乡村振兴战略实施中农村土地流转问题

李小龙

（新疆阿瓦提县委党校，新疆 阿克苏 843200）

当前，农村改革进程不断深入，使得农村土地流转规模扩大。据相关统计，2014-2018年间，我国土地承包经营权流转面积从386万公顷增长到3633万公顷。而流转规模的扩大促进了农村规模化经营和产业结构的优化，推动了农村经济的现代化发展。农村土地流转是盘活农村土地资源的主要形式，目前主要以家庭承包经营为基础，采取统分结合的双层经营体制。科学推动农村土地流转有利于农业产业结构优化，大力发展乡村经济，有效激发农村内生动力，这也是当前乡村振兴和全面脱贫战略衔接的一大难题。自十八大以来，新一轮土地确权工作展开。对于新疆地区来说，由于区域差异较大，加之土地流转处于起步阶段，导致在实践中缺乏指导细则，存在流转程序不规范、市场机制不完善、规模化成效不明显等问题。解决以上问题，实现农业适度规模经营，推动新疆农业经济的健康发展是当务之急。

1.乡村振兴实践中农村土地流转的重要意义

在乡村振兴战略开展中农村土地流转存在重要意义，具体如下：

其一，乡村振兴离不开土地流转。在发展农村经济的过程中，需要将土地作为主要的生产要素，也就是说在农村经济建设中要对土地资源进行优化配置，开展土地流转工作可以达到以上目标，促进农村经济的规模化发展，成为振兴乡村的关键举措。借助土地流转可以解放农村的生产力，让部分农民从事农村规模化生产环节，部分农村劳动力可以来到城市发展，让劳动力的素质显著提升，可以为乡村振兴提供人才储备。对于农业产业来说，实现土地流转有助于实现规模化经营，让农产品的附加值提升，进一步助力农村的产业结构调整。

其二，土地流转促进乡村振兴战略的进程。对于乡村振兴来说，这项伟大的工程涉及到诸多方面，包括了经济、政治、文化、社会发展，所以乡村振兴属于上层建筑的内容。土地流转主要是借助生产要素的内部调整实现，由此提升生产力，这部分内容属于经济基础范畴，而经济基础将决定上层建筑，所以说，生产力和生产关系受到土地流转的影响之后也将对乡村振兴战略的实施产生影响。在社会主义经济发展以及农村集体经济改善的背景下，土地流转实现延伸家庭联产承包责任制的效果，有利于解放劳动力，改善生产关系，促进社会经济的健康发展，推进乡村振兴战略实施。

2.乡村振兴实践中农村土地流转尚存问题

随着新疆维吾尔自治区乡村振兴战略规划（2018-2022年）的印发和实施，各级人民政府积极开展农村土地清理，推动了土地流转，助力贫困人口脱贫。截止2020年末，全区已有180.61万户农民获颁农村土地承包经营权证，农民专业合作社流转家庭承包耕地252.68万亩，占全区家庭承包耕地流转总面积的23.7%。此外，截至2021年5月，自治区已下达财政衔接推进乡村振兴补助资金共计174.44亿元，有效保障了土地流转资金发放。尽管如此，目前，依然存在以下问题：

2.1 农村土地流转程序缺乏规范性

实施土地流转的过程中，以家庭为单位的土地承包责任人是受让方，而承包方主要为农业企业、农业合作社、家庭农场，在流转的过程中缺乏中间方参与，使得流转主体之间的关系地位不平等，也就是受让方处于不利地位，并且单个用户的土地较为分散，使得承包方把管理对象放在有土地所有权的村集体上，由此导致了主体错位。该背景下导致了以下2个方面的问题：其一是土地流转签订正式性不足，尤其是在家庭农场这种小规模的承包方，一般都是采用口头约定的方法，即使签订了合同，也存在着手续不规范以及合同条款不明确的问题，使得流转之后存在管理难度加大的问题。其二是新疆政府和相关部门已经出台了土地流转操作程序，其中对期限都有明确的规定，但是程序过于空洞简单，对于细节问题没有明确，实际效果和意义不明显，而且，在合同签订后的经营监管问题存在无人问津现象。

2.2 农村土地流转存在利益冲突

当前的农村土地流转主要包括以下两个方面的矛盾：其一是农户、企业与政府三个方面的矛盾，主要是由于各方都在争取自身的利益，企业和农户的利益和土地流转直接有关，其中农户让出土地使用权得到了土地流转补偿，对于承包者来说，获取土地经济权之后也享有补偿，企业和农户都是理性的市场主体，但却存在利益协调之间的矛盾。在打造服务型政府的过程中，政府参与到了土地流转过程，通过打造受让方和承包方搭建合作平台进行调节，然而受到政绩驱动和农地价值评估制度不健全的影响，政府为了招商引资可能妥协操作，进而侵占了农户的利益。其二是村民个体利益与农村整体利益之间的协调，受到土地要素之间差异性的影响，区域内的土地流转也会存差异。集体合同签订后，承租方会对土地进行重新平整，而农民主要担心承包期到期后该怎么办的情况，可能加剧土地流转的冲突。

2.3 商业资本的盲目侵入

商业资本进入农业领域主要是看重地区资源，土地是一种农业生产资料，在土地流转过程中需要商业资本注入，然而一些资本与承包商凭借自身雄厚的资金承租后对流转结果重视不足，主要为了逐利，使得在自发性与盲目性下出现了商业资本的违规运作。具体说来：在自发性上，当地政府在土地流转上没有做出明确规划，导致商业资本进入市场之后，大量资本涌入可开发性强的土地，对农村经济发展带来不利影响。同时，在市场中以土地流转平台存在的商业资本服务体系没有形成系统化的交易规则，导致商业资本入驻后难以体现市场的权威性。在盲目性上，越早进入土地流转的资本活力越加明显，而后期进入的资本盲目跟风，如果运营不善会导致资本撤资。还有部分政府追求绩效工程，受利益的驱动导致商业资本存在盲目性，导致出现“非农化”“商业化”问题出现，扰乱农村经济发展秩序。

3.乡村振兴战略实施中农村土地流转问题解决对策

在实施乡村振兴战略的过程中，需要开展多方面的工作，其中土地流转问题的解决将会提升农业生产水平，增加农民的收入，推进农村经济的发展，为了解决土地流转程序缺乏规范性、土地流转存在冲突问题和农村土地流转水平偏低情况，需要采取如下措施：

3.1 规范农村土地流转程序

第一，理顺产权关系，完善规范程序。在农村土地流转过程中，主体错位主要原因在于产权关系混乱。在家庭联产承包责任制下农户享有土地使用权，而村集体享有土地所有权，所以土地流转为使用权的流转，这就说明承包方不经过农户，直接和村集体商讨，土地流转成为主体错位下产权关系混乱的因素。因此，要明确产权关系和农村土地产权依据，完善农村土地管理制度，进而建立流转土地预期预警监管制度，让政府在土地流转当中发挥更大作用，推动农村土地产权工作开展，具体措施如下：一方面，通过政策制定、法律普及、召开会议等形式让土地流转合同签订更加正规，结合土地流转流程申请合同签订、证件发放、存档管理，制定土地流转规范化体系，禁止口头约定等非正规土地流转程序；另一方面，要以市场为导向，明确土地流转的市场价格和流转期限，并且对市场主体经营行为加以规范，维护承包方和受让方的权益，由此避免土地流转出现违规现象。此外，要求政府发挥监督管理作用，遵守土地流转备案登记管理相关规定，明确土地流转性质，加强证件审批管理。

第二，控制资本进入，依法实施流转。土地流转商业化过程中的资本进入存在必然性，不过需要避免商业资本盲目入侵，为此要采取以下措施：其一，根据资源禀赋理论，基于土地要素优劣配置资金要素，由此避免不合理的粗放式投入，要求对部分开发性强的土地优先流转之后，带动农村经济发展，然后对流转开发水平较弱的土地进行处理。其二，制定商业资本进入准则，要基于农村经济发展，重点解决土地流转市场信息不对称问题，确保土地流转提供资金规模合理，对进驻的资本进行控制，主要是考虑避免市场经济自发性导致的无序竞争，土地流转要坚持先入为主，完结流转程序之后不得再次进入其它资本。其三，加强政府引导，杜绝商业资本盲目进入。要求确定农村土地流转规划以及定价范围，避免由于绩效工程引入劣币资本造成后续撤资问题。其四，需要对土地流转后的土地性质加强管理，全面提升土地流转交易公正、公平和公开性，并完善法律法规，不得对流转土地性质、用途和使用类型进行变更，严厉打击农村违规占地、圈地炒地等行为，以此打造正常的农村经济发展秩序。

3.2 解决农村土地流转利益冲突

第一，尊重内生秩序。农村经济流通度偏低，所以在长期生产和活动中形成内生秩序。土地流转当中的利益分配和矛盾解决都必须基于内生秩序，对于企业、农户和政府间的利益冲突，一方面需要处理农户和企业之间的利益关系，利用市场体系并从市场经济发展客观规律出发，制定土地流转补偿标准，进而让双方获得利益。另一方面，为了解决政府盲目追求绩效，导致利益分配失衡，需要采用公开透明的土地流转程序和服务型强化政府，减少利益冲突，让土地流转有序开展。此外，如果村民个人利益和集体利益发生冲突，需要正视土地要素利益分配差异，或者采用集体补偿的方法，让全体农户在土地流转补偿中具有一致性标准，以此打造和谐的社会环境，提升土地流转水平。

第二，保障农民利益。对于乡村振兴来讲需要提升农村市场活力，所以，为了解决土地流转活力不足问题，需要基于保障农民利益的前提下，推动体制改革，让农村存量土地资源得到盘活。具体说来：就是完善土地管理办法，让农民和土地要素脱离的过程中享受土地改革红利，并且完善维护农民利益的法律渠道，通过提升农户积极性增强农村土地流转活力。对于制度改革，一方面需要增强土地流转主体参与热情，由此提升流转的集约性和规模化，通过扩大生产规模，促进土地流转规模化进行，以此形成产业集群，推动土地流转集约性；另一方面需要对市场服务体系加以完善，有效提升农村土地流转服务质量，并简化程序，降低费用，增强农村土地流转交易比例。此外，需要打造多元化农业经济体系，进而解决土地流转功能覆盖面积小的问题，要求根据区域土地类型促进产业发展，以此增强土地流转覆盖面。

3.3 提升农村土地流转水平

第一，建立健全农村土地流转保障机制，规范流转行为。农村土地适度规模化经营需要实现农村土地制度的创新发展，而土地是农村生产的根本要素，通过土地流转能够让分散的土地资源相对集中，实现土地的适度规模化经营，有利于资源优化配置，增加农民收入。其一，在推动农村土地流转过程中需要健全法律规范，以家庭联产承包责任制为前提，积极探索适合新疆地区土地流转的实际形式，赋予广大农民土地使用权与经营权。其二，在流转模式和方式上积极创新，逐步打造新疆土地流转管理机制。其三，要发挥新疆农村产权交易管理中心的作用，建立农村土地承包纠纷处理机构，推动农村土地承包仲裁机制的建设，要求加强经费投入，完善人员编制，由此解决土地流转价格不稳定、流转不规范和流转纠纷多的问题。其四，要对土地流转程序加以规范，逐渐完善登记、合同备案等制度，全面提升流转合同的规范性。当地农业经济部门需要监管农村土地流转合同内容，采取全面审查以及签证指导的方式，确保合同具有法律效力，之后要对土地流转合同文本印发，安排专人保管，由此让流转合同立卷、归档规范化开展。

第二，加快农村土地流转市场建设，完善市场管理制度。为了对新疆农村地区土地流转市场加以规范，需要打造信息发布、合同管理以及产权变更登记的市场化运营机制，实现县级、乡镇、村级的联动打造管理网络，并且需要搭建农村土地流转交易和信息服务平台，推动农村土地向着农民专业合作社、种植大户、家庭农场、龙头化企业经营模式转变，在节约流转交易费用的同时，避免农民对土地非农化处理。具体说来：一方面为了解决土地流转信息不畅通问题，新疆地区各职能部门需要打造乡镇和村级的流转平台，以此便于农民土地流转，提升土地流转效率；另一方面，打造集体建设用地流转服务体系和市场体系，将市场作为资源配置的主要方法，政府发挥中介作用，以此推动城乡建设用地市场一体化。

结束语

综上所述，在乡村振兴的大背景下，如何继续促进农业、农村发展是党和国家高度重视的问题。土地是发展农业经济不可或缺的资源，必须对土地流转存在的问题解决，其中需要国家在法律层面作出规定，规范农村土地流转程序。也需要地方政府发挥作用，解决农村土地流转利益冲突，通过多项举措提升农村土地流转水平，最终促进农村经济的发展。