浅谈吉林白山原麝国家级自然保护区存在问题成因及整改成效

陈立彩

（吉林白山原麝国家级自然保护区管理局，吉林白山 134300）

1 保护区概况

1.1 自然情况

吉林白山原麝省级自然保护区于2006年12月29日经吉林省人民政府批准设立（吉政函〔2006〕179号），总面积12 453 hm2。2013年12月25日经国务院批准晋升为国家级自然保护区（国办发〔2013〕111号），总面积增至21 995 hm2，其中：核心区面积7 653 hm2，缓冲区面积6 449 hm2，实验区7 893 hm2。保护区位于吉林省白山市东南部，中朝边境界河鸭绿江西岸，与朝鲜民主主义共和国隔江相望，横跨白山市所辖的浑江区三道沟、临江市苇沙河2个乡镇，有6个行政村、14个自然屯、基本农田1 114.7 hm2、1处旅游区、1条边防巡逻公路、2处军事设施。是以保护国家珍稀濒危原麝及栖息地为主的“野生动物类”类型保护区。

1.2 机构设置

2008年4月30日正式组建吉林白山原麝省级自然保护区管理处，2014年7月经省编委批准更名为吉林白山原麝国家级自然保护区管理局，副处级建制，隶属白山市林业局，内设综合办公室、资源保护与科研利用科2个科室，另设苇沙河、三道沟2个保护管理站（派出机构），核定事业编制36人（吉编事字〔2014〕38号），经费来源为公益林生态效益补偿金。

2 存在的问题及产生的原因

2.1 存在的问题

1）植被破坏问题。保护区的实验区内存在植被破坏现象。

2）采石场（沙）问题。保护区有采石场3处（缓冲区1处，实验区2处），采沙场2处，均位于实验区。

3）违规建筑问题。保护区的缓冲区内有5处违规建筑。

4）养蛙看护房问题。林蛙看护房37处，其中：位于核心区的林蛙看护房15处，缓冲区的15处，实验区的7处。

5）旅游景区及探矿其他问题。保护区（实验区）有旅游景区1处，有4家具有省国土厅颁发的探矿权企业。

2.2 问题产生的原因

2.2.1 保护区日常监管缺失。一段时期内，保护局部分管理人员及管护人员工作监管不力。表现在：责任心不强、巡查巡护不到位，很多问题没有及时发现和报告，致使保护区生态环境破坏和人为干扰活动问题没有得到及时遏制，使保护区资源和生态环境遭到破坏。

2.2.2 沟通协调不顺畅。保护区成立后，保护区管理机构与地方、部门特别是与基层单位沟通不畅，尤其是晋升国家级保护区后，没有与当地政府及时通报，导致地方对保护区的设立、范围、功能区划、保护区有关政策法规等信息了解不多，甚至根本就不了解，从而造成采矿证延续、农民在保护区建设生产设施等问题。同时，打击毁林犯罪的管辖职责没有明晰，出现相互推诿、扯皮现象，致使打击处理不及时、不严厉，没有形成有效地震慑力。

2.2.3 宣传不到位。对《保护区管理条例》等法律法规、保护区界线和基本要求等知识宣传不到位，当地及保护区界线内的群众对保护区的相关知识缺乏了解，生态环境保护意识淡薄。造成了历史遗留问题没有得到解决又发生新问题。

2.2.4 保护区划定时“先天不足”。省级自然保护区成立之初，就有部分村屯、企业被划入，特别是2013年晋升国家级时，将居民点、采石场、旅游区、边防巡逻公路、军事设施等划入。这就意味着，保护区根本无法彻底杜绝人类活动，尤其是具有合法手续采石场的生产经营活动。使保护区“先天不足”。

2.2.5 管理体制不健全。目前，保护区管理局为自收自支单位，没有收费渠道和来源，人员工资不能保证足额发放，工作经费不足，严重影响保护区功能的发挥。

3 整改措施

3.1 高度重视、认真组织，强势推进保护区问题整改工作

对保护区存在问题的整改工作，白山市委、市政府高度重视，态度坚决，周密部署，2016年12月份以来，先后召开4次市委常委会议、4次市政府常务会议、10多次市委市政府专题会议对保护区整改工作进行专题部署。明确要求：整改工作一定要直面问题，深刻反思，举一反三，依法依规坚决整改到位。一是2013年后，新增违法违规建筑、人工池塘等坚决拆除并恢复原貌；二是对核心区的一切违规建筑一律拆除，杜绝一切人为活动；三是历史遗留即保护区设立前且在缓冲区、实验区的违法违规建筑等，在立即停止一切生产经营活动基础上，逐步退出保护区；四是坚决杜绝新增违法违规建筑问题发生。市政府成立了由主要领导任组长，相关县（市、区）人民政府和部门任成员的整改工作领导小组，制定出台《吉林白山原麝国家级自然保护区存在问题整改方案》。同时，按照“谁审批、谁牵头，谁违规、谁整改，谁破坏、谁治理”的原则，结合管辖区域、职责范围、具体成因等因素将5大类17项问题进行责任划分、任务分解，将整改责任和任务落实到相关地方和部门。各地各部门按照市委、市政府部署要求，分别制定了具体整改方案，细化整改措施，落实具体责任人，列出整改工作完成时间表。

整改责任单位对整改问题迅速做出反应，第一时间召开专题会议，成立整改工作组织机构，制定《整改方案》。坚决贯彻落实市委、市政府各项会议精神，本着查清问题、找准根源、彻底整改的原则，组织精干力量，放弃休息日和节假日，在针对前期整治（即重点区域综合整治专项行动）工作过程中，对保护区存在问题的时间、地点、面积、批准机关、批准文件、占用林地、责任人等情况进行再一次详查，并逐一列出问题清单，真正做到了底数清、情况明，为保护区存在问题的整改工作提供可靠的第一手资料。同时，对清查出的问题实行“一事一档”，逐问题建立台账。

为确保问题整改工作顺利推进并取得实效。市政府主要领导多次深入保护区，实地查看整改工作进展情况，对整改工作中存在的困难和问题，现场研究完善具体解决办法；省环保厅、林业厅组成督查组先后多次深入保护区现场督导整改工作。市委、市政府督查室多次就保护区整改工作开展专题督察。各地各单位组织精干力量，投入大量人力物力，强势推进违法违规建筑及养蛙看护房拆除、植被恢复等工作。

3.2 突出重点，严格落实，确保存在问题整改到位

工作中，整改责任单位严格落实市政府印发的整改方案，明确整改方向、持续发力，坚决将存在问题整改到位。一是着力抓好问题整改工作。严格整改时限和整改要求，该拆除的拆除、该严惩的严惩、该取缔的取缔，并坚决做到退得出、稳得住、不反弹；二是每半个月组织召开一次工作进展调度会，听取工作进展情况，研究解决整改工作中存在的问题；三是主要领导多次深入实地，对采石（采砂）场、违法违规建筑等区域实施重点检查，坚决杜绝存在生产经营活动行为，及时掌握养蛙看护房拆除、鱼塘恢复原貌等问题整改工作进展情况；四是对工作中发现的问题，第一时间向有关部门和领导反映，不使事态扩大，确保按要求、按质量完成整改任务的同时，有效地杜绝了整改过程新的问题发生；五是逐地块做好植被恢复工作，整改责任单位全程督促、跟踪、落实保护区内破坏地块的植被恢复工作，对确实无力执行的，积极协调有关部门和单位，先行垫付资金进行植被恢复工作；六是在工作中与各整改责任主体积极协调沟通、紧密配合，将保护区存在问题的位置、建设时间以及具体成因等基础数据和信息共享，确保了整改工作顺利开展。

3.3 巩固成果，完善机制，确保全面提升保护区管理水平

3.3.1 严格标准，巩固整改成果。对已经完成整改任务并通过验收的，进行认真复查，查漏补缺，巩固成果；对已完成整改任务、但未验收销号的项目，进一步加大整改力度，提高整改质量，确保达到验收销号标准；对需要长期监管的问题，制定有力有效的监管措施和办法，加大监管力度，确保问题不反弹、不扩大；特别是对尚未完成整改的问题，把时间和质量放在同等重要的位置，进一步强化整改措施，加快整改进度，确保了按时限要求全面完成整改任务。

3.3.2 持续发力，坚决严厉打击。对保护区内的各类违法违规行为，坚决做到发现一起，依法从严、从重、从快查处一起，以“零容忍”的态度坚决予以打击，做到退得出、稳得住、不反弹，确保保护区内不再有新问题发生，真正保护好区内生态资源安全。

3.3.3 完善机制，不断提升管理水平。进一步建立健全责任追究、执法巡查管护、保护区监督管理等各项制度，切实增强生态保护红线意识，认真落实自然保护区管理的相关法律法规，坚决贯彻《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》精神。坚持源头预防，严把生态环境准入关，严禁所有建设项目进入自然保护区核心区、缓冲区。

4 整改成效

目前，保护区存在5大类17项，共计135个问题点位已全部整改完成，共拆除各类违规建筑37处，面积12 450 m2，恢复植被10.5 hm2，栽植树木1.1万余株，播种白桦、杨树种子25 kg、挂防沙固土网、铺设保土保湿草帘4.3 hm2。共投入资金1 000余万元。因违法破坏植被涉嫌犯罪，被森林公安机关依法采取强制措施3人，市纪委监委对保护区管理工作中存在履职不力，工作不尽责的相关责任人行政问责，共问责23人（县处级2人、科级7人），其中党政纪立案19人、批评教育4人。

保护区存在问题整改工作的开展，彻底解决了一批长期难以解决的破坏保护区生态环境问题，同时，健全了保护区保护管理工作长效机制，提升了保护区保护管理水平，使保护区生态环境明显改善，生态功能稳步提高。