“三权分置”背景下农村集体经济组织的主体构建

谢 婧

（中共重庆市南岸区委党校，重庆 401336）

农村集体经济组织是农村分配土地、组织生产的重要单位，是体现经济功能的重要产权主体。随着土地“三权分置”改革的深入推进，农村集体经济组织的主体构建不应仅仅局限于生存保障功能，而应更加突出市场化私权功能和法治保障功能，强化集体成员的主体权利，进而推进集体经济组织高效运转。

1 农村集体经济组织的内涵属性

目前，未有专门的法律或文件对集体经济组织的内涵进行具体解释。2021 年新颁布的《乡村振兴促进法》8 次提及“农村集体经济组织”，虽未对其下定义但透过其法律条文的表述，可将集体经济组织的特征总结如下。

1.1 自治性

村民委员会与农村集体经济组织是两个不同的民事主体。村民委员会与农村集体经济组织虽然同为自治组织，但二者在职能分工上不相同。农村集体经济组织主要承担经济发展职能，拥有集体经济活动的自主权。而村民委员会则承担类似于地方行政机关的组织、协调、统筹等事务性和保障性职能。

1.2 经济性

从农民劳动互助组织，到农业生产合作社，再到农村集体经济组织，集体经济组织是以集体所有制为背景、以集体所有为产权基础，是具有中国特色的土地制度［1］。农村承包地、宅基地等土地资源和集体经营性资产及用于公共服务的集体非经营性资产都属于农民集体。集体经济组织设立目的在于建立归属清晰、权能完整、流转顺畅的农村集体产权制度。

1.3 公益性

虽然集体经济组织具有经济职能，但其经济发展职能主要是对外，对内指向为本村、本地区、本乡镇，具有天然的地区性和封闭性，符合社区型经济组织的特性［2］。其最终目的在于服务集体成员，不仅对外从事经济活动的实际收益应该是由集体成员共享，而且与集体经济发展相关的人才帮扶、社会服务、福利待遇等也由集体经济组织提供。

1.4 法人性

《民法典》确立了集体经济组织特别法人的法律地位，同时规定农村集体经济组织“代表”农民集体行使所有权，农村集体经济组织分为村民小组、村级、乡镇级。集体经济组织是法律意义上的农村集体所有权行使者，是集体资产实际的管理人、发包人、投资人，组织其成员从事农业生产等自治性经济活动，为本集体成员提供生产生活服务［3］。

2 集体经济组织“特别法人”实践应用难题

虽然《民法典》已明确集体经济组织特别法人的地位，但实践中关于构建特别法人的主体地位，并无相关制度可参考。集体经济组织主体结构、内部治理等问题在实践中仍未解决，主要存在以下3 方面的问题。

2.1 集体经济组织主体作用发挥受限

1）集体经济组织的法人独立性经济功能受制约。村民委员会代行集体经济组织职能，会导致集体经济组织的经济性独立功能被弱化。2）集体经济组织代表“农民集体”行使权利障碍重重。按照《民法典》的规定，农村集体经济组织“代表”农民集体行使所有权，“代表”本身就缺乏一种制度安排。

2.2 经济组织“特别法人”要素不明

我国《民法典》将法人分为营利性法人、非营利性及特别法人。把集体经济组织纳入特别法人的范畴中，其目的在于强化农村集体经济组织在开展活动时的行为效果。实践中，农村集体经济组织“特别法人”的人员组成、制度规章、资产分配、人员进入与退出等系列要素都未明确，造成“特别法人”在实际生产关系中无法实现其功能设置。

2.3 集体经济组织成员认定困难重重

集体经济组织成员权被侵害现象时有发生，主要表现为农村集体经济组织违反法律、行政法规、组织章程及村规等，严重损害相关成员的合法权益，而成员权资格认定就成为了前提和关键。然而，实践中关于成员权认定标准，各地政策文件和司法意见各不相同，且存在法律效力低、又相互冲突的特点，导致成员权认定存在同案不同判的问题。

3 “三权分置”下农村集体经济组织的主体构建

从农用地“三权分置”改革和宅基地的“三权分置”改革的基本趋向看，随着土地经营权和宅基地使用权的长期化、物权化，甚至取得“准所有权”的法律地位，重构集体经济组织主体结构，从而发挥其行为效力尤为关键。

3.1 构建集体经济组织独立的民事主体资格

1）保障集体经济组织独立主体地位。集体经济组织与农民集体在历史沿革、利益保障、主体范围等方面有高度的重合性，农民集体是公有制的现实表达，而农民集体经济组织是农民集体的法律表达。在集体经济组织确权登记的情况下，应保障集体组织作为独立主体实施市场行为，即农村集体经济组织直接作为“农民集体”法律主体实施市场行为。2）建立集体经济组织产权配置机制。立足集体经济组织兼具营利性和非营利性的法人特征，在坚持产权配置明晰的基础上，应采取类似于公司治理的成员股分配，将集体资产配置到具体成员，提高资产利用效率；在利润分配之前提取法定的集体公积金和公益金，解决集体公益事业、集体发展积累的资金需求。3）完善集体经济组织的组织形式。除集体土地所有权不能纳入集体经济组织的责任范围外，应探索多种形式的集体经济形式壮大集体资产。①以入股合作方式招引战略性资本联合开发集体资源，按入股比例分配开发经营收益；②创造性发展统分结合的股权合作方式，建立集体经济组织统一经营与农户自主经营相结合的发展模式。

3.2 建立农村集体经济组织成员资格认定制度

1）集体经济组织成员资格认定属于私法范畴。2011年《民事案件案由规定》新增“侵害农村集体经济组织成员权益纠纷”，党的十八届三中全会公报中首次提出“保障农民集体经济组织成员权利”，集体经济组织成员资格本身是一项合法的民事权益，当集体经济组织成员资格被取消或剥夺时，相关公民可以提起民事诉讼请求救济。2）把农村集体资产贡献纳入集体经济组织成员资格认定。以户籍为主导的认定原则显然已经不符合农地“三权分置”强化主体身份和财产权利的功能目的，而应立足集体产权配置这一基石，把成员对集体资产的贡献作为成员资格认定和股权配置的原则，包括成员的原始贡献、劳动贡献、资源贡献等，针对不同层次、不同属性、不同价值的贡献以不同形式的股权给予差异化确认。3）明确农村集体经济组织成员权构成要件。农村集体经济组织成员是农村集体经营性资产以股份或者分割形式量化的主体受益者和承担者，其不仅享有集体成员的相应权利，包括土地承包权、宅基地资格权、集体收益分配权及集体成员优先权等，还应承担维护集体资产完整性和集体经济组织统一性的义务，包括维护集体资产、监督资产运行、参与集体公益等［4］。

3.3 建立集体经济组织与集体成员之间的利益联结机制

1）建立集体经济组织内部治理机制。集体经济组织作为特别法人可借鉴公司的治理结构，设立权力机关、执行机关和监督机关，由集体经济组织根据本区域农业发展特征形成组织章程（类似公司章程），规定成员之间的合作（合资）方式、成员的权利和义务、资产的配置和分配、成员资格的取得与消失、组织和成员的法律责任等，从而构建一套完整的权利义务运行机制［5］。2）建立农村集体经济成员加入和退出机制。党的十八届五中全会立足于城镇化变革的大背景，赋予了进城农民退出承包地的选择权。在完善政策法规的前提下，通过民主协商和平等议定，赋予集体经济组织以独立法人形式与各成员订立“入伙”或者“退伙”合同，其中，合同可以约定各自的权利和义务，也可以是附条件的合同，当条件成立时成员资格即被认可或者取消，合同需经相关部门备案登记。3）建立集体经济组织成员救济机制。建立完善集体成员撤销权制度，当农村集体经济组织作出决议损害成员直接利益时，当事人可以此为事由提出撤销权诉讼；建立集体经济组织成员派生诉讼制度，农村集体经济组织管理人侵害组织的合法权益或非集体经济组织成员侵害组织的合法权益，组织管理人员怠于行使权利的，集体成员可以自己名义向法院提起代表诉讼。