制度权威：评价标准与建构路径

丁知平

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

党的十九届四中全会强调：“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉遵循制度、严格执行制度、坚决维护制度。”这指出了发挥制度作用、彰显制度优势的关键，也反映了中国政治实践中的现实与民情。从制度制定到制度效能之间存在着巨大的变通空间，只有各级执行者忠实执行和维护，才能充分树立制度的尊严和权威，克服制度的“稻草人”形象。在现实治理实践中，有的人对制度缺乏敬畏，视制度为无物，不按制度行事，甚至随意更改制度；有的人利用制度的不健全，千方百计钻制度的空子；有的人阳奉阴违，在执行制度上做选择、搞变通、打折扣；有的人因自身本领不过硬、有问题，不敢也不愿严格遵守制度，极力逃避制度的监管。制度权威关乎制度的规范效用、政治系统的稳定以及制度的执行力。在推进国家治理现代化的历史背景下，关注制度权威的建构具有重要的理论意义和现实意义。

一、关于制度及权威的文献回顾

(一)制度主义视角

在西方学术界，以约翰·伯吉斯、伍德罗·威尔逊、韦斯特尔·威洛比等学者为代表的旧制度主义以外显制度和正式结构为研究对象，反映了静态制度研究的研究取向，无法满足对变迁社会中的政治对象进行科学研究和动态研究的需要。新制度主义应用博弈论、理性选择理论、组织理论、历史制度主义等理论工具从不同角度对制度进行了研究，各自强调了制度的不同面相，如制度的规范性、程序性、组织性、象征性、强制性、连续性等，反映了制度运行研究中的动态、过程取向。虽然存在观点的分歧，但存在两点共识：一是制度构建政治。制度规定了社会行动者的身份、权力和战略；二是制度被历史构建。制度存在惰性、韧性、路径依赖性、周期性等特征。如同一个人在不同的制度环境下会对自己的利益作出不同的界定和追求一样，同样的制度在不同的环境下体现的实际权威和绩效也是不同的，受到不同环境中社会背景的制约。

(二)结构主义视角

戴维·伊斯顿用“典则”概念描述政治系统中制约政治活动的程序和规则，分为价值(目标和原则)、规范和权威结构三个部分，它们既限制政治行为又使政治行为合法化，并以这种方式提供倾向于成为政治互动内容的东西[1]208-211，凸显了权威角色及结构的分析。林德布罗姆认为，权威是同意服从的人们的认可，如果Y遵守服从X的准则，则X对Y具有权威。[2]63-64在他看来，人们服从的是规则，而不是个人，潜在的预设就是权威是一种制度规则。罗尔斯认为，满足两个正义原则的社会基本结构的主要制度是立宪民主制度[3]193，当制度(按照正义观念的规定)公正时，那些参与这些社会安排的人们就获得一种相应的正义感和努力维护这种制度的欲望。[3]456他们都看到了制度结构与人的互动因素，也就是“环境—主体”之间的互动过程，并以具有正义感或规则意识的公民社会为前提。也就是说，只有在制度与人的互动中，才能最终实现制度权威。

(三)国家制度化理论视角

马克斯·韦伯对霍布斯的国家理论进行了再次抽象，指出国家就是通过垄断合法暴力的使用权对特定领土之上人口所进行的支配，他把对暴力的恐惧转化为对正当权威的服从，并提出了支配正当性的三种心理学依据：传统型、超凡魅力型和法理型，把制度权威定位在民众的心理感受上。亨廷顿认为，不同国家在六大政治品质上存在巨大差异：共识、共同体、认同、组织、效率、稳定，其中，由共识、共同体、认同构成了“正当性”，由组织、效率和稳定构成了“有效性”。[4]迈克尔·曼把民族国家视为多种基本政治制度的集合体[5]50-107，在马克斯·韦伯的基础上扩大了“现代”国家的有效性、正当性、多样性和包容性。还有学者认为，高效的制度应该既是回应性的又是有效率的，理解制度绩效具有三种模式[6]9-12：一是强调制度设计，注重结构与程序的设计，如埃莉诺·奥斯特罗姆针对集体行动的困境提出了改进制度设计的建议。实践证明，良好的设计并不能保证好的绩效，经济环境和政治传统等环境因素可能影响制度的成效。二是强调社会经济因素，如达尔、李普塞特认为，社会发展、经济繁荣、福利、教育等现代性因素影响着制度绩效。三是强调社会文化因素，如阿尔蒙德、维巴、托克维尔认为，公共精神、公民文化、民情对制度绩效有着重要影响。

(四)治理主义视角

从有效治理角度进行分析，有学者认为，社会凝聚力与政治和谐统一是有效治理的影响因素；有学者认为，缺乏良好秩序、意识形态的分化和分裂、缺乏政治共识、社会冲突使治理更加困难；还有学者认为，社会稳定与有效的治理有关，教育是影响政治行为的最有利因素之一，城市化在某种形式下可能与制度绩效有关，人事的稳定性是高绩效制度的标志等。[6]134-139

国内学界也对制度权威进行了研究，李松玉分析了制度权威对中国乡村治理的价值及面临的现实困境、重构制度权威的原则及路径；[7]杨嵘均从村民自治制度偏离制度文本的现实绩效出发，从国家视角、乡村社会文化视角、国家—社会互动视角分析了乡村治理中正式制度和非正式制度的互动关系；[8]130-137还有学者分析了构建制度权威的逻辑：合法性是制度权威建构的逻辑起点，认同是制度权威建构的关键，权力强制是制度权威建构的保障；[9]还有学者认为，基于“嵌入式法治”的思路，作为一种制度的法治必须嵌入到具体的国家与社会关系中形成良性互动，并在法治、国家、社会相互适应与有机互动的动态发展中，从文化—组织—制度—机制的路径下重构法治权威。[10]他们都注意到了正式制度与非正式制度之间的矛盾与冲突，并提出了互动的策略。吴稼祥从功能的角度将权威定义为：能够为特定人群提供秩序的人、机构和制度[11]，并根据权威的不同来源将权威分为源于血统关系的血缘权威、源于暴力的暴力权威、源于理智德性和伦理德性的德性权威、源于上天或者上帝的神授权威以及源于民众选举的民授权威。按照稳定性标准进行评估，依稳定性的程度高低进行排序依次为血缘权威、神授权威、民授权威、德性权威、暴力权威，按照对变化的适应性程度进行衡量，依弹性和灵活性程度大小进行排序依次为暴力权威、德性权威、民授权威、神授权威、血缘权威，认为民授权威是稳定权威中最灵活的、灵活权威中最稳定的权威形式。[11]这种分类关注了权威的终极目的在于有效提供社会秩序、应对变化，凸显了秩序和稳定的重要价值。萧功秦从社会层面的分利集团化、思想层面的分化对峙、弥散性腐败引发的执政层两极化等方面分析了中国政治现代化和制度权威流失所面临的深层矛盾与问题[12]，并认为中国转型中期面临五大困境：威权庇护网结构与威权自利化、利益垄断造成的贫富两极分化、强势政府高税收造成的国富民穷、“国有病”、人文教育缺失与社会创新能力退化，可能会出现三种民粹主义危机前景。[13]这些研究对思考制度权威具有启发意义。

二、衡量制度权威的双重维度

制度权威是指人们对于制度的认同与服从。制度认同主要包括两个方面：一是指人们对于制度背后蕴含的价值存在普遍共识，二是指制度的制定过程符合程序，体现了决策者的目标意图、社会民众的参与、程序的合法。制度服从是指制度在现实治理实践中能否执行到位，是否具有现实的实现条件，能否最大限度地满足民众的利益诉求、实现特定的制度目标。亨廷顿提出：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”[14]1这里的有效性一语道破了后发展国家对于特定制度形式的迷信问题，研究视野不再局限于特定形式的静止的正式文本制度，扩展了对制度权威内涵的理解与认识。具体来说，我们可以从制度正当性、制度有效性两个维度来评价制度权威。

(一)制度正当性维度

1.价值共识方面。作为特定形式的制度规则一般承载着特定的价值理念，因此价值是政策、制度与法律的根基，也是支撑制度权威的核心基础。制度的价值原则事关社会资源的分配方式，蕴含着社会生活的永恒价值诉求。在国家与社会层面上，社会主义现代化国家坚守的核心价值表现为富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治的现代价值取向，体现出了权利与义务、稳定与秩序的核心追求。这些政治价值或者意识形态只有获得了人们内心的认同与信仰，才能在制度运行中获得人们稳定的遵守。

2.制度认同方面。一是意识形态合法性建设。制度认同意味着包括制度制定者、执行者、监督者、受动者在内的所有政治行为体都能将制度所承载的价值或意义内化为自身的个人偏好或者价值观。只有这样，制度制定者才能做出体现共同价值的正确决策，制度执行者在具体运行制度时才不会发生方向上的偏离，才可能取得良好的善治效果。就制度认同建构而言，林德布洛姆认为，可以采用说服、灌输与训导等重要路径。有学者认为：“如果失去了意识形态的约束，工具理性和物质欲望就会主导人的行为，民众可能不能对国家绩效作出客观评价，民众欲望可能会不断提高。不同的人对国家的要求必然会有不同的和相互冲突的侧重，对国家提供公共物的能力和质量也会有不同评价。人的差异性只会给一个只具有绩效合法性的国家带来更大的麻烦。”[15]二是程序合法性建设。一项制度只有在制定过程中遵照法定程序、体现社会和公众的利益诉求，在具体执行过程中才能取得良好的实施效果，顺利实现制度目标。

3.文化传统方面。制度具有周期性和时代性特征，如果不追溯制度的渐进发展，我们就无法理解今天所面临的制度权威问题。例如，中国历史上的人才选拔任用制度经历了世袭制、察举制、九品中正制、科举制等制度形式，不同的制度形式反映了不同时代条件对现实提出的客观需求，制度变化的背后体现了评价标准逐步从血缘、身份走向品德、能力的价值原则与文化传统。在制度建设的历史传统方面，与西方国家注重程序形式合法性不同，中国更加注重实质正义方面的民心合法性，不仅包括物质层面良好的绩效产品，还包括精神层面、社会道义上的实质正义价值。

(二)制度有效性维度

除了制度正当性维度外，制度运作的有效性也是制度权威不可缺少的重要环节，主要体现在两个方面：一是制度实施的实际效果。如果制度在实际运行中没有体现出价值的公共属性，成为了个人私利和集团利益的工具，成为了为少数人利益服务的法则，就不可能树立起制度的尊严和权威。据学者研究，在基层治理中，基层政府采取了一些非规范的治理技术，在高指标、多任务的压力型体制中奉行不顾合理性、不讲正当性、不计后果的权宜性、短期性的策略主义逻辑，损害了制度运作的“基础秩序”，导致公共制度失效和公共秩序无序。这种现象一旦泛滥于整个社会，其结果就会导致整个社会充满着不信任，公共伦理严重下滑。[16]这种运作逻辑体现出对上负责与对下负责的脱节，注重追求完成上级目标任务的最大效率，容易出现置换正式制度、目标替代等形式主义现象，不仅影响了制度的权威性，还可能带来严重的社会后果。二是制度实现的成本、条件。制度目标的实现还取决于是否具备必要的治理成本及相关条件。如当前基层治理追求的“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”等最优化经济目标推高了治理成本，缺乏制度操作的灵活性，造成了包括形式主义在内的很多问题。[17]

三、建构制度权威的可能路径

(一)塑造制度权威的社会认同

制度总是在一定的时间与空间中运行，社会空间与制度空间的分离会导致合法性离散。社会空间主要包括社会交往、社会关系、社会阶层等元素。就社会交往与社会关系而言，领导集团成员之间的关系、国家与社会之间的关系、中央与地方之间的互动关系决定了社会交往、社会关系的结构。就社会阶层而言，主要体现出经济阶层、政治阶层、职业阶层、文化阶层等要素。从国家角度讲，制度权威取决于国家是否具有较强的政治能力来整合社会资源、协调社会利益、聚合社会组织、安排发展次序、解决社会结构性问题以及推动社会发展，使社会的各种结构关系各安其位并都有一定的发展空间。在多元分化的社会基础上形成整合性的阶层关系，建构社会各阶层对制度的认同支持，有效应对风险危机，有效推动经济增长，有效汲取资源，有效动员社会。制度权威必须具有通达各个政治层次的传递性和系统的协调性。也就是说，制度规则必须在所有地方和所有关系中都具备可行性。

(二)培育制度权威的社会资本

中国的国家治理体系是在“历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”[18]105。钱穆先生认为，历史是我们人生的经验、人生的事业，而事业必有其持久性……历史事件是一种远从过去透过现在而直达将来的，有它一贯的一种历史精神。[19]8这是从时间维度对国家治理体系的来由、演化进行的精准定位。制度从来不是无缘无故地产生的，总是带有历史的印记。中国悠久的历史传统都是出于强国家—弱社会的结构，国家能够有效执行法律、政策，而社会缺乏互惠规范、合作网络、公民参与网络、互相信任以及成熟的公民责任感等公民共同体的各种要素。当然，这种社会资本对局部范围的经济合作也是有推动作用的。有研究显示，中国改革开放40多年的农村经济发展成就和减贫奇迹依赖于中国各区域独有的社会文化主体，体现为家庭和家族、拟家族化的社会关系、社会组织以及区域社会四个相互关联与支撑的方面。[20]因此，社会环境和历史传统深刻地影响着制度的有效性。制度规则在特定的共同体中随着历史的发展以各种形式演化并自我强化。历史赋予的社会环境给深处其中的个人不同的机遇和激励，个人以理性的方式对此作出反应并不断自我强化。第一，对个人来说，去适应现有的规则几乎永远比试图改变规则要容易。第二，一旦发展被置于特定的规则轨道，组织化的学习、文化习俗会强化其轨迹。非正式规范和文化的变化要比正式规则慢得多，而且它们会重塑这些正式规则。有学者认为，当前“法治中国”建设的展开必然要求从培育合格公民开始，必须把浸透着“宗法精神”的“亲属法伦理”转换为洋溢着“法治精神”的“公民法伦理”。[21]

(三)重塑制度权威的人力资源

无生命的政治、无配合的制度无法自然长成，制度必须与人事相配合。与西方国家政党不同，中国共产党不只是充当连接国家与社会并发挥代表和表达作用的工具，还具有整合与分配、服务与引领的功能，是治理国家和社会的主导性组织力量，是政治正当性和权威的根源所在。在领导国家和社会实现现代化目标的过程中，它展现出一种组织的自我认知、自我塑造、自我期许、自我实现的能动力。同时，中国共产党还担负着教育、规训、约束众多行动者有效执行制度、发挥制度权威的示范表率功能。

(四)注入制度权威的德性伦理

制度和规则体系如果不植根于人在复杂社会中的需求，没有一定的道德价值基础，要维持其运转将需要巨大的制度运行成本，而且会让人与人之间失去基本的信任与温情。西方对理性主义尤其是其中的建构理性主义的过分倚重导致了冰冷的规则主义和生活世界的“牢笼化”。[22]183-184制度权威并不仅仅是因为其与权力结构关联的有效性，更是因为其与伦理道义关联的正当性。在反腐倡廉的制度建设进程中，需要伦理与制度两个层面进行综合治理，确保从严治党、治国理政目标的实现。廉政伦理的制度意蕴体现了廉政显性规范与隐性信仰的二维价值，目的性与工具性的统一，表现出约束功能、激励功能、保障功能、整合功能。[23]如果这些价值目标能够落实到依法治国与以德治国有机结合的治理方式中去，将会创造性地开创出包括制度执行力、情感力、信心力等在内的新型民心政治形态，建构出应有的制度权威。