广告监测在服务广告监管中的探索与思考

王晓华 马红霞

（东营市市场监督管理局 山东 东营 257000）

一、我国广告业发展的行业特征

广告业作为服务行业，具有典型的经济性特征。近年来，中国已成为全球广告行业增长最快的市场之一。2019年，我国广告行业市场规模达到8647亿元，同比增幅为8.54%，占国民生产总值（GDP）的0.88%；从业人员增幅为6.32%，经营单位同比增长18.69%，保持较高增长态势。2020年全年，广告行业市场规模将接近9200亿元，预计到2022年，广告行业市场规模有望突破1万亿元。东营市2020年广告业经营额39亿元，广告经营单位1944户，从业人员8511人，逐年稳步上升。广告产业带动了大量经济发展和就业，已成为经济生活中不可或缺的一部分。广告产业的发展也是一种文化创新，具有明显的社会性特征。广告产业本身也是一种社会文化宣传，企业文化、公益文化宣传代表了社会生活中的社会道德、公序良俗、文化传承，因此，广告产业的繁荣发展也是文化进步，为国家社会文化发展贡献力量。广告产业本身也是一种营销方式，具有非常强的创新性特征。科学技术的创新进步，推动新产业、新业态、新模式层出不穷。百度搜索广告、电梯媒体广告、移动交通工具、电影广告、微信推送、抖音自媒体直播等不同形态的广告形式，在新技术的支持下不断创新发展，更新换代。多样丰富的广告技术形式也带来了信息、数字技术全面提升，彼此相互促进，相得益彰。广告业的经济性、社会性、创新性特征，催动了与之相匹配、相适应的新广告监测监管模式的诞生。广告监管机关通过监测，能够及时发现违法广告，分析广告发布违法趋势，及时提出违法广告的社会识别预警和警示，并有针对性地制定监管对策措施。广告监测工作的探索性发展，实现了广告监管由被动向主动、由短期向长效、由刚性执法向刚柔相济转变。

二、行政机关广告监测的重要性和必要性

广告监测是促进广告业繁荣发展的重要保障。广告监测是广告监管工作的基础，是提高广告监管水平、提升广告监管效能的重要手段和措施，是主动发现并及时制止违法广告的重要保障。因此，利用广告监测来规范广告内容，成为促进广告产业繁荣发展的必要环节和重要抓手。科学化的广告监测是信息技术发展的要求。广告业的创新性发展，促进了经济的繁荣。对广告违法违规行为的监管，必定会需要专业化的监管方式，这就需要科学化地开展广告监测。广告技术进步催生监管能力不断提升，而利用多样化的广告监测工具对广告进行规范是非常有必要的。总体来看，广告业的发展呈现数字化、信息化、精准化的发展趋势。面对新型广告发布形式、渠道的多样化，基于云计算、大数据、分布式处理等先进技术，将应用于传统与新兴的各层级广告市场监管中，展现高科技对广告违法行为监管的力量和成效。开展标准化、程序化的广告监测是法治化监管的要求。2004年，国家工商总局颁布的《关于规范和加强广告监测工作的指导意见（试行）》，开启了广告监测工作的规范化管理，2015年颁布实施的新广告法，进一步明确了工商行政管理部门建立健全广告监测制度和履行广告监测职责的有关规定，将广告监测工作纳入了法治轨道。

三、广告监测工作探索

多年来，市场监管部门积极探索，建立专业化监测队伍。全国较早开展广告监测方面探索的上海市、浙江省于1998年就成立了广告监测中心，山东省于2012年成立了山东省广告监测中心开始利用大数据技术开展专业广告监测工作。东营市2014年在全省率先完成了市一级的广告监测中心，配备专门人员和专业设备，在广告监测体制机制、数据处理管理方面积累了实践经验，逐渐构建起特有的监测管理模式。

（一）重视机构人员建设，监测配备不断优化

东营市对广告监测工作高度重视，在率先成立了广告监测机构的基础上，配备了专职的监测人员和监测设备。充分认识广告监测在广告监管工作中的重要作用，保障监测专项经费，将广告监测作为重点纳入全年广告工作计划中统一安排、统一部署、统一考核，努力提高广告监管工作的主动性、预见性。

（二）开展智慧监测，监测效能提升显著

广告监测工作逐步推进，从人工走向智慧。2005年，东营市尝试开展广告监测工作，截至 2009年主要依靠人工监测各类广告，年均监测数据10万条次。2010年购置广告监测辅助设备后，监测能力年均监测数据增加到20万条次。2015年起，基于互联网大数据的各级平台开始运行，国家局广告监测平台、省户外广告监测平台、国家互联网广告监测平台陆续上线。2018年7月，市传统媒体广告监测平台上线，将市级及县区级传统媒体广告全部纳入监测范围，进行24小时实时监测。至此，涵盖传统媒体广告、户外广告、互联网广告的智慧监测系统基本形成。

（三）不断拓宽监测范围，监测能力大幅提高

目前，广告监测工作依托国家互联网广告监测平台、国家移动端互联网广告监测平台、山东省户外广告监测平台、山东省广告监测平台、东营市传统媒体广告监测平台五大平台。监测市级及县区级传统媒体31家，其中，电视频道17个，广播频率8个，报刊媒体6份，日监测量约360条。国家、省局平台监测范围监测数据逐年增长，市级广告平台数据处理能力不断提升，截至目前，年监测能力21000多条209万条次。监测效果明显，广告违法行为发现率、查处率大幅提升。近三年，东营市接收（国家和省级）平台违法线索分别为21、36、57条，年平均增长幅度为64.5%；市级平台监测违法线索分别为11、16、23条，年平均增长幅度44%；广告违法案件查处数量也逐年增加，近三年平均增长50%；广告监测的大数据发现能力逐步体现，有效地提高了监管效能。

四、广告监测数据运用的典型性特点

东营市在全市实行“分级负责、属地监测、上下协同”的全流程管理，形成涵盖“事前、事中、事后”监测监管的新模式。

（一）监测数据采集全面化、准确化

广告监测采取了点面结合的方式，利用信息技术、人工和外部技术服务，将日常监测、定期监测、专项监测相结合，全面拓宽监测范围覆盖面。县区开展不定时实地监测，突出监测的督导监督作用。全市开展专项类监测，先后开展了对重点领域、重点行业的金融理财、公益、医疗器械、保健食品、野生动物类、涉及疫情类，重点地区的站场码头交通枢纽、农村市场等广告专项监测，对广告市场环境整治效果明显。

（二）监测数据处理规范化、程序化

监测依据和标准遵循法定、统一、科学的原则，监测指标体系完整、标准统一、程序严格，建立了广告监测日常监管、分析整理汇总定期报告、监测档案留存、信息发布审核等制度。对监测数据及时查看、核实，严格执行涉嫌违法广告线索查看、派发和处理程序；督促各县区及时查看、依法调查、核实处理，对处理结果及时反馈。形成监测数据的报告报送、处理制度，包括各市级、县区级节目单及各层级的广告监测数据月报送制度，包括各时间节点的日报、周报、月报、季报和年报等监测报告。通过对监测数据的流程规范化管理，极大提升了广告监测信息处理效能。

（三）监测数据应用共享、闭环化管理

对外发布定期和专项监测报告，及时向社会分享广告监测数据成果，对社会发布广告违法违规情况警示，提高广告监测监管的透明度，增加广告监测监管开放性，实现社会共同监督。加强监管部门及系统内部沟通联络、信息共享，对日常监测、抽查情况进行分析，将发现的涉嫌违法广告线索及时进行汇总整理，移交有关职能科室和其他监管部门。对处理过的监测违法违规线索处置情况跟踪管理，对处置结果进行分析，监测监管的协同管理，形成用监管结果指导监测工作开展的闭环管理，进一步增强监测监管的一体化。

五、推动广告监测工作发展的思考

（一）加强监测人员配备、培养，提升监测监管能力

为有效解决监测机构设置和人员配备不足、适应新型监管模式的广告监测复合型人才培养不足的问题，要提高对广告监测工作的重视程度，加强机构建设和人员配备，从整体上提升广告监测队伍素质，提升广告监测监管能力。加强人才的培训、培养，开展法律法规培训学习和研讨交流，使广告监测人员熟练掌握相关法律法规；开展监测技术业务学习和实训操作，提升理论学习水平及实践业务能力。尝试性探索业务人员的培养、招聘、外包服务等多渠道用人模式，综合提升监测监管能力。

（二）加快数据融合，拓宽监管范围

国家市场监管总局将互联网广告监管平台落户浙江杭州，浙江省与部分广告监管地市签订了互联网广告监测服务协议，既有效利用了现有的技术设备资源，又建立了上下一致的监测标准，这种纵向垂直的数据融合模式，同标准、高效率、低成本，监测效果提升明显，值得我们学习借鉴。监测数据的横向联系仍需加强，市场监管体制合并调整后，系统内的各监管业务职能的数据共享还不完备，广告监测监管与其他行业监管部门的数据互联互通还不充分，有时还依赖相互间的函询，数据间的直接融合迫在眉睫。各层级、各领域数据的深度融合，才能使相关职能部门在广告监管领域形成合力，才能催生出强大的监管效能。

（三）加强协同监管，推进社会共治

继续发挥整治虚假违法广告联席会议机制作用，进一步推进信用体系的融合，对于发布违法广告严重的广告活动主体进行处罚后，应当再给予一定的信用警示和联合信用惩戒，真正做到一处失信，处处受限。需要超越政府监管这一单一的制度模式，在政府监管、企业自律、社会协同、公众参与之间建立有机联系，多元主体之间良性互动，做到各司其职、优势互补、各显其效，推进社会共治。