国有资本经营预算的研究述评及展望

（湖南财政经济学院 湖南 长沙 410000）

一、引言

在十八届三中全会《决定》的文件精神指导下，十九大报告指出，要进一步提升现代化财政制度建设中财政预算的全面完整性、科学合理性以及信息透明度，加强预算编制和预算执行的规范化、标准化，增强预算的刚性约束。国有资本经营预算（下文简称为“国资预算”）为国有资本市场化运营和管理提供了制度保障，是推动我国财政预算制度现代化建设的中坚力量，有利于解决我国新时代的主要发展矛盾。国资预算已成理论界和实务界的重要议题之一，但国内的相关文献缺乏对近些年国资预算研究成果的系统性梳理。同时，考虑到国外没有独立的国资预算制度，鲜有可直接借鉴的相关文献。故本文着重梳理归纳了国内的相关文献，并在现有研究的基础上展望了未来研究方向。

二、国有资本经营预算的研究进展

国内有关国资预算的研究主要包括制度理论体系研究以及实施效果研究，其中，理论体系研究主要包括国资预算概念界定、国资预算的编制目标及原则、国资预算的编制主体、国资预算的框架体系；实施效果主要以规范性研究和实证研究的两种方法展开，分析了国资预算对宏观国民经济和微观国有企业的影响。

（一）国有资本经营预算的理论体系

1.国有资本经营预算的概念

邓子基和廖添土将国资预算定义为，国有资产监督管理机构凭借政府授予的权力即国有资产所有权，可获得国有企业上缴的税后利润，并能统筹规划国有资本经营支出的独立财政预算制度[1-2]。而吕凯波认为，作为公共预算的重要分支，国资预算是政府凭借国有企业出资者身份取得国有资本收益，并依照法律法规对所得收益进行分配而产生的各项收支预算[3]。吴俊培强调，国有资本经营预算是政府代表人民以国有企业所有者资格依据相关法律法规取得经营性国有资本收入，并统筹安排资本性支出的预算制度，是中国特有的预算制度[4]。虽然上述学者对国有资本经营预算的概念的表述方式不同，但都强调了政府在国资预算中的主体地位。

2.国有资本经营预算的编制目标及原则

作为研究国资预算制度的重要基础，有关其编制目标和编制原则的研究成果已较为丰富。第一，对于国有资本经营预算的编制目标，理论界普遍认为，国资预算应致力于多重目标的实现，包括实现国有资产的保值增值[1]、推进国有经济布局和结构优化调整[5]、增进全国人民的福祉[6]等；第二，对于国资预算的编制原则，学者们的观点较为一致，认为国资预算的编制应遵循依法合规、分层编制、与一般公共预算相互衔接等原则，但对国资预算收支平衡的认知上存在分歧，主流观点有两种：一种观点认为应当“以收定支”，遵循量入为出的原则，强调预算收入和支出平衡[1,7]；另一种观点认为“以支定收”，强调年度收支平衡、预算周期平衡的重要性[8]。

3.国有资本经营预算编制主体

对于国资预算的编制主体，理论界主要有以下三种观点：一是国资部门编制主体论，该观点认为，国有资产监管部门应为国资预算编制主体，这是由国有资本监督管理委员会的法定职责和国资预算相对独立的性质决定的[9,10]；二是财务部门编制主体论，该观点认为，国家财政部门应是国资预算的编制主体，由于政府预算需遵循“统一完整”的原则，因此，国家财政预算管理部门应全程参与国资预算的编制工作、审核工作、批准工作以及贯彻执行[1,7]；三是共同编制主体论，该观点认为，国资预算报告的编制工作应由国家财政预算管理部门和国资监管部门共同完成，但要明确职责分工[11]。毛专对财政部门和国资监管部门的优势的进行了分析比较，最后指出宏观部分的国资预算编制工作应由国家财政部门负责，如保证预算收支的统一与平衡等；微观部分的国资预算编制工作应由政府授权的国资委负责，如确定国资预算收入的规模等[12]。两部门间的相互合作将有利于新经济常态下国家产业结构转型升级和国民经济布局的优化调整[5]。

4.国有资产经营预算的框架体系

本小节主要从国资预算体系的制度框架构成和制度框架层次两个方面对相关研究进行归纳总结。

第一，制度框架构成层面，国资预算体系主要由国资预算编制、国资预算监督、国资预算评估三大系统构成[16]。其中，监督审核系统和激励评价系统是近年来的研究热点。在监督审核体系方面，一些学者对如何建立健全监督体系的相关问题进行了研究，双重监督论认为，国资预算的执行过程应接受财政部门和人大的双重监督[13]；三重监督论则认为，国资预算的执行过程应该受到人大、财政部门、国有资产监督管理部门的三重监督[9]。在激励评价系统方面，张婷等人认为，国有资本经营预算支出绩效评价指标体系应从社会绩效、耗用绩效和配置绩效三个方面构建[14]。李炜认为，应从三个方面对国资预算进行评价，国有资本配置指标、政府宏观调控指标、国有企业营运效率指标[15]。吴晓东认为，应从内外两个方面对国资预算制度进行评价，内部由国有资本运营机构负责，外部则由人大代表及社会各界负责[7]。

第二，框架结构层次方面：一些学者主张“两层次结构”，李晓丹认为，应采用两层次国有资本经营预算编制体系，即国有资产监督管理委员会和国有资产运营机构[16]。李燕认为，两层次的国有资本经营预算编制体系应采取“中央政府和地方政府”的做法，然后由国资委完成总的预算编制[17]。另有部分学者主张“三层次结构”，例如陈少晖和廖添土认为，应采取三层次的国有资本经营预算编制体系，即国有企业、国有资产运营机构和国有资产监督管理委员会[18]。赖永添和吴子云则倾向于建立由国家财政部门、国有资产监督管理委员会和国有企业组成的三层次预算编制与管理体系[19]。同时，也有学者认为，应根据实际发展情况选择合适的编制层次与管理体系，没有必要采取统一模式[20]。

（二）国有资本经营预算的实施效果

学术界主要以规范分析方法和实证研究方法检验国资预算制度的实施效果，且对国资预算实施效果的评价褒贬不一。

第一，在规范性研究方面，学者得出的研究结论不尽相同，主要形成乐观派和保守派。乐观派认为，国有资本经营预算的资本增值性和公共性双重属性明确了国资预算管理与一般公共预算管理的边界，有利于进一步提升国有资本的配置效率[21]，建立和完善社会主义市场经济体制[17]。保守派认为国资预算虽然获得了一定的成果，但存在诸多问题，如国有资本经营预算覆盖范围过小，一些综合实力雄厚、盈利能力较强的金融类国有企业仍未纳入其预算范围[8]；收益上缴比例不合理，我国国有资本收益的收取比例平均约为10%，明显低于25%的国际水平[22]；国有资本经营民生支出导向弱，国家最终还是以各种形式将大部分的国资预算收入还给了国有企业，降低了国有资本收益全民共享的程度[6]；缺少与一般公共预算衔接的相关法律规定等[23]。

第二，在实证研究方面，主要考察制度对微观层面国有企业的影响，且多集中在对国有企业投资效率和国有企业经营业绩的影响研究方面，也有少数学者研究了国资预算对国企融资模式的影响。其中，在投资效率方面，学者们普遍认为，扩大国资收益的征收范围和比重能够抑制国企高管的过度投资行为，有效提高国有企业的投资效率[24-26]；在企业经营业绩方面，张建华和王君彩认为，国有资本经营预算制度的实施对国有企业业绩有正面推动作用[24]。而朱珍和陈少晖以2007-2011年中央企业为研究样本，采用PVAR模型检验国资预算制度对国企业绩的影响，发现国资预算收入变动对国企利润产生正向影响，但是长期效果并不显著[5]。龚小凤以代理理论为基础，研究了国资预算对国有企业经营业绩的影响，发现制度的施行使管理层的积极性受到一定影响，对企业业绩有负面效应[27]；在融资成本及模式方面，曾焱鑫以2002-2007年北京市国有上市公司为研究样本，分析国有资本经营预算对企业融资结构的影响，发现国资收益上缴加大了企业内源融资比重，外源股权融资的比重下降[28]。

三、评述与展望

国内学者对国资预算进行了大量研究，获得了丰富的成果，也为国资预算的顺利试行提供了一定的帮助。但也存在一些不足，未来可从以下方面对现有研究进行补充扩展。

在研究视角方面。第一，现有国资预算的研究视角过于单一，缺乏系统性研究。现有的研究往往只从预算管理这一单一视角来分析国资预算，没有站在国家宏观系统的高度看待国资预算制度。国有资本经营预算是推动现代财政建设的重要制度安排，也是提高国有资源配置效率的重要制度工具。因此，未来的研究可以从国有资本经营预算与其他预算的关系、政府与国有企业的关系、政府与市场的关系来系统性地展开研究。第二，鲜有文献对国资预算报告体系进行研究。相对于发达国家的成熟预算报告体系，我国现有的国有资本经营预算报告机制还有很大的提升空间，现行的预算报告内容相对简单，缺乏对必要信息的详细说明，没有充分发挥其披露国有资产经营信息的作用，不利于后期监督考核体系的确立和完善。因此，未来研究可进一步分析如何完善国有资本经营预算报告体系。

在研究方法方面。第一，定性研究较多，缺乏案例和数据支撑。有关的检验，早期文献主要采用规范性分析方法检验国资预算制度的实践效果，近些年相关的实证研究逐渐增多，但是高质量的案例分析和实证研究并不多。因此，未来研究可以采取案例研究方法，以一个（或多个）企业或市区省份场景为对象，收集相关数据和资料，以探讨国有资本经营预算制度在实际场景下的状况。亦或采取实证研究方法，使用微观层面的企业数据和宏观层面的省市数据，实证检验国资预算制度的影响；第二，实证研究方法较为单一，且存在内生性问题。现有的实证研究几乎只停留在简单的多元线性回归分析，并没有探讨和解决内生性问题，研究方法不严谨。国资预算制度作为一种外生政策冲击，为倾向性得分匹配法（PSM）和双重差分模型（DID）的应用提供了难得的准自然实验环境。因此，未来的研究可以采用PSM方法和DID模型进行回归分析，可解决样本选择偏差和互为因果的内生性问题，增强结论的稳定性和说服力。