内蒙古国有林区改革问题及对策的几点思考

佈 和 ，包庆丰

(1. 内蒙古自治区林业和草原保护总站，内蒙古 呼和浩特 010020； 2. 内蒙古农业大学 经济管理学院， 内蒙古 呼和浩特 010019)

内蒙古自治区是林业大省(区)、生态大省(区)，是祖国北疆绿色万里长城的重要组成部分。国有林区是我国重要的木材储备和生态建设战略基地，2015年，内蒙古国有林区改革进入实质性推进阶段。2020年8月1日，中国内蒙古森林工业集团有限责任公司正式挂牌运营，2020年9月10日，顺利通过国家验收，标志着国有林区改革主体任务全面完成。本文从内蒙古国有林区改革的实际出发，对改革的发展历程进行反思，对改革出现的新情况新问题提出相应的对策建议。

1 内蒙古国有林区及其改革历程的反思

内蒙古重点国有林区地跨内蒙古自治区东部的呼伦贝尔市和兴安盟的9个旗、县、市，是全国最大的集中连片的天然林区域。其中包括大兴安岭山脉北部重点国有林区，其面积大约11万km2，区域内有林地面积、森林经营面积和林木蓄积量3项指标属于国有林区之首，是我国最大的国有林区[1]。据中国森林资源绿色核算与国家级公益林生态系统服务监测与评估2020年8月1日公布的数据，内蒙古大兴安岭林区森林与湿地生态系统服务功能总价值为6 160亿元·a-1(其中，森林生态系统服务功能总价值量为5 299亿元·a-1)，森林生态系统涵养水源的物质量为171亿m3·a-1，森林生态系统碳汇当量为2 329万t·a-1，生态保护成效走在了全国前列。

内蒙古大兴安岭国有林区地处祖国北疆，与俄罗斯、蒙古国接壤，是我国重要的木材储备战略基地和重点生态功能区，是我国北方重要的生态屏障，生态区位十分重要。区域内的森林、湿地、草原三大生态系统，对维护东北松嫩平原地区和内蒙古东部呼伦贝尔草原的生态平衡和农牧业发展起着巨大作用。在生物多样性保护、净化大气、涵养水源、森林康养等方面发挥着重要作用。从木材生产的贡献来看，新中国成立以来，累计为国家经济建设提供了2亿m3木材。这说明，国有林区无论是过去为国家提供用于生产建设的木材生产，还是现在以生态优先、绿色发展为主要任务的生态服务提供上，都越来越突显出内蒙古国有林区在经济社会发展和生态文明建设中的不可替代的重要地位[2]。

有近70 a开发建设发展历程的内蒙古大兴安岭重点国有林区，经历了因林而立、因林而兴、因林而衰、因林而转的发展历程，而今又将步入因林而强的新时代。纵观内蒙古国有林区改革历程，其中存在的矛盾冲突，主要表现在如下4个方面：

(1)定位思路上误读——整体和单项的矛盾。长期以来，国有林区在国民经济活动中以完整的经济单元出现。林区经济发展、林区民生保障、林区社会治理等都由国有林区统管，相对独立，并没有纳入到地方发展的总体格局当中。

(2)发展思路上的困惑——经济和生态的矛盾。多年来，国有林区作为发展主体，要统筹考虑经济、生态、社会三大效益，既考虑完成国家下达的指标任务，又要考虑民生保障问题，还要考虑发展问题。所以林、工、商、文、教、医等等都要做好，这样用在“林”的发展上的精力实际上只有1/N，路径依赖问题严重。

(3)改革思路上的误区——封闭与融入的矛盾。我国国有林区曾经被认为是计划经济的最后一个堡垒，国有林区改革的提出也由来已久，但是，改革的成效却不尽如人意。很大的原因是，以往的林业改革是封闭式的，是在林业这个单一范围内进行的，没有把它放在国家改革的大格局中去思考。2000 年国有林区实施天保工程，大多数林业工人由“砍树人”变成“种树人”、“护林人”。但是，仅仅这一个变化，就会牵动社会方方面面的事情。如果仍旧把林区经济发展，剥离社会职能，安置富余职工等工作也交给国有林区，同样会回到以往的循环当中，改革就不彻底，就很难达到预期目标。

(4)管理体制上的不顺畅——身份与系统的矛盾。长期以来国有林区政企不分，政事不分，事企不分，管理局管不过来，企业负担又过重。国有林区出现了可采森林资源枯竭、经济危困的“两危”困境，林区面临区域经济的发展，森工企业面临生产和发展的困难，职工面临生活的困难和个人发展的困境。

2 内蒙古国有林区改革及新情况新问题

2.1 国有林区改革的总体目标和基本原则

2015 年 2月中共中央、国务院印发的《国有林区改革指导意见》是新时代推进深化国有林区改革的根本遵循，改革突出了以生态建设为主的林业发展战略，下决心对多年来影响国有林区改革发展的顽障痼疾开刀，围绕生态、民生两大目标，创新管护方式，实现体制机制创新，实现国有林区由木材生产为主向生态修复和建设为主的转变、由只注重经济利益为主向提供生态服务为主的重大转变。

根据中央文件，这次改革的总体目标是：一是保护生态。国有林区要明确自己的生态功能定位，聚焦保护森林资源、维护生态功能的主责主业。二是保障民生。要借这次改革的春风，大力改善林区基础设施条件，为现代化国有林区作好基础准备，同时，要不断改善职工及林区居民的生产生活条件。三是创新体制机制。理顺好政府与国有林区、经济职能和生态服务、森工企业和社会公共服务等各方关系，剥离森工企业承担的社会管理和社会职能，强化政府的社会管理和公共服务职能，使国有林区发展有后劲。

这次改革的基本原则是：一是生态优先，保护为主。要切实贯彻好新发展理念，推进绿色发展，严守生态红线，严格落实生态文明建设责任制。二是以人为本，维护稳定。在改革中要关注民生，重点是要解决好职工的基本生活问题，进一步完善社会保障体系，要通过扩大就业渠道、加强培训等措施安置好林区富余人员。三是根据林区的不同情况分类指导，不搞“一刀切”，分区施策。四是地方负责，中央支持。中央要求，严格落实责任，明确任务，保障改革顺利实施。

2.2 国有林区改革后出现的新情况新问题

2.2.1国有林区如何实现转型发展

利用独特的森林资源环境优势发展林下经济是转型发展的有效途径。林下经济具有林业经营周期短、附加值高、促进林区产业融合发展、能促进林区职工家庭增收等特点。但是，国有林区多年来以森工企业为龙头，把采伐、加工、运输作为主业，而林下经济则交给众多的国有林区的中小微企业去发展，体现为分散、小规模、产业化组织程度低的特征，而且这些林下经济经营企业活力不足、环境适应能力和创新能力较弱、竞争优势不明显等问题比较突出和普遍。在国有林区转型发展中壮大林下经济发展迫在眉睫[3]。

2.2.2基础设施落后问题长期制约国有林区生态功能的充分发挥

林区开发初期，林区按照“边生产、边建设”“先生产、后生活”的方针，基础设施建设很大程度上靠林区自己建设。同时，因为林区发展相对独立封闭，致使公共服务设施也严重滞后。林区道路、林区电网、林区安全供水等方面欠账较多。所以，在这次国有林区改革中，要抓住发展机遇，重点解决国有林区基础设施落后问题，为今后国有林区生态服务建设提供良好的条件保障[4]。

2.2.3改革的成本巨大

过去也提出过改革的问题，但是一到改革的难点问题就改不下去了，如国有林区政企不分，政事不分，事企不分问题，如解决国有林区办社会等历史遗留问题，如国有林区“三供一业”剥离问题，如国有林区社会保障问题，如国有林区原有债务的清偿问题，等等，都使得进一步改革的成本仍然十分巨大。

2.2.4创新管理体制机制任重而道远

一是新设立的森工企业绝不是过去森工企业的翻版，而是全新的、轻装上阵的森工企业。要理顺好企业功能定位和主责主业问题，紧紧围绕特定功能型企业的定位，从生态保护建设、森林经营、产业发展、业绩考核等方面出发，构建产业发展新体系。二是人员划归问题较突出。这些问题要用创新的思维去面对、去解决。

3 解决对策的几点思考

对于内蒙古国有林区改革历程中存在的矛盾冲突、以及国有林区改革后出现的新情况新问题，应该从以下几个方面入手来加以破解和解决。

(1)牢牢把握生态优先、绿色发展的国有林区改革发展的方向和基本要求。内蒙古国有林区首先应功能定位，破解发展思路上的困惑和改革思路上的误区，实现转型发展。基于国有林区天然林生态服务优势，保护好天然林，改造好人工林，加强森林资源修复和森林抚育，扩大森林面积，提高单位面积蓄积量，提高森林质量，增强生态服务功能。同时，按照发展中出现的问题，只能用发展来解决的思路。内蒙古国有林区应按照绿色发展的要求，融入属地经济发展，统筹规划，整合资源，大力发展林下经济、生态旅游、康养等绿色产业。

(2)通过国有林区改革，准确厘清政府、企业、社会职责，按照齐抓共管、形成合力的思路，把加强基础设施建设作为重点任务，积极推进公共服务均等化，提升基础设施服务能力，为社会主义新林区建设发展奠定坚实的基础。

(3)加大国有林区改革发展的投入，盘点好森林资源资产家底，完善森林生态效益补偿机制。一方面，国家要继续加大投入，这是国家生态安全的根本要求，另一方面，要盘活森林资源生态资产，利用森林资源提供公共产品和生产的正外部性特征，要按照“谁受益谁付费”原则，完善多元森林生态效益补偿机制。可以借鉴北京市与河北省生态保护补偿的做法，北京市为密云水库上游潮白河流域水源涵养区每年向河北省补偿资金3亿元左右，最高可达到 5.35 亿元。所以，国有林区在国家加大投入的同时要建立完善森林生态效益补偿机制，积极探索国有林区森林生态效益补偿的新路径。

(4)明确责任，创新管理体制机制，破解定位思路上误读和管理体制上的不顺畅问题。国有林区要紧紧围绕特定功能型企业的定位，理顺好企业功能定位和主责主业问题。要落实生态保护建设主体责任。按照全社会办林业的要求，地方、国有林区、森工企业等要按照职能、职责分工，各司其职，共同保护好森林资源，共同改善民生，形成合力，持续提高国有林区对生态安全的贡献率。

4 结语

习近平总书记强调，要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。内蒙古国有林区改革发展是建设祖国北方生态安全屏障的重要内容，具有十分重要的意义。国有林区改革是一个不断创新发展的过程，“改革只有进行时没有完成时”，内蒙古国有林区应以创新发展和绿色发展为重点，转变发展方式，打破路径依赖，着力破解和解决在改革发展中新问题新矛盾，轻装上阵，最终实现生态与经济协调、可持续、高质量发展，从而为筑牢祖国北疆生态安全屏障提供凝聚磅礴力量，提供源源不断的经济生态新动能。