美俄档案解密及对我国的启示

肖秋会 姜丁齐 徐雨伽

摘 要：搜集梳理美俄两国数十年的档案解密统计数据，通过对美俄档案解密制度及背景和动因的研究，总结其经验和教训，为完善我国档案解密和开放审核制度提供参考。并从四个方面提出了具体建议：以总体国家安全观为指导，建立符合党和国家重大战略、服务于人民根本利益的档案定密、保密和解密体系；以新《档案法》为依据，完善档案解密制度和档案开放审核制度；在解密过程中坚持保密与解密并重，绷紧保密之弦；建立责任清单，监督落实到位。

关键词：总体国家安全观；档案解密；美国；俄罗斯

分类号：G270

Archives Declassification in American and Russia and Its Enlightenment

Xiao Qiuhui， Jiang Dingqi， Xu Yujia

（School of Information Management of Wuhan University， Wuhan， Hubei 430072）

Abstract：Through the collection of declassified statistics from the decades-long archives of both countries， their backgrounds and motivations， their experiences and lessons learned provide references for improving the archival declassification and open audit systems in China. And recommendations are made in the following four aspects： under the guidance of the Overall National Security Concept， establishing an archival the system of declassification； on the basis of the new Archives Law， improve the system of archives declassification and the open audit system of archives； confidentiality and declassification should be given equal importance and the string of confidentiality should be tightened； and a list of responsibilities should be established to monitor the implementation.

Keywords：Overall National Security Concept； Archive Declassification； United States； Russia

档案解密是发挥档案价值，实现档案资源共享的前提。前国家档案局局长李明华在2017年召开的全国档案安全工作会议上指出，到期档案解密和划控工作因制度不健全等原因而推进困难，档案安全保密与开放利用之间的矛盾突出。[1]国家档案局于2021年6月发布的《“十四五”全国档案事业发展规划》强调，要建立健全档案开放审核建议机制及档案解密和开放审核相关制度，实现档案开放审核的法治化、规范化、常态化。[2]有序推进档案解密与开放审核是当前各级国家档案馆的重要任务。同时，在新的国家安全形势下，必须保障档案解密与开放审核的合法性和规范性，提高解密的质量和效率。

在国际上，美国和俄罗斯的档案解密制度具有一定的典型性，反映了两国服从国际政治与外交需要、国内社会诉求乃至国家安全战略的考量，其经验和教训值得关注。黄兰[3]、祁天娇[4]、张臻[5]等分析了美国的档案解密制度，并进行了中美比较；沈志华[6]、徐元宫[7]对俄罗斯档案解密与开放制度进行了梳理和分析；陈忠海等[8]调查了美国和俄罗斯在内的多国档案开放利用政策并进行了中外比较研究。然而，现有研究大多是从定性角度分析美俄两国的档案解密制度，缺乏直观的定量分析。本文旨在搜集、分析美俄两国数十年间的档案解密统计数据，从数量特征入手分析其内在动因或偶发因素，论述两国随着政治与外交环境、国内需求的变化而导致的档案解密政策和制度的演变。尝试从档案解密与开放审核政策制定、组织制度，以及解密中的国家安全导向、执行与监督层面入手，为完善我国档案解密与开放审核提供参考。

1 美國档案解密进展及分析

美国档案解密的历史可以追溯到1951年。1951年，美国总统杜鲁门签发了第10290号行政令，首次提及涉密材料解密问题。此后，1966年《信息自由法》的颁布及相关总统行政令的发布促使美国逐步建立了档案解密制度，并在不同时期有所调整。

1.1 美国档案解密进展（1951年至今）

美国信息安全监督办公室（Information Security Oversight Office，ISOO）负责对美国政府和行业的国家安全信息进行分类和解密，笔者系统分析了其历年发布的年度报告 [9]，绘制了1979-2018年美国档案解密年度变化柱状图（见图1）。可以看出，美国档案解密进展具有一定的阶段性，大体可分为以下五个阶段。

（1）初始期（1951-1978年）继1951年10290号行政令发布之后，10501号总统行政令再次论及解密问题并于1961年进行了较大修改，提出“12年后应自动解密”。但据公共利益解密委员会（Public Interest Declassification Board，PIDB）报告显示，实际上没有机构执行了这一规定。因此，1951年至1972年期间的档案解密活动微乎其微。[10]1972年尼克松总统颁布了11652号行政令，将机密公务文件保密期缩减至30年，并规定所有信息或材料满30年时自动解密。1978年6月28日，卡特总统发布12065号总统令，要求凡是保存在政府机构内且形成期满20年的机密文件都要进行解密审查，并尽可能向公众开放；若审查后不能开放，则等到30年期满时，再自动解密向公众开放。[11]随着这两项总统行政令的颁布，1972至1978年期间部分机构开始进行档案解密，但由于缺乏足够的人力以及各部门解密情况并未汇总等原因，这一时期的档案解密没有具体统计数据。

（2）发展期（1979-1994年）

在12065号行政令的影响下，1979年至1994年期间，美国档案解密档案的总量达到2.04亿页，年平均解密1276万页（如图1所示）。其中， 1981年和1988年相对处于波峰和波谷位置，原因分析如下：首先，根据12065号行政令的规定，国家安全信息的保密期限从30年缩短至20年，机构负责人需对超过20年的信息进行每隔10年一次的系統审查。因此1979年，国家档案馆的解密工作主要是根据11652号行政令，重新审查了长达1300万页的档案[12]，这为80年代初的档案解密奠定了雄厚基础，因此1981年的档案解密数量达到了这一阶段的峰值。其次，由于美国与伊朗的国际冲突不断，1986年针对“伊朗门”的调查产生了大量需审查、编辑和整理的文件[13]，占用了大量人力资源，放缓了档案解密的进度，导致1988年档案解密数量较前期大幅减少到历史最低值。

（3）高峰期（1995-2001年）

1995年，为了加大解密力度并加快解密进程，避免大量亟待解密的档案积压，克林顿总统先后发布了12937、12951、12958号行政令，在原有解密方式上增加了自动解密方式，使得系统解密审查、强制解密审查和自动解密三种方式并存，且以系统解密审查和自动解密方式解密的档案占绝大多数。三项总统行政令颁布后，长达4500万页的美国国家档案馆机密记录得到解密，其中包括首次解密的历史情报图像。同时，行政令提出将新产生的机密文件的保密期限定为10年，并要求已有的超过25年的机密文件除特殊原因外均要进行自动解密。据统计，从1995年到2001年，美国联邦政府解密了近8.95亿页的记录，年档案解密数量最高达2亿多页，1997年解密档案为204，143，455页，达到了历史峰值。然而，1999年与2000年的档案解密数量骤减，2001年的解密数量虽有所回升，却再未能达到之前的解密规模，原因主要如下：（1）根据1999年克林顿签署的《国防授权法》第3161条制定的“特别历史记录审查计划”（Special Historical Records Review Plan），为防止根据第12958号行政令自动解密的过程中无意发布包含《原子能法》所规定的受限数据，NARA需要逐页对已解密的文件进行审查，这无疑占用了NARA的大量解密审查人员，导致解密进程受阻；（2）NARA增加了审查1998年《纳粹战争罪公开法》和2000年《日本帝国政府公开法》情报记录的任务，这些记录审查难度大，处理时间长，因此1999年之后的档案解密数量大幅度减少。

（4）稳定期（2002-2018年）美国档案解密数量从2002年之后明显回落，并保持相对稳定，年档案解密数量在3416万页上下浮动。2002年之后，美国受“9.11”事件的影响，为了应对迅速变化的安全环境及反恐需要，大多数国家机构都加强了信息安全审查，例如，情报机构在做出解密决定之前要更仔细地审查某些类型的信息，特别是各机构抽调了大量的人力用于审查和再审查与大规模杀伤性武器和国土安全有关的信息。[14]总统布什在2003年9月签署了13292号行政令，将克林顿所签署的12958号行政令及其他档案保密、解密政策推翻半数之多，延缓了美国档案解密的进程；受阿富汗战争、金融危机的影响，美国政府削减了约50%的解密资金，也是该期间档案解密数量大幅下降的另一重要原因。至2012年，美国档案解密的数量呈阶段性低值，为19，850，541页，这主要受到了华盛顿国家记录中心的记录暂时无法访问和审查、有待解密审查的文件数量减少等客观因素的影响。

2014年，《总统和联邦档案法修正案》第六条对涉密档案保护做出如下规定：国家档案局应在该法实施的90天内制定内部程序，以防止对涉密档案进行非授权解密、销毁或损害。国家档案馆在非授权情况下不得对其他机构移交的涉密档案进行解密，除非该机构不复存在。除法律条令之外，美国国防部等联邦重要部门也非常重视档案解密工作，如《信息安全计划》手册和《国防部强制解密计划》便系统规范了美国国防部的解密管理制度，对解密政策、解密流程、解密权、解密指南、具有永久价值档案和不具有永久价值档案处理、三大解密方式以及移送问题等进行了极为细致的规定。[15]

（5）低迷期（2019至今）

2019年美国电子烟肺炎及2020年新型冠状病毒肺炎的爆发，严重削弱了政府机构按照13526号执行令要求完成自动解密审查的能力，尤其是特朗普于2020年3月13日宣布国家进入紧急状态后，所有机构在关闭现场设施后立即关闭了解密项目。此后，美国档案解密陷入低迷期。

1.2 美国档案解密分析

美国自1979年起，每年均有大量档案解密，年均解密档案数量为4372万页。档案解密总体呈现上述五个阶段性特征，这是信息自由权利保障、社会发展、国际环境共同影响下的结果。首先，1966年颁布的 《信息自由法》为美国档案解密制度的制定提供了立法基础，不仅规定了公民可以利用信息的范围，还使获取档案信息不再成为一种特权，而是公民均享有的权利。其次，档案为社会组织、公民和科研人员提供了不可替代的原始信息和数据，档案解密是释放档案社会价值、历史价值和研究价值的必然选择。此外，国际政治军事环境的变化亦是影响档案解密的一大因素，如美伊冲突产生大量调查审查文件致使档案解密数量减少，阿富汗战争以及金融危机致使投入资金减少延缓了特定时期档案解密的进度、降低了解密文件的数量。

档案解密对于还原历史、厘清历史事实具有重要意义。以美国解密日本细菌战档案为例，其核心档案《希尔报告》披露了七三一部队以细菌战研究为目的，实施大规模人体实验的事实和罪恶本质，不仅是对以往史料的重要补充，更为我国学者完善七三一部队细菌战罪行证据链提供了有力佐证。[16]

2 俄罗斯档案解密进展及分析

1918年至今，俄罗斯的档案解密经历了不同的历史发展阶段。苏联时期建立了高度集中的档案管理体制，《列宁档案法令》以及在其基础上先后制定的三部国家档案全宗条例都着眼于苏联国家档案全宗和国家档案馆网建设，而档案文献的开放和解密则几乎一直处于立法的真空地带。[17] 档案解密制度的制定及其实施主要产生于苏联解体之后。

2.1 俄罗斯档案解密進展（1992年至今）

1991年苏联解体后，俄罗斯继承了苏联的大量保密档案，开启了对苏联档案尤其是苏共档案的大规模解密工作，这一工作呈现出较强的阶段性。主要可分为三个阶段。

（1）爆发期（20世纪90年代）

苏联解体后，俄罗斯通过颁布一系列文件，解除了苏联时期对档案的严格限制，档案解密进入了一个前所未有的爆发期。1992年，俄罗斯联邦苏维埃通过了《档案文件获取和利用暂行规则》（第3088-1号决议），其中第2条规定：“限制获取的文件仅限于含有国家秘密信息，或未满30年含有其他秘密信息的档案文件。对于个别文件，若需要延长或缩短30年的封闭期限，则应由俄罗斯政府档案事业委员会报请俄罗斯联邦最高苏维埃主席团批准。”这是俄罗斯首次针对档案解密开放工作制定规定，其成效显著，截至1992 年，俄罗斯国家级档案馆和自治市级档案馆共解密了260万件档案。[18]

1993年7月7日，叶利钦发布了《俄罗斯联邦档案全宗和档案馆法》，这是苏联解体后俄罗斯发布的首部档案法。该法第20条规定，“俄罗斯联邦档案全宗中含有国家机密或受法律保护的秘密的国有文件，自形成之日起满30年，如果法律没有再作新的规定，可以提供利用；对个别档案文件，如果需要延长上述期限，则应由俄罗斯国家档案部门报请俄罗斯联邦最高苏维埃主席团决定”。1992-1998年期间，共有6463万件档案被解密。[19]解密工作由档案形成单位（或继承单位）负责，即“谁定密、谁解密”。苏共中央的档案由1994年组建的苏共档案文件解密委员会负责。在委员会的组织和领导下，大批成套的专题档案得以解密。1995年，根据俄罗斯政府第170号决议，即《苏联政府档案文件解密及延长保密期限条例》，由国家总统直属的国家技术委员会和国家档案局负责组织苏联政府文件的解密和延长保密工作，成立部门鉴定小组负责具体的鉴定和解密工作。[20]

（2）发展期（2001-2004年）

进入21世纪之后，俄罗斯档案解密制度趋于规范，同时，档案限制利用也适当加强，与20世纪 90年代的井喷期相比，解密档案数量有所减少。2001年，俄罗斯通过了《苏共中央档案解密条例》，规定：“由于客观形势的变化，对不含有国家秘密信息的苏共中央档案文件继续保密是不适当的，可依法解密”。[21]2004年，俄罗斯总统普京签署了新的档案法——《俄罗斯档案事业法》，进一步规范了档案开放和利用的权利与义务以及档案文件获取的限制。[22]除此之外，《俄罗斯联邦国家秘密法》详细规定了定密管理制度和程序规则，明确规定了国家秘密的具体范围和禁止定密事项的清单。2001年俄罗斯联邦档案局在其官网刊登了12期（1998-2011年）解密档案公告，记录了各个联邦主体档案馆解密档案的清单，以便科研机构和公众及时准确地了解档案解密情况。[23]

（3）稳定期（2005年至今）

因为2004年《俄罗斯档案事业法》没有明确规定“自形成之日起满30年可依法提供利用”，实际上提高了档案开放的标准，使得档案解密受到了限制。2008年俄罗斯联邦档案局在其发布的《关于执行2008年联邦档案局组织部门协议的结果信息》中指出，“联邦国家档案馆的档案文件解密工作是应有关组织和公民的要求，由部门间保护国家秘密委员会于2008年进行的”。[24]2009年起，联邦档案局每年在其官网公布档案馆工作主要方向和关键指标报告，其中就包括了该年度档案文件的解密数据[25]（如图2所示）。

报告中的数据来自俄罗斯联邦、联邦主体及市级三个级别的档案馆。俄罗斯为联邦制国家，境内共有15个联邦国家级档案馆、89个联邦主体档案馆和若干市级（基层）档案馆。图2的数据显示：联邦主体档案馆的解密档案数量居首，年平均解密文件数量为116，499页，其中2013、2016年两个年度突破了150，000页。联邦国家级档案馆年均档案解密规模与联邦主体档案馆相比偏低，为10，644页。联邦国家级档案馆保存有大量苏联时期的珍贵档案，涉及不同领域，类型各异，解密工作多集中在20世纪90年代。以俄罗斯国家经济档案馆为例，1991年至今，大量机密档案被解密。如今，秘密档案约占该馆档案总量的8%。[26]此外，市级档案馆是俄罗斯数量最多的基层档案馆，由于涉密档案数量很少，年平均解密档案数量仅百余页。

随着俄罗斯档案事业向数字化和无纸化转型，俄罗斯联邦档案署于2012年颁布了《2020年前俄罗斯档案事业发展纲要》，强调档案馆的发展应遵循“开放性”原则。2013年，“苏联档案”数据库正式在俄罗斯国家署网站上线。该数据库收录的解密开放档案资料达数百万卷，主要涉及苏联时期最高党政机关、共产国际、斯大林、卫国战争和俄国革命等不同类型的历史档案。同年，为了协调各级档案馆的解密工作，“解密档案和文件”数据库上线，并定期上传2009年以来的联邦档案馆、联邦主体国家和市级档案馆中的解密档案和文件清单。

2.2 俄罗斯档案解密分析

20世纪90年代初，苏联解体对包括档案工作在内的各项事业产生了巨大影响，为了“强化社会对苏维埃制度的批判情绪， 给苏共政权最后致命的一击；[27]也为了通过开放档案体现新政权所谓的“民主精神”，获得国际社会的认可，俄罗斯自此开启了档案解密和开放利用工作的新阶段。但“苏共档案的大量解禁使俄罗斯在国际、国内的声誉遭受负面影响，同时，也暴露出俄罗斯档案解密和公布存在组织管理和制度上的疏漏”。[28]此后，俄罗斯通过逐步规范档案解密制度和解密程序，逐步建立了较为完善的解密体系。

客观上，档案解密顺应了社会公众和科研机构的需要。档案解密保障了公民的知情权，同时为相关研究提供了不可或缺的史料。以国际共产主义运动为例，苏联解体至今，俄罗斯解密并在数据库中上传了数百万卷关于列宁、斯大林以及共产国际的档案文献，有力地推动了该领域研究进展。解密档案是尊重历史事实、维护国家记忆的有力武器，也是俄官方开展国民历史教育、反对恶意攻击的有效手段。普京在与俄罗斯联邦档案局局长阿尔季佐夫的谈话中，多次强调档案是国家记忆的承载，解密苏联时期的档案文献，有助于公众了解苏联时期的历史真相并打击国内外各种历史虚无主义。[29]2020年是苏联卫国战争和第二次世界大战胜利75周年，普京在年度国情咨文中指出：“俄罗斯将制作规模最大、最完整的关于第二次世界大战的文字、电影和照片资料档案，让俄罗斯人民和全世界人民都可以看到。”[30]

3 对我国档案解密的启示

笔者查阅了国家统计局发布的2020年中国统计年鉴，从1991年至2019年，我国馆藏档案开放率最高为2000年的30.58%，最低为2016年的14.92%。以2000年为拐点，1991-2000年馆藏档案开放率呈逐年上升趋势，2000年之后则呈现逐年下降趋势，2015-2019年期间，年档案开放率仅为15%左右，为1991年以来的历史低值。而与此形成强烈反差的是，馆藏档案数量规模则从1991年的9637.4万卷（件）增长到2019年的82850.7万卷（件）。[31]上述统计数据表明，我国的档案解密和开放审核现状与日益增长的人民群众对档案的现实需求不相适应，研究美俄档案解密制度及其外在及内在动因，可为我国档案解密工作提供如下几点启示：

（1）满足党和国家在社会主义新阶段的政治、经济、军事、文化等总体国家安全需求，建立符合党和国家重大战略、服务于人民根本利益的档案定密、保密和解密体系，保障档案实体安全和档案信息安全。

（2）以新《档案法》为依据，完善档案解密制度和档案开放审核制度。根据新《档案法》关于档案封闭期25年的新规定，需要对《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围》等法规进行修订。同时，对现有的保密法律法规关于保密期限划定及解密程序的规定进行修订，从整体上完善档案定密和解密制度体系。

（3）坚持保密与解密并重，在解密过程中绷紧保密之弦。汲取苏联在解体之初因法律制度不健全、过度解密造成国家声誉严重受损的教训，在加强档案解密制度建设的同时，必须依法做好涉密档案文件的安全保密工作。一方面应严格解密程序，协同档案形成（或移交）部门组成解密档案鉴定小组，防止泄密，另一方面积极开展到期档案定期解密工作。

（4）建立責任清单，监督落实到位。我国从20世纪80年代末至今，制定颁布了一系列保密和解密的法律法规，但“只定密无解密”的现象却很普遍。因此，档案主管部门应及时督促各省市针对本地区涉密档案解密管理的情况，研究制定档案解密规则，进一步细化解密工作要求，对机关、单位开展解密审查的范围、时限、标准、程序和报备等做出硬性规定。[32]落实权责清单并监督实施，各级档案馆需向上级档案主管部门提交涉密档案年度开放审核进展报告。

注释与参考文献

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