介入的必要性；相反，如果特定病症没有达到需要进行干预治疗的必要性，则不能够过度医疗。但对于新发传染病防治而言，医学对其病理表征的研究往往是在新发传染病出现后逐步得到完善，医疗救治立法难以在干预治疗的程度与疾病危害之间做出超前预判，也没有法律依据从超前防控角度过早予以干预，无法从源头上扭转公共健康损害。

与应急状态下的疾病救治监管不同，医防融合立法以常态监测、预判及严防疫情暴发、扩散为核心。医防融合立法通过设置特定的新发传染病防治措施，避免疫情防控的被动局面，并与医疗特殊干预权相结合，全面防控疫情发生，全线阻击疫情蔓延，全局推进精准防控[10]。医生在发现无法排除存在新发传染病的合理怀疑时，以医学伦理原则为指引，为了患者利益、他人或社会利益，“对患者自主权进行干预和限制”，医生有权决定对患者采取隔离治疗等措施[11]（p45），以防范不可逆转的公共健康损害。与此同时，医防融合立法不仅是公共卫生事件发生前的预防性立法，而且将事前预防与事后救济结合起来，既防范公共卫生事件的发生，也在疾病预防与医疗救治的有机统一方面遏制公共卫生事件的蔓延态势，最大限度地保障人民生命安全与公共健康，为健康中国战略的实现提供有力的规范支持与制度保障。但由新发传染病防治的特殊性所决定，需要对医防融合下的隔离治疗等措施设置法定的备案审查程序，避免对患者的不当限制导致侵害合法权益现象的发生。如果情况紧急且不采取防控措施可能导致病原体扩散，医生可以先向患者说明，在合理范围内采取预防措施，并及时进行备案审查，促进公共卫生立法效能的最优化。

三、公共卫生立法的路径优化

以公共卫生立法的法理辨析为基础，从立法衔接、协同立法、医防融合立法三个方面出发，推动公共卫生立法的路径优化，实现党内法规与疫情防控法律的衔接，跨区域公共卫生地方立法协同以及疾病预防控制与突发公共卫生事件应急处置有机协调，是当前我国公共卫生法治建设的重要任务。

（一）立法衔接：党内法规与疫情防控法律的衔接

“党法协同”是中国公共卫生立法路径优化与立法衔接的重要着力点[12]（p21），党内法规与疫情防控法律的衔接是公共卫生立法衔接的必由之路。在疫情防控转为常态化的形势下，党法协同对于嵌入式风险与外源式风险防控，切实维护人民生命安全具有至关重要的作用。《中国共产党党组工作条例》第16条规定“推动党的主张和重大决策转化为法律法规、政策政令”，第17条规定将拟定“重要规范性文件中的重大事项”作为党组讨论和决定的重大问题[13]。以法治建设与党内法规实施的发展规律为依据，以党法协同为基础，协同推进全面依法治国与依法执政进程，有效解决公共卫生立法路径选择中所面临的诸多问题，成为公共卫生立法路径优化的关键节点。公共卫生立法路径优化，为确保常态化精准化疫情防控的顺利进行提供规范支持，为科学推进常态化精准化疫情防控进程提供保障，为运动式疫情防控向常态化精准化疫情防控的转型奠定基础。以依法治国为指引，将人民生命安全与公共健康维护贯彻落实到常态化精准化疫情防控的各个环节，在党内法规实施与国家法律统筹衔接层面，推进疫情防控法律的制定、修改、解释、实施，确保党内法规与国家法律迅速及时地回应疫情防控的现实需求，有效保障人民的生命健康安全，是中国公共卫生立法路径优化的应有之义。

党内法规与疫情防控法律的统筹衔接，是公共卫生立法路径优化的制度保障。习近平总书记强调，要“加强党对全面依法治国的领导”[14]。党对常态化精准化疫情防控的全局性统领以规范保障为起点，以党统领战“疫”全局为核心，强化疫情防控法治保障。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第7条对中央办公厅审查党内法规的相关事项作出规定，指出要审查党内法规与党的理论和路线方针政策、宪法及法律是否一致。对于疫情防控重大事项，党委有权依照法定程序提出建议，推动制度优势转化为常态化精准化疫情防控的实际效能。在通过人大实施党对疫情防控法治建设的领导过程中，后疫情时代国家法律的健全和完善涉及深层次的矛盾和问题，在协同效能层面，实现党内法规与疫情防控法律的统筹衔接，统领疫情防控立法问题的化解，推动疫情防控相关法律、行政法规、地方立法、部门规章之间的冲突的解决，使法治实施及时跟进疫情防控战略部署，成为中国公共卫生立法的关键问题。这些复杂问题的解决，以公共卫生立法路径优化为脉络，从宏观角度出发，以体系化、系统化的思维，为强化疫情防控法治保障提供保证，从制度上健全和完善突发公共卫生事件应急预案、报告、预警、响应及新发传染病预防、筛查、救治等法律制度设计，提升公共卫生立法的总体效能。

（二）协同立法：跨区域公共卫生地方立法协同

跨区域公共卫生地方立法协同是有效应对地域差异大所带来的公共卫生立法问题的重要基础。在区域协同立法框架下，通过跨区域协同制定相应的公共卫生地方立法，为疫情防控提供充分的法治保障。从功能上看，公共卫生地方立法是对国家立法的实施提供保障的规则，但随着社会交往的加深与人员流动的加快，对于危害行为、危害结果的界定已经超出了特定的行政区划范围，呈现出跨区域特征。在跨区域人员流动频繁的背景下，疫情防控过程中的地方立法制定不能局限于行政区划的固有限制，而要从疫情防控的整体需要出发，推动跨区域协同制定公共卫生地方立法的整体进程。跨区域公共卫生地方立法协同在破解公共卫生立法困境中具有基础性地位。在立法过程中，不同的地方立法由不同的部门负责组织制定，由于关系到区际性的公共卫生法律关系调整过程，因此不同部门在进行公共卫生地方立法的过程中，应当有协同立法意识，即通过部门之间的联席会议或者专门的立法协调委员会设置，推动不同地区公共卫生地方立法之间的协同，解决规则制定过程中对同一事项设置不同公共卫生法律制度的问题，确保不同地域公共卫生管理机构及相关人员能够对跨区域疫情防控事项展开充分磋商，提出尚未解决的问题，推动跨区域协同立法机制的常态化运行。

跨区域公共卫生地方立法协同，从优化既有的公共卫生立法结构、立法内容、功能定位出发，在跨区域突发公共卫生事件协同治理与公共卫生信息共享两个方面，形成疫情防控与公共健康保障的合力。在跨区域突发公共卫生事件协同治理方面，跨区域公共卫生地方立法需要正确处理两个方面的问题，一是不同行政区划公共卫生管理机构的协同配合问题，二是基层群众性自治组织公共卫生管理权限范围不明问题。有效防范跨区域突发公共卫生事件扩散和蔓延，需要不同地区公共卫生行政主管部门之间的应急联动和协调，公共卫生管理部门之间的协调配合越畅通，公共卫生区域协同的效率就越高，越有利于及时介入并阻断病原体传播。与此同时，基层群众性自治组织在疫情防控中发挥着重要作用，跨区域公共卫生地方立法需要针对逐户排查、封闭式管理等措施的适用，制定基层社区的公共管理行为规范。与此同时，公共卫生监测、预警信息要实现跨区域共享，为公共卫生行政管理机关及时采取疫情防控措施提供支持。这一过程还涉及公民个人信息的收集、整理、处置问题，要求有关部门采取合理方式保管所收集的个人信息。如果基于疫情防控需要发布其相关信息，应当明确告知信息发布的目的与用途，并明确公共卫生信息与个人信息的边界，防止个人信息泄露或不当利用个人信息现象的发生。

（三）医防融合立法：疾病预防控制与突发公共卫生事件应急处置有机协调

医防融合立法的重点在于疾病预防控制与突发公共卫生事件应急处置有机协调，改善健康决策，开展预防和控制疾病、促进健康的活动，并推动健康意识融入发展。医防融合立法过程需要调动各个部门的积极性，最大限度地降低公共健康危害发生的可能性。根据十九届三中全会通过的《关于深化党和国家机构改革的决定》，以促健康、转模式为指引，推动公共卫生管理组织领导及职权划分的优化。国家卫生健康委员会下设疾病预防控制局、卫生应急办公室、职业健康司、食品安全标准与监测评估司等部门负责公共卫生领域专项工作的开展，并设立专门的监督机构综合监督局，负责卫生健康工作的监督检查。在这一制度框架下，国家医疗保障局、国家药品监督管理局会同国家卫健委就医疗、医药等领域的问题展开联合处置，为医防融合立法奠定了现实基础。《国家突发公共事件总体应急预案》对各级人民政府、卫生行政部门、医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构、出入境检验检疫机构在应急响应过程中的职责进行了总体规定。以此为基础，医防融合立法需要从路径优化出发解决相关立法所面临的现实问题。

医防融合立法需要以分级分类管理为切入点，推动疾病预防控制与突发公共卫生事件应急处置的有机协调，克服突发公共卫生事件不确定性所带来的健康隐患，形成统一的分级分类标准，有效防范可能发生的健康危害，切实维护人民生命安全。建议制定群体、区域分级管理规定，加强对特殊群体、高风险区域的健康产品监督管理。从特殊群体保护出发，对儿童活动区域、儿童产品的公共健康危害防控做出专项规定，对于儿童活动区域设施、设备、用品等设立专门的管理准则，并将突发公共卫生事件应急处置与常态化监测结合起来，如果监测结果显示存在发生公共健康危害的可能性时，公共卫生管理机关有权对引发该健康隐患的因素采取干预措施。对于违反儿童活动区域管理准则的企业，公共卫生管理机关有权要求其对相关设施进行改善，视情况可以做出相应的惩戒。在涉及儿童健康的产品方面，设立了专门的儿童健康致险因子名单，如果相关产品的健康评估结果显示存在卫生健康领域的重大风险时，公共卫生管理机关有权请求市场监管部门配合，要求企业召回或停售该项产品，并向社会公开产品状况，视情况可以决定采取销毁措施。

四、结语

中国公共卫生立法的健全和完善，应以立法衔接、协同立法、融合立法为路径，在党内法规与疫情防控法律的衔接，跨区域公共卫生地方立法协同以及疾病预防控制与突发公共卫生事件应急处置有机协调基础上，实现公共卫生事件监测、预警、报告、响应、救助、恢复的协同，推动对公共卫生领域嵌入式风险与外源式风险的防范、应急措施的采取、恢复举措的实施，集中力量解决行政区划资源配置与疫情扩散的跨区域性之间的矛盾和冲突，有效防范传染病疫情的跨区域传播。在立法实践中，建议设置公共健康风险评估制度，建设严密的公共卫生预警、公共卫生事件应急处置协同机制，探索设置具有区际性特征的公共卫生预警标准等技术性规范，推动公共卫生监测及预警信息的跨区域共享，为人民生命安全和公共健康提供有力的规范支持与法治保障。