转型期基层干部政策“变通”行为研究——以京郊乡村为中心的考察

李 腾

（齐鲁工业大学（山东省科学院）马克思主义学院，山东济南 250353）

0 引言

关于转型期基层干部的政策行为尚没有专题研究，但关于政策执行力的研究论述对本文有一定的借鉴意义。有学者将“人情”这一本土化的概念引入到基层干部执行力中加以分析，认为“上级、物质、交换、情感”等人情因素深刻影响着基层干部执行力[1]。另有学者探讨了新农村建设中政府政策执行梗阻现状，论述了政策执行者的素质因素和利益因素对政策执行的影响[2]。基层干部在贯彻实行国家的大政方针时，固然出现了不少问题，若从积极方面来看待，也有不小的作为，就是在政策执行中进行了“变通”，避免了“一刀切”“一锅煮”，能因地制宜，在原则基础上顺势调整避免政策执行中的盲目性和“有自治没法制”的乱象，较大程度地维持了乡村的稳定。本文通过实际走访的案例，对基层干部的政策执行中的变通行为予以分析阐释，还原基层干部具体落实政策中常态。

1 基层干部政策“变通”行为

改革开放以来，随着农村家庭联产承包责任制的实施，农民有了更多的自主权。“为填补人民公社解体后，中国乡村社会在转轨时期出现的治理真空状态。国家试图以村民自治来实现对农村社会的整合[3]。”基层干部在贯彻实行国家的方针政策时，因地制宜，积极作为，维持着乡村社会的稳定。

1.1 政策具体实施中“有备无患，见机行事”

政策在基层落实过程中除了基层干部商议决定政策如何实施之外，还需面临具体实施场景中，这时就会考量基层干部的实际应变能力。中国的乡村家族关系、人情面子交杂在一起，政策具体实施场景随时可能出现各种突发情况，在这之前基层干部必须做足功课，深知村情实况的基层上才能灵活应对。

在村民选举前，基层干部特别是除了对选举做好充分的宣传动员工作以外，还对村民民主选举时的驻村监督的干部进行培训，以应对选举中可能出现的突发事件。在选举之日，镇政府会从各部门抽调工作人员，联合公安、司法部门，组成工作组，分赴各村指导、监督村委会换届选举。虽不能百分之百避免选举中乱象的出现，但是对于有效降低混乱情况的出现，安抚民众情绪具有一定的效力。此外，选举前村委会一级也要做好充分的准备，对公平、公正、透明选举按照法律政策程序反复进行宣传，降低贿选、拉票等情况出现的概率。基层干部在面对村民的质疑和发难时，有备无患，见机行事。“会绕弯子，不碰钉子”又能真正解决基层民众的实际问题，充分保证基层乡村社会的稳定。

1.2 乡镇、村联动变通执行政策

“在当前‘乡政村治’的治理格局下，要使村级自治权力与乡镇行政权力之间的关系得到密切配合和良性互动，既需要乡镇政府对乡村社会进行有效的行政指导和协作，也需要村民群众对社区公共事务自我管理的意识和水平的及时提升，同时还需要乡镇政府与村民自治组织之间有益的互动[4]。”基层干部在政策执行的过程中结合本乡镇本村庄的实际，满足村民合情合理的利益诉求，有效维护乡村社会的稳定。国家政策具有宏观性和全局性，若刚性植入势必激发矛盾，导致更多的乡村不稳定因素出现。所以政策实施具体细化到地方还需各级干部变通执行，正如一个干部在访谈中提到的“镇里有镇里的具体情况，村里有村里的具体情况”乡村两级干部各司其职，矛盾便可化解在基层。

近年来由于经济的迅速发展和农村利益矛盾的增多，村民法制意识、民主意识、维权意识的增强，村民上访事件逐年增多，群体上访事件更是屡见不鲜。信访问题已经成为影响农村稳定和发展的重要问题之一，甚至有的学者指出“农村的问题解决了，中国的问题就解决了一大半；农民信访问题解决了，信访问题同样也就解决了一大半[5]。”信访问题的复杂性决定了基层干部在处理信访问题时方法的多元化，通过信访政策执行过程中的创新不断满足村民多样性的利益表达和政治诉求。访谈中许多基层干部提到他们在处理信访问题中逐渐摸索出一条路子，有问题先在村里面解决，或是对问题有了初步的定性和解决之后上报镇里，分散镇里信访压力，提高信访问题解决的效率。“防风固沙网信访组织”的设立，重点鼓励村干部把好村里稳定这一关，降低了管理成本，使得“镇、村联动”更有利于基层问题的解决和维稳工作。

1.3 关注乡情，增加情感投资

作为传统乡村人，无论是干部还是民众基本仍在遵守着一直传承的乡土逻辑，人情是处理乡村生产生活问题必须考虑的因素。基层干部加强同村民以及相互间的情感交流，关注同村民的“乡情”、照顾村民的“面子”的同时，增加对村民及下级干部的“感情投资”，灵活运用乡土逻辑，为政策的顺利贯彻执行提供“无形助力”。

乡村社会是熟人圈子，基层干部作为村庄的代理人和当家人与村民朝夕相处，对到村民的利益诉求和乡村秩序的潜在威胁必然做到了然于胸，变“上访”为“下访”，才能掌握了预防和化解矛盾的主动权。并且“沟通干群感情，融洽干群关系，一旦发生矛盾，干部也容易调处，解决问题才会游刃有余。”[6]工作走在问题的前面，很多问题和矛盾都可以避免。“政策过程就是各个利益之间博弈过程，博弈目的达到利益均衡（或社会优化）[6]。”所以基层干部在应对拆迁问题时亦是如此。拆迁问题关乎民众最切实的利益，更关系到乡村社会稳定和安定团结，如处理不慎很有可能引发群体事件。基层干部坚持依法、和谐拆迁的基础上，充分关注“乡情民意”坚持民众利益最大化的原则，不仅做到从村民“伸手要”向干部主动“伸手帮”的转变，还积极协调各方利益，达到利益的均衡和乡村社会的优化。乡镇两级干部坚持“真心相待，以诚对事待人”，运用情感投资增强干部与民众之间的信任，从而更有利于政策的推进和执行。

2 基层干部政策变通行为分析

基层干部政策执行中之所以能够灵活变通，究其缘由，主要有以下几点：

其一，政策的宏观性决定了基层执行的变通对接。国家农村政策基本都是面向全国农村的制定的，具有宏观性和整体性，在国家农村发展中起引领和导向作用。而政策最终落实到乡村则是进一步细化和本土化的过程，基层干部必须将政策与本土情况对接，全盘复制执行必会适得其反。所以，基层干部在坚持原则基础上的责任顺从是国家宏观政策落实到基层的必要条件，但是最终在基层的政策细化实施还需要基层干部的变通创新。

其二，政策执行环境的相对宽松，使变通成为可能。同集体化时期“强国家——弱社会”政策执行受严格管控不同，改革开放以后国家政策的制定遵循宏观导向、因地制宜的原则，各地可根据自己的实际情况对政策予以实施。“所有的政策制定也始终紧跟中央农村发展目标变迁，从解决温饱到市场化转型，再到全面小康，始终做到了因势利导。”[7]基层干部在政策实行与上与下都保持一致，国家赋予基层干部更大的自主权，确保政策的推行和基层的稳定。

其三，“生于斯，长于斯”的乡土社会生产生活逻辑，难免不影响到基层干部的政策行为。几千年来形成的乡土文化秩序并没有因行政结构和制度的变更而消失退却，而是深植于民众心中，且始终规约着干群的言行。无论是费孝通的“差序格局”还是福山的“信任圈”都说明中国乡村传统的伦理人情对中国人为人处世不容忽视的影响。再加之大部分基层干部“为官为民”的价值取向和熟人社会中“久坐其位”的社会心理因素，“唯有与上与下都保持良性运作的共意权威方能持续在权力位置”[8]。于公于私的复杂因素使得基层干部在政策实施过程中要刚柔并济，尽量遵循乡土逻辑基础上采取多样化的手段，照顾到方方面面的利益才能推动政策的顺利实施。

3 结语

基层干部的积极的政策行为在政策顺利推行与乡村社会稳定中所起的作用是不言而喻的。基层干部积极的政策行为加快了政策的推行，灵活的解释和多样的实施方法让“政策下乡”更加顺畅，这符合国家制定政策的根本意图。特别是在解决关乎乡村发展和稳定的选举、信访、拆迁等问题时，基层干部的政策行为起到关键性的引导作用，是村民利益的得到保障的前提和基础。基层干部游刃于上级政策与村民之间，灵活处理两者的关系，既贯彻了国家政策又解决了村民在政策贯彻中的利益诉求了和矛盾纠纷，为基层维稳贡献了积极力量。

在解决关乎乡村发展和稳定问题时，基层干部的政策行为起关键作用。能否灵活有效地落实政策，较大程度上取决于基层干部的政策行为取舍，这其中既有政策考量、政治考量，也存在价值观和乡土文化伦理的考量，以及个性特征的作用。

不管怎样，在不违背原则的基础上进行有效的政策变通，既坚守国家政策的底线又切实维护村民的利益，这种政策行为值得肯定与深入探究。