对我国转移性支付制度及其改进对策的分析

（陕西科技大学经济与管理学院，陕西 西安 710021）

一、引言

（一）我国转移性支付的发展历史

转移性支付的概念最早由著名经济学家庇古提出，是指财政资金的再分配形式，实质上是一种救助，是财力和资金的无偿转移。1980年前，我国的转移支付事实上仅仅是单纯的财政补助；经过10多年的发展，我国才逐渐出现了一般性转移支付和专项转移性支付手段。刚开始实施时，各种补贴项目都较为分散，且互有重叠，不利于地方经济均衡发展。直至1994年分税制改革，开始实行过渡时期的转移支付办法，向规范的转移性支付制度靠近，并不断加大转移性支付的金额。从2002年开始，我国的转移性支付制度逐步迈入正轨，主要有三种类型：一般转移支付、专项转移支付和税收返还。同时，为了应对突发事件，又形成了特殊转移支付制度。这四类转移支付手段共同构成了财政转移支付体系。我国的转移性支付制度起步较晚，近年来仍然在不断改革。

（二）转移性支付的目标

转移支付制度的目标可以分为：最终目标和基本目标。最终目标是要实现社会公平。社会公平不是指绝对公平，而是让国民的个人收入差距在一个适当的区间之中，即尽可能地缩小贫富差距，让“正三角”的收入图变成“木桶形”。绝对公平事实上是不存在的，更无法通过政府调节达到。但是社会公平却可以通过财政调控来改善。我国幅员辽阔，各地区由于种种原因，经济发展有着很大的不同，有的极度发达，有的仍然偏远落后，这时就需要中央政府通过各种经济行政手段来进行调节，也是为了更加贴近社会公平。这就是转移性支付的最终目标。基本目标则是不完全的社会公平，即各地区经济的相对均衡。

1.均等化

横向财政平衡，即通常所称的均等化，不同地区财政收支水平相等、均衡。

2.弥补财政缺口

纵向转移支付可以将中央的财政收入转移给地方政府来弥补财政缺口，既保证了中央政府对地方的政治控制能力，又改变了地方政府财力不足的困境，可谓一举两得。

3.弥补公共物品的外部效应

在由地方政府提供公共物品时，可能存在外部性效应。这时中央政府可以通过转移支付来弥补正面外溢的成本，从而提高社会资源的配置效率。

4.增强中央对地方的控制

在分税制改革前，曾经有过一段中央政府控制力薄弱，政令不畅的时期，究其根本原因，就是因为中央政府的财政大权旁落。财政所约束的不仅仅是财力，还是政治控制力。因此，分税制改革后，我国就开始实行了中央与地方分税种缴税的制度。分税制的实质就是按照税种的种类上交地方和中央。大税种消费税成了中央税，最广泛的税种增值税则由中央和地方共享，且分享比例为3:1，极大地保证了中央政府对地方政府的财力控制，进而增强了中央对地方的政治控制。

二、近年来我国转移性支付制度的发展现状

（一）类型

1.一般转移支付

一般转移性支付是指中央政府下发给地方政府的非专项财力补助，各地地方政府可以依据当地的具体情况，将该笔补助用于需要的地方，有很大的自主选择权。通常一般转移性支付都被用于提升各地区的公共服务水平，缩小各地区的经济发展差距。但是，也有不纳入一般转移支付范围的情况：即某地的标准财政收入大于等于标准财政支出。下面以少数民族地区转移支付为例阐述中央对地方的转移性支付。由于少数民族地区的发展普遍落后，为了加快发展少数民族地区的经济，我国出台了西部大开发战略。在2000年，少数民族地区的转移性支付制度就开始实行了。主要政策有：增加10亿元的政策性转移支付，且日后每年递增；增加少数民族地区的增值税分享比例，同时按照一半的比例进行来源地税收返。每年少数民族地区的增值税增量仅有20%为中央收入，剩余的全部归于地方，该政策大大增加了少数民族地区经济发展的动力。民族地区转移支付政策的效果十分显著，少数民族地区经济发展的速度增量很大。

2.专项转移支付

专项转移性支付是指专用于特定用途的财政补贴。中央政府规定了这笔资金的使用范围和方向，地方政府不可私自将其挪为他用。通常“专项”指的都是大型的基础设施工程建设以及教育医疗、社会保障和专项支农等领域。国债补贴也属于专项转移性支付。地方政府在进行大型项目的建设时，通常都会收到专项转移支付，因为仅依靠地方财政资金不足，很难完成项目。

3.税收返还

税收返还主要是指增值税和消费税的“两税”返还制度。由于分税制改革前，消费税和增值税是地方政府的支柱财源，被划归中央后，会形成地方财政的大量缺口，不利于经济的稳定发展。因此，我国出台了税收返还政策，将地方净上划中央的收入数额作为中央对地方税收返还的基数，全部返还给地方。这样一来，不仅弥补了地方财政缺口，保持中央的财政收入同时还降低了改革的阻力，可谓一举多得。税收返还金额同样没有规定用途，是地方政府的财政收入的一部分，可以因地制宜、自由运用。

4.特殊转移性支付

特殊性转移支付的“特殊”之处在于它是不定时不定项，仅在应对突发事件时中央给予地方的财政补助，实质上针对突发事故的专款补贴。当突发事故使地方财政收入突然减少或者地方财政支出突然增加甚至二者兼有以致地方财政资金不足以应对该事故，无法进行妥善处理时，地方政府就可以申请特殊转移性支付财政补贴。比如突发疫情或特大地震等事故时，中央政府就会下发特殊转移性支付补贴。

（二）现状分析

1.我国财政转移支付的规模。

目前，占据我国转移性支付金额最多的是一般性转移支付，其次是专项转移性支付，且近年来一般性转移支付的比例仍在持续扩大，这表明政府在逐步放开地方政府的财政自主性。

2.我国财政转移支付的结构。

我国转移支付制度的结构并不十分明晰，各专项资金之间互有重叠，造成了资金使用的低效。同时，税收返还不仅没有减小地方间的经济发展差距，反而进一步扩大了差距，因此应该降低税收返还占转移性支付的比重。但是目前来看，税收返还仍然是地方财政资金的一项重要来源，转移支付的结构仍不合理。

三、转移性支付制度存在的问题

（一）财权与责任不匹配

现行的中央与地方财政事权并没有明确的分界线，支出责任也相对模糊，导致经常发生责任推诿的现象。转移支付制度虽然解决了地方财政缺口，但并没有解决事权与支出责任不对称的问题。中央进行转移性支付后，余下的收入不足以满足中央的支出责任，需要举债弥补赤字。而地方的支出责任十分繁重，主要依赖于中央补贴和土地财政，且支出责任层层下移，财政资金却层层减少，最终导致基层政府资金不足却支出事项繁多的矛盾。

（二）转移支付项目互有重叠

分税制改革时，我国为了减少改革的阻力，设立了很多转移性支付项目。这些项目有的合理，有的却没有太大的意义，甚至会与其他项目交叉重复，这是不合理的。另一方面，随着时代的发展，一些转移性支付项目已经没有了存在的意义，甚至这个所谓的“项目”也只剩下一个空壳，但是相关既得利者却仍然凭借此项目获取专项补贴，浪费了很多财政资金。同时，一部分转移性支付项目互有交叉，操作也难以规范，需要明确各项目界限，将各专项重新分类。

（三）转移支付数额难确定，主观性强

我国的专项和一般转移性支付都是主观性较强的项目，金额的变动范围大，没有固定的计算方法，因人而异，使得各项财政补贴缺乏科学性依据，难以形成一个具体标准，导致资金的利用效率降低和资源的配置不合理。税收返还虽然有着具体的计算方法，但是其基数与基期也一直存在争议，都需要尽快解决。

（四）缺乏健全的法律体系和监督体系

与西方国家相比，我国的转移性支付制度起步较晚，发展也较为缓慢，如今仍然没有完善的法律和监督体系，这就让很多人有机可乘。没有完善的法制，财政资金的运用就有很大的漏洞；没有健全的监督，资金的去处就没了约束，也难以追查是否真的用到了该用的地方。这是我国转移性支付体系的一大弱项，需及时改进。

四、完善转移支付制度的对策

（一）完善事权与支出责任相适宜的制度

我国转移性支付体系中，中央政府和地方政府财政事权和支出责任划分并不明确。一些应由地方政府负责的事务，地方没有肩负起应尽的责任反而不得不让中央去完成；而有些本应由中央政府承担的基本公共卫生服务，财政承担得不够。这就造成了很多问题，需要尽快明确中央和地方财政事权和支出责任的界线。

（二）完善法律体制和监督制度

法律是根本，如果没有完善的法制体系，那么无论出台多少政策都是空中楼阁。我国的转移性支付制度尚不完善，法制体系也尚有漏洞。与西方国家比，我国的法治之路仍有不短的路要走，很多关于财政收支的法律并不明确，需要加强这方面的法治化建设，尽快修订完善相关法律法规。同时，没有监督的制度就没有了约束力，必须要完善财政资金的监督管理机制，将财政资金的来源、用途、最终去向形成一条明晰的线，确保财政资金真真正正用在了实处。

（三）完善转移性支付体系的结构

完善税收返还体系，如今税收返还的症结在于它使各地政府的财力差距进一步加大，与转移支付社会公平的本质相悖。所以，为了达到社会公平的最终目标，日后应逐年降低税收返还的比例。如今的转移性支付制度并不完善，被很多主观人为因素所影响。同时，转移支付的项目虽各有侧重，但互有重叠，十分繁杂，不易管理和监督。因此，当前完善转移支付制度的任务有两个方面，首先，增大一般性转移支付的规模，尤其是增加对边疆民族地区的转移支付和各地的扶贫补助。其次，要重新划分和规范各专项项目，削减多余项目和重复之处，使专项转移性支付项目变得务实严谨。

结束语：

总而言之，财政转移支付是现代政府财政支出的基本制度和重要方式，不容疏忽，而我国的转移性支付制度尚有很多需要逐步改进之处。我国与发达国家相比，国情不同，所需要改进的方向也有较大的差异，需要我们因地制宜，创建出一套最适合我国的转移支付制度体系。