浅谈国家级农业科技园区管理体制的几点思考

郑伟超 吴龙娟

（1.黄河三角洲（滨州）国家农业科技园区管理委员会，山东 滨州 256600；2.滨州市交通运输事业服务中心，山东 滨州 256600）

为充分研究国家农业科技园区管理体制，对于园区建设发展的重要引擎起到推动作用，整合优化各类要素资源，充分发挥农业科技园区在促进当地经济社会建设发展中的积极作用，本文分析当前全国303家国家级农业科技园区管理体制存在的问题并提出对策建议，以供园区建设者参考。

1.园区管理体制分析

在我国农业发展由传统粗放式向现代集约式转变过程中，以科技创新为基础的农业科技园区的启动，为我国农业科技进步、产业发展创造了良好环境，成为我国现代农业发展的有效模式和农村经济新的增长点。我国的农业科技园区发展大约经过了近20年的时间，园区的发展历程可分为20世纪90年代的初创探索阶段和21世纪初的规模发展阶段。科技部自2001年起已批复成立9批国家级园区，通过对303家的分布情况来看，东部135家，中部59家，西部109家。仅就园区的管理体制来看，大致可分为以下几类：

1.1 政府主办型

从运行情况来看，这一类型园区是国家级农业科技园区的主要运行形式，数量最多且运营机制相对完善，运行效果比较突出，运营成功且规模较大的基本属这一类型；据不完全统计，目前此类型园区共有178家，占比59%。此类园区前期多由政府直接主导并成立园区管委会，园区管委会下设机构比较健全，主要优势在于占有资源较多，园区启动及壮大较快，能够较短时间形成规模。

1.2 企业主办型

此类园区在国家级农业科技园区中数量较少，据不完全统计，目前此类型园区共有63家，占比21%。主要优势是通过企业投资运行，可以把企业文化折射到园区建设中，体制灵活、创新能力强、运行效率高。

1.3 政府与科研院校合办型

此类园区多由依托建设的高等农业院校主办，稍成规模后政府再行加入，由于实际运行中体制难以理顺，运营效果并不理想。据不完全统计，目前此类型园区共有23家，占比8%。

1.4 混合型

此类园区是近年来刚刚发展起来的，颇具发展活力的一类园区，采取“政府主导、企业运作”的模式建园办园。这是为打破农业科技园区长期以来“只好看、不好过”“只投入、不产出”或“大投入、小产出”困局，致力于打造农业“大观园”和科技“大硅谷”所做的积极探索。据不完全统计，目前此类型园区共有39家，占比13%。

2.园区管理体制存在问题分析

虽然我国农业科技示范园区建设在各级政府部门的重视支持下，取得了一定成效，但在提升园区建设档次，增强科技研发水平，发挥辐射带动作用等方面，仍存在一些突出问题，主要表现在：

一是规划布局不够合理。个别地方政府对农业园区和产业缺乏空间分布上的统一规划和有效管理，基本以企业的自主开发为主，布局结构不够理想。在编制园区总体规划时，对园区的功能定位、运作方式、高新技术项目的选择等方面缺乏深层次的论证，造成园区建设项目重复，产业结构趋同，缺乏有特色和竞争力的产品，示范辐射效应不够明显。

二是整体效益不够理想。从全国园区的效益分析来看，基本可分三个层次：第一类是具有一定科技创新能力，能引进、开发新技术和新品种，发挥示范辐射作用的；第二类是科研能力弱但具备新技术成果转化能力，能发挥示范带动作用的；第三类是以传统农业为主，靠“广种薄收”和政策扶持来维持的。绝大多数属于第二、三类，从中反映出我国园区科技创新能力整体不强，尚未真正成为农业高新技术转化为生产力的孵化器，在一定程度上制约了科技园区示范、辐射、带动作用的发挥。

三是要素供给支撑乏力。人才、资金、土地等要素的短缺成为园区发展的瓶颈问题。园区在人才吸纳工作中遇到“引不进、留不住”的困难，技术人才普遍不足，科技力量薄弱，尤其缺少懂技术、会管理、善经营的复合型人才。园区建设周期长、投入大、周转慢、回报低，受到建设资金有限、贷款额度不高，国家扶持不足等影响，资金缺口较大。部分地方土地流转工作推进缓慢，大面积连片土地供给不足，延缓了园区的发展。

四是发展环境难尽人意。相关政策制约客观存在。农业开发项目中畜禽和水产养殖用地、管理用房占地、税收信贷等方面政策都不同程度地制约了农业园区发展。

五是领导体制亟须理顺。在我国园区的建立和发展过程中，园区发展水平一直得不到大的突破。一方面，领导重视不够，有个别国家农业科技园区早在2002年就被科技部批准为国家级园区，但直到2005年才成立园区管委会，即使成立了管委会，也因职责不到位，人员不到岗等原因，无法正常开展园区联系、项目整理、综合管理等工作。另一方面，职能较为分散。部分园区存在履行管理和实施职能的部门不相一致的问题，如科技局、财政局等负责相关园区的项目、资金管理，而具体操作实施却由农业部门负责，职能分散、沟通不畅，使园区的工作受到一定程度的影响。

3.园区发展对策分析

他山之石，可以攻玉。通过对全国303家国家农业科技园区建设情况的分析与思考，开阔了我们的思路，也坚定了我们建设园区的信心。因此，建议园区采取“政府引导、市场运作、产业带动、效益优先”的方式，走农科教相结合、产学研一体化之路。

3.1 政府投入是基础

农业科技园区建设周期长、投入成本高、产出效益低。因此，在园区先期建设过程中，仅凭园区自身积累难以完成基础设施建设，不利于园区、企业的健康发展。通过对全国园区的分析研究，大部分当地政府都扮演了“欲取先予、筑巢引凤”的角色。

3.2 投融资运作是重点

当前，园区开发建设融资方式主要有5种，即传统的商业银行贷款、土地滚动开发、融资划片开发、产业投资基金和项目融资。相比越来越困难的银行间接融资，通过园区管委会下辖的投融资平台，获取直接或间接融资，成为争取财政和项目经费之外，各大园区筹措发展资金的最主要途径。

3.3 合理运营是关键

以园区企业为主体，保留土地使用权，将园区土地全部托管给管委会，由管委会统一规划、统一开发。通过管委会对园区土地进行开发建设和招商引资，提升土地价值，扩大资产规模，实现管委会与企业双赢。如，湖北武汉园区通过土地托管的方式，将园区企业与管委会结成利益共同体，按照“政府引导、企业开发、市场运作、滚动发展”的运营机制，在短期内实现了良好的经济效益和社会效益。由管委会与园区企业成立合营公司，并由管委会进行控股管理。由政府回购土地进行变现，托底经营。将园区的开发建设、运营管理、招商引资等职能全部收归政府，同时也由政府承担了全部风险。

3.4 政策支持是保障

通过对全国园区的分析，凡是建设较为成功的园区都拥有完整、符合园区实际且操作性强的配套支持政策。主要包括建设用地和土地使用政策、税收和金融扶持政策、鼓励科技人员创业政策，园区建设经费支持政策等。如，新疆昌吉园区在建立初期，当地政府就为园区发展制定了一整套完善的政策，涵盖了金融、税收、土地利用等多方面，促进了园区土地流转机制的形成，另一方面优惠的税收政策和创业政策又吸引了一大批企业和人才来园区投资兴业，使园区不断发展壮大。

3.5 实现效益是根本

提高园区经济效益主要是通过产业的发展，一方面要着力培植龙头企业，另一方面要促进产业结构优化升级。园区建设经验表明，龙头企业在园区产业化发展中的作用举足轻重。在建设过程中，大多园区都把发展农业产业化经营作为抓手，走产学研相结合的道路，加快科研创新，提高产品附加值，再通过合理的税收分成政策明确园区利益分配机制，从而推动园区可持续发展。如，上海浦东园区在发展中依托龙头企业集聚，带动科技功能辐射，促进产业链延伸，产生了巨大的洼地效应，成功的汇集了科技、金融、服务、管理等诸多要素，实现了良好的经济效益、社会效益和生态效益。